Legal protection of rare species of animals and plants.

 

Summary

The main trends of legal protection of rare and disappearing species of animals and plants such as legal determination of status of the Red Book of Belarus, establishment of specific rules and exploitation conditions, regulation of specially protected areas and international cooperation are examined in the article.

 

Статья опубликована:

Лізгаро, В.Я. Прававая ахова рэдкіх відаў жывёл і раслін / В.Я. Лізгаро // Весці НАН Беларусі. Сер. гуманіт. навук. – 2005. – № 1. – С.21-28.

Л.А. Самусенко

 

ПРАВОВОЕ ПОНЯТИЕ И СОСТАВ

ПРИРОДНЫХ РЕКРЕАЦИОННЫХ ТЕРРИТОРИЙ

 

Аннотация. Статья посвящена исследованию неизученного в отечественной юридической науке вопроса о правовом понятии и составе природных рекреационных территорий. Исследуется юридическая литература российских и украинских авторов, географическая, архитектурная, юридическая и иная литература белорусских ученых в данной области, показывающая отсутствие единства в определении понятия и состава природных рекреационных территорий. Проводится анализ законодательства Республики Беларусь, который свидетельствует о недостаточном урегулировании этих вопросов: термин природные рекреационные территории употребляется в нормативных правовых актах с различной смысловой нагрузкой ввиду отсутствия определения его понятия; состав природных рекреационных территорий определяется нечетко. Приводится опыт правового регулирования данных правоотношений в зарубежном законодательстве. Предлагается правовое понятие и состав природных рекреационных территорий, которые рекомендуется закрепить в экологическом законодательстве Республики Беларусь в целях их единообразного толкования и применения

 

Введение. Для рекреации используются различные природные территории, получившие в научной литературе наименование природных рекреационных территорий. Несмотря на широкое употребление этого термина в географической, архитектурной, медицинской и другой литературе начиная с 70-х годов ХХ века, в законодательстве Республики Беларусь отсутствует определение понятия природных рекреационных территорий. Состав их определяется нечетко, порой противоречиво.

Основная часть. Термин рекреационные территории употребляется в законодательстве Республики Беларусь с различной смысловой нагрузкой. Так, в «Национальной программе рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды на 1996-2000 годы» рекреационные территории с одной стороны включают территории курортов и зон отдыха, с другой стороны рассматриваются как самостоятельные понятия [1, п. 4.7.1; 4.7.2.; 4.7.3]. Указанным документом эти территории называются территориями, имеющими рекреационное значение [1, п.4.7.5], что по содержанию значительно шире, чем рекреационные территории.

Ряд нормативных правовых актов Республики Беларусь оперируют термином ландшафтно-рекреационные территории [2; 3], включающие озелененные территории общего пользования – парки, бульвары, скверы, лесопарки, лугопарки, зоны кратковременной рекреации у воды, а также озелененные территории специального назначения – питомники, озелененные территории санитарно-защитных зон, водоохранных зон [2, п. 5.2.1] либо парки отдыха на воде, физкультурно-оздоровительные, спортивные, зоологические, ботанические, развлекательные, детские, тихого отдыха и прогулок для пенсионеров, новые объекты озеленения и ландшафтно-архитектурные комплексы[3, п.4.7]. Такая трактовка идет вразрез с Законом «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Беларусь», в соответствии с которым вышеназванные территории должны именоваться рекреационными зонами [4; ст.50].

Применительно к области использования лесов в рекреационных целях исследуемое понятие определено как территория, предназначенная для отдыха населения [5, с. 2].

Законодательство зарубежных стран, как правило, также не содержит понятия и состава природных рекреационных территорий. Однако, в Законе Литовской Республики «О туризме» рекреационная территория определена как территория, обладающая природными или культурными свойствами окружающей среды и условиями для организации полноценного физического и духовного отдыха людей [6, ст. 1] без определения ее состава.

