О совершенствовании юридической структуры земель как объекта правового регулирования

Резюме. Статья посвящена проблемам юридической классификации земель в связи с проводимым в Республике Беларусь обновлением земельного законодательства. Автор анализирует изменения в структуре земельного фонда, которые произошли в результате реформирования земельных отношений, предлагает возможные пути совершенствования состава земель Республики Беларусь как объекта правового регулирования. В статье обосновывается целесообразность закрепления юридической структуры земель с учетом их природноресурсовых признаков, имущественных характристик как недвижимого имущества и территориальных свойств.

Формулируются предложения по упорядочению юридической структуры земель в соответствии с современными подходами по регулированию земельных отношений. Доказывается необходимость правового закрепления понятий «земля» и «земельные ресурсы», уточнения признаков и состава отдельных категорий земель, определения соотношения категории и вида земель.

Введение. Юридическая структура земель как правовая категория, характеризующая состояние земельного фонда, в Республике Беларусь в целом сложилась. Однако, проводимая в настоящее время систематизация земельного и экологического законодательства требует уточнения понятия и состава земель в целом и отдельных категорий, что связано с изменением системы прав на землю, введением обязательной и всеобщей государственной регистрации земельных участков, прав на них и сделок с ними, совершенствованием земельно-кадастрового учета земель.

Проблемы правовой классификации земель в юридической литературе рассматривались неоднократно, в основном в рамках общетеоретических исследований данного вопроса. Изменение законодательных подходов к классификации земель в настоящее время [1, с. 16-18] требует научного анализа. Остались нерешенными некоторые концептуальные вопросы, касающиеся понятия и признаков земли как объекта правового регулирования, на основании которых можно определить состав земель в условиях экономических преобразований.

Основная часть. Земля как объект правового регулирования, являющийся предметом объективного мира, в сфере правоотношений рассматривается в нескольких значениях. Во-первых, как естественно-природное образование, по поводу которого складываются особые природоресурсные отношения. Закон Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» выделяет землю (включая почвы) как самостоятельный компонент окружающей среды, который подлежит правовому регулированию [2]. При этом законодательство Республики Беларусь не дает определения юридического термина «земля», который по содержанию не совпадает с естественнонаучным понятием этого объекта. В юридической литературе существует мнение, что под термином «земля» следует понимать земную поверхность, охватывающую почвенный слой или плодородный слой почвы [3, с.44; 4, с.106]. Такое понимание представляется несколько суженным. Плодородие или наличие почвы не является единственным свойством земли, имеющим значение для правового регулирования. Земля выступает в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, пространственного базиса для размещения антропогенных объектов, территориального ресурса для различных видов человеческой деятельности, местом обитания человеческого рода.

В специальной литературе отмечается, что земля как часть окружающей среды характеризуется пространством, рельефом, климатом, почвами, растительностью, недрами, водами, является местом расселения, средством производства, пространственным базисом. Главной характеристикой земли служит пространство, территория, на которой человечество существует, развивается и которую оно осваивает в своих целях [5, с. 18]. Почва как часть земной поверхности является в большей степени естественно-биологическим образованием, который представляет собой рыхлый поверхностный слой земной коры, преобразованный в процессе выветривания и населенный живыми организмами [6, с. 35].

Таким образом, можно рассматривать землю как сложный природный компонент, представляющий собой поверхностный земной слой, обладающий плодородием и другими полезными свойствами, подлежащий правовому регулированию в экологических, экономических и социальных целях. Представляется целесообразным закрепить в земельном законодательстве понятие земли как юридическую категорию, как это сделано в других природоресурсных отраслях права, которые регулируют горные, водные, лесные отношения, отношения по использованию и охране животного и растительного мира, атмосферного воздуха. При этом принципиально важно разграничивать экологическую и природоресурсную составляющую этих правоотношений, выделяя землю как компонент окружающей среды и природный ресурс, в понятие которого могут быть включены разнообразные полезные свойства, которыми обладают земли.

