Концессия как правовая форма использования природных ресурсов: проблемы правового закрепления

 

В соответствии со статьей 16 Закона Республики Беларусь от 26 ноября 1992 года «Об охране окружающей среды» в редакции от 17 июля 2002 года использование природных ресурсов в процессе экономической деятельности осуществляется на основании решений государственных органов, в компетенцию которых входит принятие таких решений, специального разрешения (лицензии), договора аренды, концессионного договора и на иных основаниях, предусмотренных законодательством Республики Беларусь[223]. В приведенной норме речь идет о специальном природопользовании, или таком использовании природных ресурсов, которое направлено на извлечение из природной среды материальных благ, необходимых обществу, осуществляется, как правило, с применением технических средств, а значит, со значительным (зачастую необратимым) воздействием на природную среду. Специальное природопользование как правоотношение, урегулированное совокупностью правовых норм, т. е. как субъективное право, обладает следующими признаками: разрешительный порядок его возникновения, закрепление участка природного ресурса за конкретным природопользователем; платный характер. Эти признаки позволяют отличать специальное природопользование от иных правоотношений и, в первую очередь, от общего пользования природными ресурсами, осуществляемого без получения соответствующих разрешений, без закрепления природных ресурсов за пользователями, безвозмездно[224].

Особый правовой подход к использованию природных ресурсов в порядке специального права обусловлен в первую очередь тем, что по законодательству Республики Беларусь недра, воды, леса, животный мир, а также большая часть земель являются объектом государственной собственности, и физическим и юридическим лицам могут быть предоставлены лишь в пользование[225]. В силу государственного характера собственности на природные ресурсы для возникновения права природопользования необходимо волеизъявление собственника – государства. Таким волеизъявлением является решение Президента, компетентного государственного органа – Совета министров, соответствующего исполнительного и распорядительного комитета, органа Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь, Министерства лесного хозяйства Республики Беларусь, либо местного Совета[226]. Перечень юридических фактов, лежащих в основании возникновения права специального природопользования, зависит как от физических свойств компонента природной среды, предоставляемого в пользование, так и от вида природопользования. Однако мы можем выделить несколько общих, присущих большинству видов природопользования, условий возникновения права: предоставление лицензии (если в соответствии с законодательством на осуществление вида деятельности требуется лицензия)[227]; решение государственного органа о предоставлении природного ресурса в пользование; отвод, т.е. определение границ участка на местности; выдача документа, удостоверяющего право на пользование; регистрация права или учет вида пользования.