Отсутствует единый подход к определению и составу природных рекреационных территорий в научной литературе, более того, некоторые авторы используют иной термин для обозначения данного понятия, например, рекреационные зоны. Так В.В. Петров называет естественные или окультуренные участки земельного или водного пространства, предназначенные для организованного либо массового отдыха и туризма населения. В состав таких зон он включает участки городской территории (сады, парки, скверы, спортивные комплексы), пригородные и зеленые зоны, лесопарки, национальные, природные парки, ботанические, зоологические сады, дендрологические парки, туристские маршруты, территории домов и баз отдыха, в отдельных случаях – определенные участки природных заповедников и заказников, отведенные для посещения населением [7, с. 352]. Мнение В.В. Петрова разделяет Б.В. Ерофеев [8, с. 516]. Этот же термин употребляют С.А. Балашенко и Д.М. Демичев, указывая, что формированию среды рекреационной зоны служат земли, предназначенные и используемые для организованного массового отдыха и туризма населения, не уточняя ее состав [9, с. 41].

По мнению А.Г. Бобковой природные рекреационные территории – территории, пригодные для организации отдыха населения, возобновления жизненных сил и энергии человека, признанные таковыми в порядке, установленном законодательством, регулярное использование которых возможно при осуществлении рекреационной деятельности. К ним она относит:

рекреационные, курортные, лечебно-оздоровительные зоны независимо от их месторасположения;

земли оздоровительного, рекреационного, историко-культурного назначения;

участки земель природоохранного назначения, имеющие режим рекреационного использования;

отдельные участки земель лесного, водного фонда, пригодные для рекреационного использования;

отдельные участки земель населенных пунктов, имеющих рекреационное назначение (парки (культуры и отдыха, районные, спортивные, детские, исторические, мемориальные и другие), скверы, бульвары, набережные, лесопарки, лугопарки, гидропарки, сады жилых районов и др.);

иные территории, пригодные для использования в целях рекреации [10, с. 64].

Ряд авторов рекреационными считают территории, которые являются местами массового организованного отдыха населения [11, c. 129-130]. По их мнению с самого начала формирования эти территории следует рассматривать как сложный производственно-территориальный комплекс со структурой угодий, включающей лесные, сельскохозяйственные, дорожные земли, а также участки, на которых могут размещаться учреждения отдыха, поселения обслуживающего персонала, хозяйственные постройки. Сельское хозяйство должно ориентироваться здесь на удовлетворение запросов рекреантов в продуктах питания, лесное хозяйство – на рекреационное использование лесов и на их защиту серией буферных зон от воздействия промышленных объектов, транспортных магистралей и т. д. Таким образом, рекреационные территории могут состоять, во-первых, из собственно рекреационных земель и, во-вторых, из хозяйственных земель, т. е. земель различных видов деятельности, но специализирующихся на обслуживании рекреантов. Собственно рекреационные земли, образующие основу рекреационных территорий или входящие в состав многофункциональных районов, занимают в лесной и лесостепной зоне в основном леса и водоемы, в других зонах и в горах это могут быть различные угодья и неудобные для остальных видов использования земли [11, c. 129-130].

И.И. Пирожник и В.М. Зайцев рассматривают рекреационные территории как земли, выступающие в качестве рекреационных угодий, занятые туристскими комплексами, инфраструктурными предприятиями и коммуникациями, связанные с их обслуживанием, располагающие ресурсным потенциалом, но четко не определяют их состав [12, с. 70].

На взгляд Г.А. Потаева рекреационные территории должны рассматриваться как составная часть единой системы охраняемых природных территорий, включающих: особо охраняемые природные территории – заповедники, заказники, памятники природы, коридоры миграции диких животных, защитные территории (водоохранные, дорожные, почво- и ветрозащитные насаждения, зоны санитарной охраны и др.); территории, на которых совмещены природоохранные и рекреационные функции – национальные парки, зеленые зоны городов; рекреационные территории – курорты, зоны длительного и кратковременного отдыха, туристские центры и трассы [13, с. 101]

По мнению А.И. Тарасенка природные рекреационные территории в Республике Беларусь представлены: курортами республиканского и местного значения; зонами отдыха и туризма республиканского и местного значения; национальными парками [14, с. 35].