На такой позиции, в частности, построено российское земельное законодательство, которое в качестве объектов земельных отношений выделяет землю как природный объект и природный ресурс[7]. Это разграничение отражает природоресурсную природу земельных отношений, позволяя более точно дифференцировать эти отношения по содержанию и включить их в общую систему природопользования, обеспечив тем самым единообразное правовое регулирование с другими видами природопользования. При этом нельзя не признать, что существуют трудности в правовом закреплении и тем более толковании понятий земля и земельные ресурсы, поскольку они неотделимы друг от друга, что делает их понимание достаточно спорным. При разграничении земли как компонента природной среды и земельных ресурсов следует учитывать различную роль, которую имеют эти объекты в правовом регулировании земельных отношений [8, с. 133, 134].

Самостоятельное значение земельных ресурсов в некоторой степени находит отражение в Законе Республики Беларусь «Об охране окружающей среды», в котором выделяются такие элементы как земля и почва, что недостаточно для характеристики земельных ресурсов. В земельных правоотношениях могут использоваться разнообразные полезные свойства земли, в том числе не связанные с наличием плодородия, а во многих случаях свойства почвы вообще не имеют решающего значения для правового регулирования, например, при использовании земель несельскохозяйственного назначения.

В имеющихся трактовках земля как природный объект и природный ресурс не имеет четких различий. Чаще всего под земельными ресурсами подразумеваются земли, которые используются или могут быть использованы в различных отраслях экономики. Употребляемый иногда термин «земельные угодья» обозначает земли, систематически используемые или пригодные к использованию для конкретных хозяйственных целей и отличающиеся по природно-историческим признакам [5, с. 18, 19] и, в основном, для характеристики земель сельскохозяйственного назначения [9, с. 336], основной ценностью которых есть наличие плодородия, не охватывающее, тем не менее, всех полезных свойств земли, составляющих земельные ресурсы.

Земельное законодательство также не дифференцирует эти понятия, употребляя единые названия «з е мли», «земельные участки», лишь в некоторых случаях уже сейчас выделяя земельные ресурсы как самостоятельный объект правоотношений. Так, ст. 136 Кодекса Республики Беларусь о земле (далее – Кодекс о земле) [10] включает в содержание охраны земель восстановление и повышение плодородия почв, а также других полезных свойств земли. При использовании земельных участков землевладельцы, землепользователи и собственники земли также имеют право эксплуатировать полезные свойства земли (ст. 64 Кодекса о земле). Содержание данных норм, по мнению автора, указывает на существование принципа комплексного использования земельных ресурсов, находящихся в пределах земельного участка. Это в определенной степени не совпадает с правилами, существующими в других отраслях природоресурсного законодательства, где целевое назначение увязывается с использованием определенных природных ресурсов.

Для земельного законодательства характеристика земельных ресурсов не имеет существенного значения при разграничении состава земель. По наиболее устойчивому признаку - целевому назначению земель - все земли Республики Беларусь, в соответствии со ст. 3 Кодекса о земле, подразделяются на семь категорий. Понятие категории земель, впервые легально закрепленное в земельном законодательстве в 2006 году [11], показывает, что данное деление имеет целью прежде всего определение правового режима их использования и охраны, именно поэтому оно положено в основу определения юридической структуры земель на всех уровнях правового регулирования.

Учитывая многообразие целей, для которых могут использоваться земли разных категорий, и сложную внутреннюю структуру земель многих категорий этот признак не всегда достаточно четко и однозначно определяется применительно к отдельным категориям земель. В рамках каждой категории могут выделяться некоторые разновидности земель, имеющие специфику целевого назначения в рамках общего целевого назначения данной категории, которое представляет собой установленные законодательством порядок, условия и ограничения использования земель для конкретных целей. Таким образом, основное целевое назначение земель – это сложное правовое явление, которое характеризует основные параметры использования земель различных категорий. Чем более сложная внутренняя структура какой-либо категории, тем детальнее необходимо оговорить цели, порядок и условия использования данных земель.

Деление земель на виды, закрепленное в законодательстве, в основном обеспечивает потребности экономического учета и оценки земель и предусматривает разграничение земель по природно-историческим признакам, состоянию и характеру использования независимо от их деления на категории в основном в целях ведения земельного кадастра. Наличие в законодательстве неисчерпывающего перечня видов земель усложняет порядок отнесения земель к различным категориям и видам и указывает на проблему соотношения таких понятий как категория земель и вид земель. Последнее может употребляться не только применительно к потребностям кадастрового учета, но и как правовое понятие, характеризующее состав земель внутри каждой категории.