В соответствии с ч.3 ст. 16 Закона «Об охране окружающей среды» одним из оснований возникновения права специального природопользования является концессионный договор. Законодательство Республики Беларусь рассматривает концессию как форму инвестиционной деятельности[228]. Под концессией понимается договор, заключаемый Республикой Беларусь с национальным инвестором (юридическим лицом частной формы собственности либо (и) юридическим лицом, в имуществе которого доля Республики Беларусь, ее административно-территориальных единиц, а также государственных организаций составляет не более 25 %), или иностранным инвестором о передаче на возмездной основе на определенный срок права на осуществление на территории Республики Беларусь отдельного вида деятельности, на которую распространяется исключительное право государства, либо права пользования имуществом, находящимся в собственности Республики Беларусь. Инвестиционная деятельность в отношении недр, вод, лесов, земель, как объектов, находящихся только в собственности государства может осуществляться на основе концессий. Анализ общих положений о порядке осуществления инвестиционной деятельности в форме концессии представляет интерес, как с позиции экономических перспектив, так и с точки зрения обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды в процессе хозяйственной деятельности, осуществляемой на условиях концессии. Статья 53 Инвестиционного кодекса определяет следующие виды концессионных договоров: полный концессионный договор, концессионный договор о разделе продукции, концессионный договор об оказании услуг (выполнении работ). В отношении недр, вод, лесов и земель, как объектов права собственности Республики Беларусь применимы полный концессионный договор, рассматриваемый как договор с сохранением за концессионером права собственности на произведенную им продукцию (например, изъятые природные ресурсы), либо концессионный договор о разделе продукции, под которым в данном случае понимается договор, согласно условиям которого изъятые природные ресурсы делятся между концессионером и Республикой Беларусь. При этом в случае полного концессионного договора концессионер уплачивает все установленные законодательными актами налоги и другие обязательные платежи, при договоре о разделе продукции ‑ концессионер в соответствии с условиями договора полностью или частично освобождается от уплаты налогов и других обязательных платежей, установленных законодательными актами в связи с передачей Республике Беларусь права собственности на часть произведенной им продукции. Очевидно, что в последнем случае концессионер должен освобождаться от платежей за использование природных ресурсов только в части передаваемой Республике Беларусь продукции (изъятых природных ресурсов), поскольку платный характер специального природопользования вызван не только экономическими, но и экологическими соображениями, в силу того, что в соответствии со ст. 83 Закона «Об охране окружающей среды» платежи за природопользование включают не только плату за использование природных ресурсов, но и плату за вредное воздействие на окружающую среду[229]. Инвестиционное законодательство предусматривает, что предполагаемый участник концессии ‑ концессионер определяется посредством проведения конкурсов или аукционов, проводимых публично и гласно. Конкурс или аукцион для заключения концессионного договора проводится концессионным органом ‑ республиканским органом государственного управления либо государственной организацией, уполномоченными Правительством Республики Беларусь. Концессионный орган создает конкурсную или аукционную комиссию, в состав которой входят представители республиканских органов государственного управления и независимые эксперты, включая иностранных экспертов. Объявления о конкурсах или аукционах публикуются в республиканской печати и (или) для привлечения к участию в конкурсе или аукционе иностранных инвесторов - в иностранных периодических изданиях не позднее, чем за шесть месяцев до установленного срока подачи заявок на участие в конкурсе или аукционе. Решение о победителе конкурса или аукциона принимается концессионным органом в соответствии с заключением конкурсной или аукционной комиссии и подлежит публикации в печати не позднее 30 дней с момента утверждения их итогов конкурсной или аукционной комиссией. Результаты конкурса или аукциона могут быть обжалованы в судебном порядке.В соответствии со ст. 67 Инвестиционного кодекса концессионный договор в качестве обязательных условий должен включать указание на срок действия концессионного договора, виды деятельности, осуществляемые в соответствии с договором, или описание имущества, являющегося объектом концессии; права сторон, обязательства концессионного органа перед концессионером по выдаче ему разрешительных документов, необходимых для осуществления предусмотренной договором деятельности; право собственности на произведенную продукцию и полученную, прибыль (доходы), территорию Республики Беларусь или ее часть, на которой концессионер имеет право, в том числе и исключительное, осуществлять отдельные виды деятельности (если объектом концессии является право на осуществление отдельных видов деятельности), а также программу и график работ, выполняемых в соответствии с договором, обязанность концессионера соблюдать трудовое законодательство и правила техники безопасности, обязанность концессионера соблюдать законодательство в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, порядок проверки деятельности концессионера, ответственность сторон договора, порядок и орган разрешения споров (включая международный арбитраж для иностранного инвестора), вытекающих из концессионного договора.