Согласно Рекомендациям по формированию рекреационных ландшафтов в условиях Белорусской ССР основными типами рекреационных территорий являются места отдыха, зоны отдыха и туризма, курорты [15, с. 28].

Проанализировав вышеприведенные определения и состав рекреационных территорий, представляется, что более приемлемым общим термином для обозначения мест, предназначенных для рекреационного использования, является термин природные рекреационные территории, а не «зоны», «земли» и т. п. Предпочтительность использования дефиниции «территория» подтверждается анализом юридической литературы, а также законодательства об особо охраняемых природных территориях, градостроительного законодательства, в котором он широко употребляется. Так, согласно Закону «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Беларусь» территория – ограниченное пространство, обладающее одним или несколькими элементами среды обитания и предназначенное для осуществления архитектурной, градостроительной и строительной деятельности, а зонирование территории – выделение при градостроительном планировании территориальных зон определенного функционального назначения с установлением регламентов градостроительного развития и использования территорий. Среда обитания – сформировавшееся и целенаправленно изменяемое в результате архитектурной, градостроительной, строительной и иной деятельности пространство жизнедеятельности человека, элементами которого являются природные объекты, объекты материальной и духовной культуры, населенные пункты и межселенные территории с объектами социальной, производственной, транспортной, инженерной и иной инфраструктуры [4, ст.1]. В соответствии с Законом «Об особо охраняемых природных территориях» таковыми признаются участки земли (включая атмосферный воздух над ними и недра) с уникальными, эталонными или иными ценными природными комплексами и объектами, имеющими особое экологическое, научное, историко-культурное, эстетическое и иное значение, изъятые полностью или частично из хозяйственного оборота, в отношении которых установлен особый режим охраны и использования [16, ст.1].

В юридической литературе термин «территория» большинством авторов рассматривается как природно-антропогенное образование. Так, Л.Н. Мороз считает, что территории выступают в качестве пространственно-территориального базиса и включают природные комплексы, состоящие из земной поверхности, подстилающих ее геологических масс, вод, лесов, участков воздушных пространств, прилегающих к этим природным объектам, а также объекты антропогенного происхождения: подземные коммуникации, асфальтные или бетонные покрытия, здания, строения, сооружения и т. п. [17, с. 92-93]. Подобной точки зрения придерживается Н.А. Шингель, которая рассматривает земли как природно-ресурсовую основу территорий, а территории – как природно-антропогенные образования [18, с. 147].

Анализ экологического и иного законодательства показывает, что отдельные участки территории (курортные зоны, зоны отдыха, туристские зоны, лесопарковые части зеленых зон, рекреационные зоны населенных пунктов, рекреационные зоны национальных парков) имеют режим рекреационного использования.

Курортная зона, согласно Положению о курортах, это одна из трех зон курорта, в которой расположены природные лечебные средства, устройства и сооружения для их использования, санаторно-курортные учреждения и учреждения отдыха и культуры, а также зрелищные предприятия, предприятия общественного питания, торговли и бытового обслуживания, предназначенные для обслуживания лиц, прибывающих на курорт для лечения и отдыха [19, п.2]. Отнесение некоторыми авторами к рекреационной территории всей территории курорта, по нашему мнению, нельзя признать правильным, поскольку две другие зоны (зона, в которой находятся жилые дома, общественные здания и сооружения для населения, постоянно проживающего на территории курорта и зона, в которой размещены централизованные хозяйственные и технические службы) фактически не используются в целях рекреации.