Во-вторых, при определении юридической структуры земельного фонда нужно учитывать, что земля является объектом имущественных отношений в гражданском обороте, правовая характеристика которого как недвижимого имущества может быть дана на основе норм гражданского законодательства. При этом следует отметить, что признание земли недвижимым имуществом отражает лишь имущественную характеристику земельных отношений, возникающих в гражданском обороте, и не может распространяться на всю совокупность земельных отношений. В соответствии со ст. 130 Гражданского Кодекса Республики Беларусь (далее – ГК) [12] самостоятельной единицей данных отношений выступает не категория или вид земель, а земельный участок как индивидуально-обособленный имущественный объект, который характеризуется свойственными только ему признаками.

К таким признакам, прежде всего, законодательство относит определенный режим собственности на земельные участки, который определяет принадлежность этого имущества тем или иным субъектам, которая реализуется в рамках закрепленных Кодексом о земле двух форм собственности на землю: государственной и частной. Гражданское законодательство, закрепляя право собственности на землю как основное вещное право, не содержит специальных норм, касающихся государственной или частной собственности на землю, а имеет лишь отсылочную норму (ст. 262 ГК). Состав государственной и частной собственности на землю в целом определен земельным законодательством, но имеется определенная неупорядоченность при установлении состава государственных земель. В основном этот вопрос решается исходя из отнесения этих земель к той или иной категории и виду. Множественность субъектов, которой характеризуется частная собственность на землю, не распространяется на право государственной собственности на землю. Таким образом, по отношению к земле как недвижимости отсутствует единообразие в регулировании права государственной и частной собственности на землю.

Включая в число недвижимого имущества только земельные участки, то есть объекты, относящиеся к категории индивидуально-определенных вещей (ст. 138 ГК), гражданское законодательство в тоже время делает попытку охватить понятием недвижимости как земельные участки, принадлежащие конкретным землевладельцам, землепользователям и собственникам, так и земельные участки общего пользования. Закрепляя право общего землепользования, не предусмотреное в земельном законодательстве, ст. 263 ГК ясно показывает, что оно может осуществляться как на участках, находящихся непосредственно в ведении Республики Беларусь, так и на участках, находящихся в индивидуальном пользовании других лиц. Одновременно эта норма указывает на необходимость индивидуализации объектов государственной собственности на землю, не имеющей отражения в Кодексе о земле.

Предусмотреное в земельном законодательстве понятие «земли общего пользования» нельзя отождествлять с общедоступным землепользованием. Отсутствие норм о праве общего землепользования в Кодексе о земле не может быть восполнено указанной нормой ГК, которая связывает общее землепользование главным образом с использованием чужих земельных участков. Недостаточно регулировать общее землепользование гражданским законодательством, поскольку это противоречит в определенной степени природе гражданских отношений, так как оно включается в общее природопользование и характеризуется теми же признаками. На сочетание в этом праве экологических и имущественных свойств справедливо обращала внимание Т.И. Макарова [13, с.105-106]. Такой признак общего землепользования как возможность его осуществления вне связи со специально отведенными земельными участками (например, свободные земли государственного запаса), выводит это право за рамки гражданского оборота. Общее землепользование не может быть отнесено к числу вещных или обязательственных прав на землю, предусмотренных гражданским законодательством для регулирования прав на земельную недвижимость. Это право имеет эколого-экономическую природу, вполне самостоятельно по отношению к другим правам на землю и должно быть предусмотрено земельным законодательством.