В качестве дополнительных условий концессионного договора предусмотрены: обязательства концессионера по использованию новых и высоких технологий, взаимные обязательства сторон по развитию производственной и социальной инфраструктуры региона, а также иные условия в зависимости от вида концессионного договора и специфики конкретного объекта концессии. Как специальные условия, подлежащие включению в концессионный договор о разделе продукции, рассматриваются порядок определения общего объема произведенной продукции, порядок определения части произведенной продукции, сохраняемой в собственности концессионера в качестве компенсации за внесенные инвестиции, и возмещения расходов производства, а также порядок их оценки, порядок раздела между сторонами произведенной продукции и процедуру передачи в распоряжение концессионного органа продукции, относящейся к государственной собственности.Инвестиционное законодательство наделяет концессионера правом пользоваться за счет собственных средств всей необходимой ему для осуществления предусмотренной договором деятельности информацией экономического, производственного, научно-технического и иного характера об объекте, являющемся собственностью Республики Беларусь, и получать ее в порядке, определяемом актами законодательства Республики Беларусь. Концессионеры также свободны в выборе способов осуществления деятельности, предусмотренной этими договорами. По истечении срока договора концессионер, добросовестно выполнивший основные условия этого договора, пользуется преимущественным правом на его перезаключение[230]. Приведенные общие положения инвестиционной деятельности в форме концессии в целом применимы и к использованию природных ресурсов на основе концессионного договора. Они соответствуют требованиям природоресурного законодательства, определяющего порядок использования природных ресурсов, исходя, в первую очередь, из соображений экологической целесообразности. К таким, учитывающим потребности охраны окружающей среды, требованиям мы можем отнести: определение концессионера посредством проведения конкурсов или аукционов, проводимых публично и гласно; обязанность концессионера соблюдать законодательство в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, контроль за деятельностью концессионера, обязательства концессионера по использованию новых и высоких технологий и др.Однако обращает на себя внимание недостаточное, с нашей точки зрения, отражение специфики природопользования в форме концессии в законодательстве об использовании природных ресурсов. В действующем природоресурсном законодательстве право специального природопользования на основе концессионного договора предусмотрено только в ст. 45-1 Лесного кодекса, которая устанавливает, что перечень лесов (участков лесного фонда), предоставляемых в пользование на основе концессии, порядок их предоставления, условия и сроки концессии определяются в соответствии с законодательством Республики Беларусь об инвестиционной деятельности.[231]. Инвестиционный кодекс Республики Беларусь устанавливает, что инвестиционная деятельность на основе концессий может осуществляться также в отношении недр, вод и земель[232]. Причем ст. 57 Инвестиционного кодекса предусматривает, что если объектами концессии являются недра и иные природные ресурсы, то их использование осуществляется в соответствии с актами законодательства о недрах и иных природных ресурсах с учетом положений Инвестиционного кодекса[233]. Следует отметить, что основной законодательный акт о порядке использования и охраны недр – Кодекс о недрах вообще не содержит нормы, устанавливающей частноправовые основания возникновения права пользования недрами[234]. Кодекс о земле и Водный кодексы, соответственно регулирующие порядок использования и охраны земель и вод, не включают в число оснований возникновения права специального земле- и водопользования такое частноправовое основание как концессия[235]. Исходя из определения кодекса, как «закона, обеспечивающего полное системное регулирование определенной области общественных отношений»[236] (в данном случае – горных, земельных, водных) названные природоресурсные акты должны содержать нормы о концессии, как правовой форме природопользования. Включение в названные природоресурсные акты норм о концессии природных ресурсов потребует определенных изменений в порядке предоставления недр, вод, лесов и земель в пользование. Так, норма ст. 57 Инвестиционного кодекса устанавливает, что если объектами концессии являются природные ресурсы, то специальное разрешение на пользование недрами, а также предоставление со стороны государства права пользования иными природными ресурсами на срок действия концессионного договора не требуется. Из предложенного ранее анализа оснований возникновения права специального природопользования вытекает, что подобное невозможно, поскольку речь идет о возникновении особых – природоресурсных отношений, объектом которых является участок природного ресурса – земельный, леса, недр, водный объект. Этот участок всегда индивидуально определен, поскольку в окружающей среде нет, и не может быть двух одинаковых месторождений полезных ископаемых, водных объектов и т.д. Отвод участка, т. е. определение его границ на местности, является важнейшим юридическим фактом, лежащим в основании возникновения права. Кодекс о недрах определяет горный отвод именно как участок недр, предоставляемый пользователю недрами для добычи полезных ископаемых, строительства и (или) эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых[237]. Кодекс о земле предусматривает возможность использования земель до выдачи правоустанавливающего документа, но при условииопределения границ земельного участка в натуре (на местности)[238]. Очевидно, что в данном случае необходимо вести речь об особенностях возникновения права природопользования на основании договора концессии, и закрепить эти особенности как в природоресурсном, так и в инвестиционном законодательстве. Основываясь на том, что предполагаемый концессионер определяется посредством проведения конкурсов или аукционов, на подобный конкурс или аукцион должны предлагаться уже отведенные участки ‑ земельные, лесные, водные объекты, месторождения полезных ископаемых, решение о передаче которых в пользование на основании