Аналогичный вывод можно сделать применительно к национальным паркам и пригородным зеленым зонам. В соответствии с законодательством в национальном парке режим рекреационного использования распространяется только на рекреационную зону, предназначенную для осуществления туризма, отдыха и оздоровления граждан, в границах которой устанавливается порядок, обеспечивающий охрану и устойчивое использование рекреационных ресурсов [16, ст.27]. Остальные зоны – заповедная зона, предназначенная для сохранения в естественном состоянии природных комплексов и объектов, обеспечения условий их естественного развития, в границах которой запрещаются все виды деятельности, кроме проведения научных исследований и мероприятий по ее охране; зона регулируемого использования, предназначенная для сохранения природных комплексов и объектов, обеспечения условий их естественного развития и восстановления, в границах которой устанавливается режим охраны и использования, ограничивающий отдельные виды хозяйственной и иной деятельности и использование природных ресурсов в соответствии с положением о национальных парках; хозяйственная зона, предназначенная для обеспечения функционирования национального парка, в границах которой осуществляется хозяйственная и иная деятельность с использованием природоохранных технологий, не препятствующая сохранению особо охраняемых природных комплексов и объектов, туристических и рекреационных ресурсов[16]., имеют иное целевое назначение.

В пригородной зеленой зоне в рекреационных целях используется только лесопарковая часть зеленой зоны города, которая представляет собой часть площади зеленой зоны города, используемая в целях организации массового отдыха населения с режимом хозяйства, направленным на сохранение, создание и формирование устойчивых лесных ландшафтов и создание благоприятных условий для отдыха населения. Лесохозяйственная же часть зеленой зоны города имеет иное целевое назначение – ее режим хозяйства направлен на обеспечение средозащитных и средорегулирующих функций леса, развитие лесохозяйственного производства и создание резерва для расширения лесопарковой части [20, приложение].

Согласно Закону «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Беларусь» рекреационные зоны населенных пунктов представляют собой территории, предназначенные для организации мест отдыха населения и включающие в себя парки, городские леса, лесопарки, пляжи и иные объекты отдыха и туризма[4, ст.50]. Понятие зон отдыха в законодательстве не закреплено. В отраслевом стандарте «Использование лесов в рекреационных целях. Термины и определения» зона отдыха рассматривается как территория, выделенная для организации массового отдыха населения [5, с. 3]. В юридической литературе под ними понимают территории, используемые для размещения общеоздоровительных, туристских учреждений и оборудования мест кратковременного отдыха [21, с. 163]. Представляется целесообразным разработать специальный нормативный правовой акт, регулирующий порядок создания, функционирования зон отдыха, прекращения их деятельности, определить их понятие, статус, задачи, цели деятельности и пр.

Закон «О туризме» определяет туристскую зону как часть территории Республики Беларусь с точно определенными границами, на которой расположены один или несколько туристских ресурсов, включенных в государственный кадастр туристских ресурсов, создаваемую в целях развития въездного и внутреннего туризма, туристской индустрии, охраны и рационального использования туристских ресурсов [22, ст.1].

В состав рекреационных территорий, по мнению автора, можно включить рекреационную зону в структуре биосферного заповедника, который по своему правовому режиму существенно отличается от традиционного заповедника. Биосферному заповеднику, во-первых, свойственно функциональное зонирование территории, что совершенно исключено для заповедников обычных, и во-вторых, на его территории осуществляется мониторинг и контроль за состоянием и изменениями природной среды в соответствии с Международной программой ЮНЕСКО «Человек и биосфера» [7, с. 296]. Однако, следует отметить, что на национальном уровне отсутствует правовая основа их деятельности.