Право собственности является не единственной правовой формой закрепления принадлежности земли различным субъектам, а всегда сочетается с правами землевладения и землепользования в различных формах, принадлежащих лицам, имеющим ограниченный статус несобственников земельных участков. Состав земель в этом случае может разграничиваться в зависимости от содержания прав на неё, среди которых основным всегда остается право собственности. При этом один и тот же земельный участок может находиться в собственности, владении и пользовании различных лиц, каждое из которых обладает определенным набором прав и обязанностей по отношению к этому земельному участку. Такое положение указывает на существование проблемы использования «своих» и «чужих» земельных участков, которая не получила должного правового разрешения. Понятие «чужого» земельного участка в условиях ограниченности частной собственности на землю и самостоятельности других земельных прав достаточно трудно сформулировать.

Действующее законодательство предусматривает разнообразные основания и условия использования земельных участков, принадлежащих другим лицам. Среди них можно выделить права, касающиеся такого использования земельных участков, при котором они не переходят к новому пользователю во владение, то есть используемые без изъятия у основного владельца (земельные сервитуты, временное занятие земельных участков), а также права, дающие возможность полноценно использовать участок (пожизненное наследуемое владение, пользование, в том числе аренда). Поэтому состав земель как недвижимого имущества будет определяться не тем, кому принадлежит данный участок (собственнику, землевладельцу, землепользователю), а сложной системой прав на этот земельный участок, находящихся в определенном соотношении друг с другом. Вопрос о множественности прав на земельные участки недостаточно исследован в юридической литературе и представляет интерес в научном и практическом плане.

В-третьих, земля может рассматриваться как элемент определенной территории или пространства, на котором осуществляется человеческая деятельность. В этом качестве земля выступает неотъемлемой частью природно-антропогенных территориальных образований различного рода. К ним можно отнести территории градостроительного развития, особо охраняемые природные территории и природные территории со специальным режимом охраны, территории экологического бедствия и другие экологически неблагополучные территории, планетное пространство.

Так, земля является составной частью среды обитания, формируемой в результате градостроительной деятельности, осуществляемой с учетом историко-культурных, природных, экологических и иных особенностей территорий. В соответствии со ст. 1 Закона Республики Беларусь «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Беларусь» [14] территория в градостроительной деятельности определяется как ограниченное пространство, обладающее одним или несколькими элементами среды обитания, среди которых выделяется и земля как природный объект.

Закон Республики Беларусь «Об особо охраняемых природных территориях» [15] определяет эти территории как участки земли с уникальными, эталонными или иными ценными природными комплексами и объектами, имеющими особое экологическое, научное, историко-культурное, эстетическое и иное значение, изъятые полностью или частично из хозяйственного оборота, в отношении которых установлен особый режим охраны и использования. В данном случае объектом правовой охраны выступает весь природный комплекс особо охраняемых территорий, элементом которого является земля.

Пространственный и территориальный аспект правового положения земель отражен в законодательстве недостаточно. Неразрывная связь земли с другими компонентами территории влияет на содержание правоотношений, ведет к появлению комплексных объектов регулирования. В пределах различных территорий земли могут относиться к различным или одной категории, но определяющее значение в данном случае будет иметь назначение территории. Территориальный аспект правового положения земли так же взаимосвязан с регулированием отношений в области земельной недвижимости. Как не перемещаемый в пространстве объект, земельный участок привязан к определенной территории, и выступает как составная часть имущественного комплекса.

Действующее законодательство пока не дает оснований применять этот подход, однако в перспективе возможно появление норм, регулирующих земельно-территориальные объекты в комплексе.

Заключение. Таким образом, можно сделать вывод, что юридическая структура земель – это комплексное правовое образование, которое формируется на основе различных признаков, характеризующих землю как объект правового регулирования. Она имеет сложный характер, определяемый тем, что земля является одновременно компонентом окружающей среды, имущественным объектом, имеющим признаки недвижимого имущества, и составной частью различных природных и природно-антропогенных территориальных образований. В каждом из этих качеств земля выполняет определенные, присущие только ей функции, которые влияют на определение состава земель.

При определении состава земель как объекта правового регулирования необходимо учитывать природоресурсную природу земельных отношений, разграничивая землю как компонент природной среды и земельные ресурсы, что необходимо для включения земли в общую систему природопользования. Природоресурсные характеристики земли как объекта правового регулирования автор считает основополагающими при юридической классификации земель.