концессионного договора принято органом государственного управления, уполномоченным Правительством Республики Беларусь. Решение о передаче природных ресурсов в концессию есть в данном случае ничто иное, как волеизъявление собственника – государства. Такой подход согласуется с общим порядком возникновения права специального природопользования и не противоречит нормам Инвестиционного кодекса, предусматривающего в ст. 67 в качестве обязательного условия концессионного договора «описание имущества, являющегося объектом концессии». Однако в этом случае следует говорить не о концессии недр, вод, лесов, земель, являющихся в соответствии с экологическим законодательством компонентами природной среды[239], а о концессии земельных участков, участков лесного фонда, участков недр (месторождений полезных ископаемых), водных объектов, рассматриваемых в качестве объектов природоресурсных отношений[240].Представляется также целесообразным разграничение между инвестиционным и природоресурсным законодательством общего и специального регулирования концессионных отношений. Инвестиционное законодательство в данном случае определяет лишь общие условия инвестиционной деятельности в форме концессии: порядок заключения договора концессии, включая проведение конкурса, аукциона, порядок подготовки и заключения концессионных договоров, обязательные и дополнительные условия концессионного договора и т.д. Содержание же названных условий должно быть объектом специального – природоресурсного законодательства. Однако Лесной кодекс в ст. 45-1 предусматривает, что перечень лесов (участков лесного фонда), предоставляемых в пользование на основе концессии, порядок их предоставления, условия и сроки концессии участков лесного фонда определяется инвестиционным законодательством.[241] Подобный подход представляется ошибочным, поскольку отношения лесопользования, пусть даже на условиях концессии (или ином частноправовом основании, например, аренде) в своей содержательной части являются природоресурсными (лесными), и, следовательно, должны быть урегулированы специальным (лесным) законодательством. Это касается, в частности, специальных условий, подлежащих включению в концессионный договор. К таким условиям должен относиться и установленный ст. 72 Инвестиционного кодекса срок, на который может быть заключен концессионный договор. Обращает на себя внимание то, что предложенный инвестиционным законодательством срок (до 99 лет) значительно расходится со сроками земле- (до трех лет краткосрочное и от трех до десяти лет долгосрочное[242]), недро- (до пяти лет –краткосрочное, до двадцати, двадцати пяти – долгосрочное[243]) и водопользования (до пяти лет ‑ краткосрочное и от пяти до двадцати пяти лет ‑ долгосрочное[244]). Правда, Кодекс о земле предусматривает возможность заключения договора аренды на срок до 99 лет[245]. Однако в этом случае при предоставлении земельного участка в аренду на столь длительный срок речь может идти, в первую очередь, об использовании земли как пространства для расположения объектов хозяйственной и иной деятельности. Иные виды природопользования (например, заготовка древесины, добыча полезных ископаемых, использование земель в сельскохозяйственном производстве, добыча рыбы или водных животных) в течение такого срока должны быть особым образом обоснованы. При длительных сроках пользования в принципе невозможно говорить о традиционном для действующего законодательства предоставлении в пользование одного природного ресурса. Общий подход в разрешении имеющей место проблемы может быть найден в институте комплексного природопользования, известном правовым системам других государств, но отсутствующем в белорусском законодательстве. Основанием возникновения комплексного природопользования может быть, в том числе и концессионный договор на использование участка природной среды, как территории, заключаемый между Республикой Беларусь и концессионером. Предметом такого договора следует признать деятельность по использованию не отдельного компонента природной среды (земли, недр, вод и т.д.), а природного комплекса. Комплексное природопользование целесообразно при рекреационном, оздоровительном использовании природных ресурсов, осуществлении хозяйственной деятельности в особо охраняемых природных территориях, например в национальных парках и заказниках, а также в случае осуществления инвестиционных программ в крупных промышленных районах, например при добыче калийной соли в Солигорском промышленном районе. Экологическое законодательство предусматривает такую возможность, определяя в качестве объекта государственной экологической экспертизы, с одной стороны, схемы комплексного использования и охраны природных ресурсов, а с другой ‑ обоснования инвестиций[246]. Приведенная норма показывает, что научное обоснование природопользования на условиях концессии на этапе планирования хозяйственной деятельности должно проводиться на основании государственной экологической экспертизы. В процессе реализации инвестиционного проекта в форме концессии возможны иные формы экологического сопровождения хозяйственной деятельности – экологический аудит, экологическая сертификация, экологическое страхование.Возможность комплексного природопользования на основании концессии заложена и в инвестиционном законодательстве. Так, в соответствии со ст. 51 Инвестиционного кодекса по одному концессионному договору концессионеру может быть передано одновременно несколько разных объектов (недра, воды, леса, земли), а также право на осуществление отдельных видов деятельности. Более того, статья 67 Инвестиционного кодекса в качестве обязательного условия, включаемого в концессионный договор, наряду со сроком действия концессионного договора, видами деятельности, осуществляемой в соответствии с договором, правами сторон называет такое особое условие как «территорию Республики Беларусь или ее часть, на которой концессионер имеет право, в том числе и исключительное, осуществлять отдельные виды деятельности»[247].