С 1970-х годов в литературе высказывается мнение о необходимости создания ландшафтных (ландшафтно-туристских или природно-рекреационных) парков в качестве специализированных природно-рекреационных территорий для оптимизации территориальной организации туризма и формирования пространственного базиса туристского хозяйства, а также рекреационных заказников. Цель создания рекреационных заказников – сохранение рекреационных ресурсов через ограничение сельского и лесного хозяйства. Главная же цель создания ландшафтного парка – организация рационального рекреационного природопользования путем ограничения рекреационной нагрузки. В этой связи необходимым видится дополнение Закона «Об особо охраняемых природных территориях» нормами о рекреационных заказниках и ландшафтных парках. При этом, рекреационные заказники следует закрепить как заказники, предназначенные для сохранения природных комплексов, имеющих важное рекреационное значение, а ландшафтные парки – как территории, объявленные с целью сохранения и устойчивого использования природных комплексов и историко-культурных ценностей в рекреационных, природоохранных и образовательных целях. В результате включения указанных понятий в законодательство Республики Беларусь схема особо охраняемых природных территорий будет соответствовать стандартам, принятым в соседних странах (Польша, Литва, Россия) [23, с. 13-15], что поможет частично решить вопрос несоответствия различных режимов охраны природы и природопользования в приграничных районах. Это является одной из проблем, мешающих формальному вхождению Беларуси в европейскую экологическую сеть [24, с. 100]. Кроме того, выделение в составе особо охраняемых природных территорий новых для Беларуси видов природных рекреационных территорий соответствует классическому представлению об иерархической системе природоохранных территорий как «дереве» функционально-целевой классификации особо охраняемых природных территорий, крона которых увенчана природоохранными территориями рекреационного назначения [25, с. 134].

Заключение. На основании вышеизложенного представляется возможным:

сформулировать понятие природных рекреационных территорий как выделенные в установленном порядке участки окружающей природной среды, обладающие природными рекреационными ресурсами, предназначенные для рекреационного использования, с ограниченным режимом хозяйственной деятельности;

определить состав природных рекреационных территорий, включив в него зоны отдыха; туристские зоны; курортные зоны; рекреационные зоны населенных пунктов; лесопарковые части зеленых зон; рекреационные зоны национальных парков; зоны биосферных резерватов, используемые в целях рекреации.

При всем разнообразии задач организации и охраны природных рекреационных территорий, объединяющим признаком является возможность использования их в целях рекреации. Поэтому в случае признания необходимости создания ландшафтных парков и рекреационных заказников, таковые также должны войти в состав рекреационных территорий.

Представляется необходимым определить место природных рекреационных территорий среди природных объектов, подлежащих особой или специальной охране в главе 9 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды». Правовое понятие и состав природных рекреационных территорий в целях единообразного их понимания и применения должны быть закреплены в специально разработанном нормативном правовом акте – Законе Республики Беларусь «О природных рекреационных территориях».

 

Литература:

1. О Национальной программе рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды на 1996-2000 годы: Постановление Кабинета Министров Республики Беларусь от 15 окт. 1996 г. // Собрание указов Президента и постановлений Кабинета Министров Республики Беларусь. 1996. № 29. Ст. 788.

2. Об утверждении генеральных планов городов Барановичи, Новополоцка, Полоцка: Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 8 дек. 2004 г. // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2004. № 193. 5/15271.

3. Об утверждении инструкции об условиях и порядке проведения ежегодно республиканского смотра санитарного состояния и благоустройства населенных пунктов Республики Беларусь: Постановление Министерства жилищно-коммунального хозяйства Республики Беларусь от 3 мая 2004 г. (с изм. и доп. от 29 апр. 2005 г.) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2004. № 88. 8/11018; 2005. № 87. 8/11018.

4. Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Беларусь: Закон Республики Беларусь от 5 июля 2004 г. (с изм. и доп. от 19 июля 2005 г.) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2004. № 109. 2/1049; 2005. № 121, 2/1139.

5. Использование лесов в рекреационных целях. Термины и определения: ОСТ 56-84-85. – Введ. 01.07.86. – М.: Гос. ком. СССР по лес. хоз-ву, 1986. 7 с.

6. О туризме: Закон Литовской Республики от 19 марта 1998 г. // Ведомости Литовской Республики. 1998. № 35. Ст. 401.

7. Петров В.В. Правовая охрана природы в СССР: учебник. – М.: Юрид. лит., 1984. 384 с.

8. Ерофеев Б.В. Экологическое право России: учебник. – 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 1996. 624 с.

9. Балашенко С.А., Демичев Д.М. Экологическое право: учеб. пособие. – Мн.: Ураджай, 1999. 398 с.