Существующее в настоящее время деление земель на категории и виды нуждается в уточнении с точки зрения более четкого определения целевого назначения и состава земель отдельных категорий, а также соотношения понятий категория и вид земель. При классификации земель на виды могут использоваться не только законодательно закрепленные критерии, но и общеправовые признаки, а также выработанные в научной практике подходы, позволяющие всесторонне определить правовое положение отдельных частей земельного фонда.

Необходимо закрепить в земельном законодательстве право общего землепользования, которое может распространяться как на чужие земельные участки, так и на общедоступные земли, не выделенные в земельные участки. Регулирование общего землепользования только гражданским законодательством недостаточно, так как одним из основных критериев этого права является отсутствие индивидуализацииобъектов пользования.

Предложенный автором подход может быть реализован при обновлении земельного законодательства, которое ведется в настоящее время.

 

Список цитированных источников:

1. Долженков А. Изменения в порядке отнесения земель к определенным категоритям и видам / А. Долженков // Юрист. - 2006. - № 9. - С. 16-18.

2. Об охране окружающей среды: Закон Республики Беларусь, 26 ноября 1992 г. № 1982-ХП (в ред. Закона Респ. Беларусь, 17.07.2002 г. № 126-З) //Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. - 2002. - № 85. - 2/875; 2004. - №174. – 2/1068; 2005. - № 121. – 2/1139; 2006. - № 6. – 2/1177.

3. Балашенко С.А. Экологическое право: учеб. пособие / С.А. Балашенко, Д.М. Демичев – Мн.: Ураджай, 1999. – 398 с.

4. Петров В.В. Экологическое право России. Учеб. для вузов /В.В. Петров – М.: Изд-во БЕК, 1995. – 557 с.

5. Сизов А.П. Мониторинг городских земель с элементами их охраны: Учеб. пособие /А.П. Сизов – М., 2000. – 156 с.

6. Маврищев В.В. Общая экология. Курс лекций /В.В. Маврищев – Мн.: Новое знание, 2005. – 299 с.

7. Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный Закон, 25 окт. 2001 г. № 136-ФЗ //Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - № 44. - Ст.4147.

8. Крассов О.И., Толковый словарь земельного права /О.И. Крассов, Т.В. Петрова, Е.Г. Тарло – СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2004. – 308 с.

9. Станкевич Н.Г. Земельное право: учебное пособие /Н.Г. Станкевич – Мн.: Книжный дом, 2003. – 544 с.

10. Кодекс Республики Беларусь о земле: Кодекс Респ. Беларусь, 4 янв. 1999 г. (с изм. и доп.) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. - 1999. - № 2‑3. 2/1; 2002. - № 55. - 2/848.

11. О некоторых вопросах отнесения земель к определенным категориям и видам, перевода их из одних категорий и видов в другие: Указ Президента Респ. Беларусь 17 июля 2006 г. № 456 //Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. - 2006. - № 112. - 1/7756.

12. Гражданский Кодекс Республики Беларусь: Кодекс Респ. Беларусь, 7 дек. 1998 г. № 218-З (с изм. и доп.) // Эталон – Беларусь [Электронный ресурс] / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2007.

13. Макарова Т.И. Эколого-правовой статус граждан Республики Беларусь /Т.И.Макарова – Мн.: БГУ, 2004. – 231 с.

14. Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Беларусь: Закон Респ. Беларусь, 5 июля 2004 г. № 300-З. //Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. - 2004. - № 109. - 2/1049; 2006. - № 78. – 2/1214; № 106. – 2/1233; № 107. – 2/1235; № 122. – 2/1259.

15. Об особо охраняемых природных территориях: Закон Респ. Беларусь, 20 окт. 1994 г. № 3335-XII (в ред. Закона Респ. Беларусь от 23.05. 2000 г. N 396-З). //Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. - 2000. - № 52. - 2/171.

Статья опубликована:

Шингель, Н.А. О совершенствовании юридической структуры земель как объекта правового регулирования / Н.А.Шингель // Право в современном белорусском обществе: сб. науч. тр. / НАН Беларуси. Ин-т государства и права; ред.кол. В.И. Семенков [и др.]. – Минск: Право и экономика, 2007. – Вып.2. – С.411-419.

Н.А. Шингель