Предложенный анализ показывает имеющиеся в законодательстве возможности по использованию природных ресурсов на условиях концессии. Однако для того, что подобная правовая форма природопользования была целесообразна как с экономической, так и с экологической точки зрения, она должна быть соответствующим образом закреплена не только в инвестиционном, но и в законодательстве, регулирующем использование и охрану природных ресурсов.

 

Статья опубликована:

Макарова, Т.И. Концессия как правовая форма использования природных ресурсов: проблемы правового закрепления / Т.И. Макарова // Вестн. высш. хоз. суда Респ. Беларусь. ‑ 2005. ‑ № 4. ‑ С. 80‑89.

 

Т.И. Макарова

СЕРВИТУТ: ЭКОЛОГО-ПРАВОВОЕ СОДЕРЖАНИЕ ИНСТИТУТА

Сервитут ‑ вещное право на чужое имущество, признается классическим институтом гражданского права. Возрождением сервитута в законодательстве Республики Беларусь мы обязаны другому классическому институту ‑ праву частной собственности на землю. Сервитут, обеспечивающий право полного или частичного пользования земельным участком несобственнику[248], появляется в белорусском законодательстве в связи с необходимостью обеспечения паритета субъектов гражданского права в условиях признания права частной собственности на землю.

Нам представляется интересным взгляд на сервитут под иным ‑ эколого-правовым углом зрения. Необходимость в установлении сервитута проистекает исключительно из природных особенностей, присущих конкретному участку (земельному, участку леса, водному объекту), каждый из которых обладает уникальными свойствами, неповторимыми границами с иными участками. Среди объектов гражданских правоотношений такой особенностью обладают только компоненты природы. Поскольку естественные причины необходимости установления сервитута как правоотношения коренятся в особенностях природной среды, постольку и правовые последствия возникновения сервитутных отношений неизбежно отражаются на состоянии окружающей среды.

Согласно классическому пониманию сервитута, поддержанному современным законодательством, ведущим признаком сервитута признается соответствующая потребность «доминантного участка, как участка, получающего выгоду от установления сервитута»[249]. Такой участок, который также называют господствующим, благодаря сервитуту становится экономически более полезным и в целом более ценным. Для обремененного участка сервитут наоборот означает ограничение и уменьшение ценности. Такой подход, безусловно, первоначально имевший значение только при определении ценности земельного участка как объекта имущественных отношений, в современных условиях приобретает и иной контекст ‑ экологический.

В соответствии со ст. 268 Гражданского кодекса Республики Беларусь[250] и ст. 13 Кодекса Республики Беларусь о земле[251] собственник земельного участка вправе требовать от собственника соседнего земельного участка предоставления права ограниченного пользования соседним участком (сервитута). Сервитут может устанавливаться для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации, а также других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута. Приведенное определение земельного сервитута соответствует понятию данного института в римском частном праве, поскольку оно отражает два основных условия установления сервитута: наличие двух земельных участков, принадлежащих разным лицам, соседство земельных участков с тем, что один из них с необходимостью обслуживает другой[252].