10. Бобкова А.Г. Правовое обеспечение рекреационной деятельности. – Донецк: Юго-Восток, 2000. 308 с.

11. Рекреационное использование территорий и охрана лесов / В.Б. Нефедова [и др.] – М.: Лесная промышленность, 1981. 184 с.

12. Пирожник И.И., Зайцев В.М. Рекреационные ресурсы БССР и проблемы их рационального использования // Природные и социально-экономические условия Белорусской ССР: науч. сообщения по программе XXV Междунар. геогр. конгресса / под общ. ред. Н.Т. Романовского, В.М. Широкова. – Мн.: Вышэйшая школа, 1984. С. 70-83.

13. Потаев Г.А. Рекреационные ресурсы Беларуси: современное состояние, проблемы и перспективы использования // Природные ресурсы. 2000. № 3. С. 85-102.

14. Тарасенок А.И. Экологический туризм и рекреационное природопользование в Беларуси: учеб.-метод. пособие. – Мн.: ЕГУ, 2003. 120 с.

15. Рекомендации по формированию рекреационных ландшафтов в условиях Белорусской ССР / Рук. работы Г.А. Потаев. - Мн.: БелНИИПградостроительства, 1983. 54 с.

16. Об особо охраняемых природных территориях: Закон Республики Беларусь от 20 окт. 1994 г. в ред. Закона от 23 мая 2000 г. // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 52. 2/171.

17. Мороз Л.Н. О формировании и развитии земельно-территориального законодательства // Гуманитарно-экономический вестник. 1998. № 2. С. 91-94.

18. Шингель Н.А. Земли населенных пунктов как объект правового регулирования // Право и демократия. Вып. 16. С. 141-151.

19. Положение о курортах: Постановление Совета Министров СССР от 5 сент. 1973 г. // Собрание Постановлений правительства СССР. 1973. № 20. Ст. 112.

20. Охрана природы. Флора. Охрана и рациональное использование лесов зеленых зон городов. Общие требования: ГОСТ 17.6.3.01-78. – Введ. 01.01.79. – М.: Гос. ком. стандартов Совета Министров СССР, 2000. 3 с.

21. Лаевская Е.В., Лизгаро В.Е., Макарова Т.И. Научно-практический комментарий к Закону Республики Беларусь от 26 ноября 1992 года «Об охране окружающей среды» в редакции Закона от 17 июля 2002 года / науч. ред. Е.В. Лаевская, Т.И. Макарова. – Мн.: Тонпик, 2005. 272 с.

22. О туризме: Закон Республики Беларусь от 25 нояб. 1999 г. (с изм. и доп. от 15 дек. 2003 г.) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 1999. № 95. 2/101; 2003. № 141. 2/1006.

23. Пирожник И.И., Тарасенок А.И., Яцухно В.М. Формирование пространственного базиса туризма в Беларуси: сочетание природоохранных и рекреационных функций специализированных территорий // Земля Беларуси. 2005. № 2. С. 9-16.

24. Тарасенок А.И. Возможности совершенствования природоохранной сети путем включения в нее рекреационных территорий // Природные ресурсы. 2000. № 4. С. 99-108.

25. Реймерс Н.Ф., Штильмарк Ф.Р. Особо охраняемые природные территории. – М.: Мысль, 1978. 295 с.

26. Об охране окружающей среды: Закон Республики Беларусь от 26 ноября 1992 г. В ред. Закона от 17 июля 2002 г. (с изм. и доп.: Закон от 29 октября 2004 г.; 19 июля 2005 г.; 31 декабря 2005 г.) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 85. 2/875; 2004. № 174. 2/1068; 2005. № 121. 2/1139; 2006. № 6. 2/1177.

Статья опубликована:

Самусенко, Л.А. Правовое понятие и состав природных рекреационных территорий / Л.А. Самусенко // Право и демократия: сб. науч. тр.; редкол.: В.Н. Бибило (отв. ред.) [и др.] – Минск: БГУ, 2006 – Спец. вып. ‑ С. 201-212.