Согласно доктрине римского частного права сервитут возникает [253]в результате юридического действия ‑ договора между собственником обслуживающего земельного участка и лицом, на законных основаниях обладающим господствующим земельным участком. Аналогично решен вопрос о возникновении сервитута и в белорусском законодательстве, согласно которому сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка и подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество[254]. В этом смысле современный сервитут, безусловно, соответствует его классическому содержанию. Такой сервитут в теории права и в правовых системах иных государств называется частным[255]. В белорусском законодательстве в силу отсутствия других видов сервитутов определение «частный» в отношении сервитута не применяется.

В российском законодательстве урегулирован также иной вид сервитута ‑ публичный. В соответствии со ст. 23 Земельного кодекса Российской Федерации публичный земельный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков[256]. Водный кодекс Российской Федерации определяет, что право ограниченного пользования водным объектом выступает в формах публичного и частного водных сервитутов. Содержание публичного водного сервитута включает «право каждого пользоваться водными объектами общего пользования и иными водными объектами, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации»[257]. Установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний[258]. В российской юридической литературе этот вид сервитутов имеет как своих сторонников[259], так и противников[260]. Так, А.В. Копылов, не соглашаясь в принципе с неклассической трактовкой сервитута, обосновывает свой взгляд тем, что публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом, а значит «возникает только на основе прямого указания закона, то есть в легальном, а не частноправовом (договорном) порядке». Это основное отличие, не позволяющее относить публичный сервитут к сервитутам вообще. По мысли А.В. Копылова, именно это отличие позволяет говорить о том, что публичный сервитут порождает не самостоятельное вещное право, а лишь ограничение (обременение) других вещных прав. В результате оформления публичного сервитута право возникает не для конкретного субъекта, а для круга лиц, признаваемых субъектами нормативным актом, которым публичный сервитут устанавливается[261].

Нам представляется, что такой взгляд на сервитут верен лишь отчасти, или если смотреть на него только с позиции субъективных прав лиц, участвующих в правоотношении. Такая позиция есть отражение в большей степени цивилистического подхода к институту сервитута. Она закономерна и оправданна в силу того, что изначально сервитут ‑ это институт частного права. И при этом для установления сервитута личность субъектов роли не играет, поскольку одинаково управомоченным или обремененным окажется любой собственник связанных сервитутом участков. Важно лишь, чтобы собственники обоих земельных участков были разными лицами. В историко-правовой литературе указывается, что объективной предпосылкой возникновения сервитута явилась коллективная земельная собственность родовой общины. Установление сервитутов, дающих право прогона скота на водопой, прохода и проезда, проведения воды, служило целям совмещения общей собственности на землю с ее делением на участки, то есть диктовалось элементарной хозяйственной выгодой[262]. Римское частное право не знало общего абстрактного понятия сервитута. Оно определяло лишь типичные случаи сервитута. В классическом праве термин «servitutes» или «iura praediorum» вообще означает только земельные сервитуты[263].

Современное гражданское законодательство не только дает легальное определение сервитута, но и закрепляет сервитут на уровне правового института отраслей гражданского и природоресурсного права. Существование публичного сервитута наряду с частным говорит лишь о том, что современный сервитут как правоотношение в российском, в частности, законодательстве имеет различные основания возникновения, что в целом не противоречит доктрине гражданского права[264]. Таким образом, установление публичного сервитута не в частноправовом, а в публично-правовом порядке, то есть законом или иным нормативным правовым актом, не может поставить под сомнение гражданско-правовой характер публичного сервитута, поскольку этот характер подтверждается иными признаками публичного сервитута.

Согласно ст. 23 Земельного кодекса Российской Федерации [265], ст. 21 Лесного кодекса Российской Федерации [266], ст. 43 Водного кодекса Российской Федерации [267], сервитут, как частный, так и публичный рассматривается, с одной стороны, как самостоятельное вещное право, а ‑ с другой, как ограничение (обременение) вещных прав других лиц. В частном и публичном сервитутах эти две стороны проявляются различно в силу очевидно различных целей установления обоих видов сервитута, обозначенных уже в их названии. При установлении частного сервитута (здесь мы согласны с А.В. Копыловым), в первую очередь, преследуется цель приобретения вещного права «заинтересованным лицом, т. е. гражданином или юридическим лицом, требующим установления сервитута»[268]. В случае установления публичного сервитута целью будет ‑ право каждого пользоваться природными объектами[269], т. е. право общего природопользования, которое выдвигает на первый план такую сторону сервитута как ограничение (обременение) вещных прав других лиц. Именно по этой причине установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний, которые, в том числе, выявляют и заинтересованность в установлении сервитута, т. е. в приобретении вещных прав конкретного круга граждан, как участников гражданских и экологических правоотношений. По смыслу ст. 23 Земельного кодекса, ст. 21 Лесного кодекса, ст. 43 Водного кодекса Российской Федерации публичный сервитут имеет целью ограничение вещных прав (права собственности, пожизненного наследуемого землевладения, постоянного пользования) лиц, на законных правах обладающих определенными участками природной среды, с целью предоставления соответствующих природоресурсных прав иным лицам.

Статья 20 Водного кодекса Российской Федерации определила, что на водных объектах общего пользования осуществляется общее водопользование, а ст. 43 названного закона устанавливает ограничения на права водопользователей (специальных и общих) с целью соблюдения паритета их прав. Эти ограничения выражаются в том, что каждый может пользоваться водными объектами общего пользования и иными водными объектами, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации (публичный водный сервитут), а обособленные водные объекты, находящиеся в собственности граждан или юридических лиц, в установленном порядке могут использоваться как водные объекты общего пользования только при условиях регистрации данного ограничения права собственности на обособленные водные объекты в Едином государственном реестре и выплаты вознаграждения собственнику[270]. Анализ норм водного законодательства России показывает, что целью публичного сервитута является предоставление прав на пользование водными объектами именно в форме общего природопользования.

Приведенное выше определение общего водопользования в соответствии со ст. 20 Водного кодекса Российской Федерации показывает, что его содержание близко содержанию общего природопользования в трактовке белорусского экологического законодательства. Так, в соответствии со ст. 16 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» гражданам гарантируется право общего пользования природными ресурсами для удовлетворения их потребностей безвозмездно без закрепления этих ресурсов за ними и без получения соответствующих разрешений, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Республики Беларусь (право общего природопользования)[271]. Однако содержание правоотношений общего природопользования в белорусском законодательстве и публичного сервитута в законодательстве российском при одинаковом (экологическом) содержании имеют различную правовую природу и, как следствие, различную правовую форму. Из этой правовой формы вытекают и ограничения в осуществлении специального природопользования, вызванные реализацией права общего природопользования. По российскому законодательству они имеют гражданско-правовую основу, о чем говорит и ст. 43 Водного кодекса Российской Федерации, которая установила, что общие положения о сервитутах, предусмотренные гражданским законодательством, применяются к водным сервитутам.[272]. Водные объекты могут использоваться как объекты общего пользования только после регистрации данного ограничения права собственности на обособленные водные объекты в Едином государственном реестре и выплаты вознаграждения собственнику, т. е. после оформления сделки в установленной законом форме.

В законодательстве Республики Беларусь соотношение прав и обязанностей общих и специальных природопользователей определено достаточно схематично. Норма общего характера гарантирует гражданам право общего пользования природными ресурсами для удовлетворения их потребностей[273] Правовой механизм, в котором бы, с одной стороны, гарантировалась защита прав граждан при осуществлении общего природопользования, а, с другой стороны, вынужденные ограничения вещных прав специальных природопользователей имели не произвольный, а упорядоченный характер, обоснованный исключительно особенностями природного объекта, который используется одновременно как объект общего и специального пользования, в белорусском законодательстве отсутствует. Обязанности, которые налагаются на специальных природопользователей в связи с осуществлением общего природопользования на водных объектах, предоставленных им в обособленное пользование, нельзя, на наш взгляд, назвать полноценным правовым механизмом. Обратимся к этим обязанностям: ст. 27 Водного кодекса Республики Беларусь урегулировала общее водопользование на водных объектах, предоставленных в обособленное водопользование. В соответствии с названной нормой на водных объектах, предоставленных в обособленное водопользование, общее водопользование осуществляется на условиях, установленных первичными водопользователями по согласованию с местными исполнительными и распорядительными органами, органами государственного санитарного надзора и органами государственного управления по природным ресурсам и охране окружающей среды. Водопользователи, которым вод