Становление законодательства Республики Беларусь о растительном мире

Необходимость правового регулирования использования и охраны всего растительного мира в его видовом разнообразии не вызывает сомнений. Однако, если правовые основы охраны и использования лесов были заложены уже в первые годы советской власти[318], то отношения по охране растительного мира вне лесов на протяжении всего советского периода подвергались правовому регулированию лишь частично. В частности, в законодательстве закреплялись нормы об охране редких и находящихся под угрозой исчезновения видов растений[319], лекарственных растений и растений, представляющих научную ценность, в т.ч. путем создания заповедников, заказников, памятников природы[320].

Впервые общие положения об охране и использовании дикорастущих растений, произрастающих вне лесов, нашли отражение в республиканских законах об охране природы, принятых в 60-е годы. Так, в ст. 1 Закона БССР от 21 декабря 1961 г. «Об охране природы в Белорусской ССР»[321] в качестве объекта, подлежащего государственной охране и регулированию использования назывались «леса и иной полезный растительный покров земли». В то же время, как природный объект упоминались и «пригородные зеленые зоны, парки, зеленые насаждения в населенных пунктах и при дорогах». В Законе, таким образом, не только не был решен вопрос о составе растительного мира, но даже не употреблялся такой термин. Кроме того, Закон содержал лишь общие нормы об охране нелесной дикорастущей растительности и не предусматривал механизмов их реализации.

Начиная с Основ лесного законодательства Союза ССР и союзных республик, в законодательстве устанавливалось, что в государственный лесной фонд не входит древесно-кустарниковая растительность, расположенная на землях сельскохозяйственного назначения (ст. 4 Основ лесного законодательства Союза ССР и союзных республик 1977 г.[322], ст. 5 Лесного кодекса БССР 1979 г.[323]; ст. 5 Лесного кодекса Республики Беларусь 2000 г.[324]. Тем не менее, в лесном законодательстве советского периода и законодательстве Республики Беларусь, действовавшем до принятия Закона «О растительном мире» от 14 июня 2003 г.[325], содержалась норма, устанавливающая, что лица, виновные в незаконном уничтожении или повреждении полезащитных лесных полос либо иной защитной или озеленительной древесно-кустарниковой растительности, не входящей в состав государственного лесного фонда, несут ответственность, установленную нормативными правовыми актами Республики Беларусь за уничтожение или повреждение особо охраняемых лесов первой группы (ст. 50 Основ лесного законодательства Союза ССР и союзных республик 1977 г., ст. 126 Лесного кодекса БССР 1979 г., ст. 99 Лесного кодекса Республики Беларусь 2000 г.). Несмотря на то, что нелесная древесно-кустарниковая растительность не относится к объектам лесных правоотношений, указанные нормы, несомненно, имели практическое значение, поскольку были направлены на устранение пробела в законодательстве[326]. С вступлением в силу Закона «О растительном мире» приведенная норма утратила свою актуальность, в связи с чем была исключена из Лесного кодекса Республики Беларусь[327]. Однако следует отметить, что и в настоящее время в случаях, предусмотренных законодательством, к отношениям по охране и использованию растительного мира вне лесов применяется лесное законодательство (например, согласно ст. 37 Закона «О растительном мире» удаление, в том числе вырубка, древесных или кустарниковых объектов растительного мира, расположенных на землях любых категорий, за исключением земель населенных пунктов, осуществляется в порядке, установленном лесным законодательством).

Некоторые нормы об охране водных растений включались и в водное законодательство. Например, согласно Водному кодексу Республики Беларусь[328] на рыбохозяйственных водных объектах должны дополнительно предусматриваться мероприятия по охране околоводных животных и растений (ст. 16); добыча водных растений производятся по согласованию с территориальными органами Минприроды, а в зонах санитарной охраны источников питьевого водоснабжения – по согласованию с органами государственного санитарного надзора, а также местными исполнительными и распорядительными органами (ст. 18). Для предотвращения загрязнения, засорения и истощения водных объектов, а также сохранения среды обитания животного и растительного мира на землях, прилегающих к руслам водотоков или акваториям водоемов, устанавливаются водоохранные зоны, в которых запрещаются отдельные виды хозяйственной деятельности[329].

На необходимость разработки Закона «О растительном мире» неоднократно указывалось в юридической литературе[330]. При этом высказывалось предложение об ограничении сферы его действия регулированием охраны и использования «внелесной естественной растительности»[331] либо предлагалось включить, помимо этого, в сферу регулирования названного Закона отношения по охране и использованию растений, занесенных в Красную книгу, некоторых видов лекарственных растений[332].

Принятие Закона «О растительном мире» явилось важным этапом в развитии экологического законодательства Республики Беларусь. Аналогичные законы приняты лишь в некоторых государствах СНГ и субъектах Российской Федерации[333].

Определение сферы действия законодательства о растительном мире напрямую зависит трактовки растительного мира как объекта экологических правоотношений.

В широком смысле, юридическое понятие «растительный мир» включает совокупность всех диких растений, в том числе, лесную растительность[334]. Закон Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» в редакции от 26 ноября 1992 г.[335] называл в качестве природного объекта, подлежащего охране, «растительный мир в его видовом разнообразии во всех сферах обитания и произрастания», из чего следовало, что леса включались в состав растительного мира как природного объекта. Аналогичный подход прослеживался и в ином экологическом законодательстве республики (например, п. 15 Положения о государственном контроле в области охраны окружающей среды, осуществляемом Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды[336]), а также в юридической литературе[337].

В то же время, Закон «Об охране окружающей среды» в редакции от 17 июня 2002 г.[338] не дает возможности сделать столь однозначный вывод о включении лесов в состав растительного мира, поскольку, в соответствии со ст. 5, лес рассматривается наряду с растительным миром как объект отношений в области охраны окружающей среды. Действительно, между лесами и совокупностью иных диких растений с юридической точки зрения имеются существенные различия, что делает вполне правомерным использование и узкого определения растительного мира, включающего с этой точки зрения дикие растения, произрастающие вне лесов. Выполняемые лесами и дикими растениями, произрастающими вне лесов, функции, степень участия человека в их создании и жизнедеятельности, цели и, следовательно, порядок их использования настолько различны, что названные различия позволяют говорить о необходимости регулирования отношений по охране и использованию данных объектов различными отраслями законодательства. В то же время следует согласиться с тем, что необходима гармонизация и, в определенной степени, интеграция нормативных правовых актов, регулирующих лесные отношения и отношения в области охраны и использования растительного мира вне лесов[339].

В Законе Республики Беларусь «О растительном мире» нашло отражение как узкое, так и широкое понимание растительного мира, что представляется вполне обоснованным. Так, в ст. 2 установлено, что отношения по поводу охраны, использования и воспроизводства объектов растительного мира, расположенных в границах лесного фонда, регулируются лесным законодательством, а также в предусмотренных случаях – Законом «О растительном мире». Ряд норм названного Закона, в частности, касающиеся охраны объектов растительного мира и среды их произрастания, регулирования распространения и численности растений, применяются к объектам растительного мира, произрастающим на землях всех категорий, в т.ч. лесного фонда (ст.ст.18‑24, 26‑29, 42). Тем не менее, значительная часть норм Закона распространяется лишь на дикорастущие растения, расположенные за пределами лесного фонда.

Растительный мир определяется в ст. 1 Закона «О растительном мире» как «совокупность произрастающих дикорастущих растений, образованных ими популяций, растительных сообществ и иных насаждений». В то же время, в соответствии со ст. 5, к объектам отношений, регулируемых данным Законом, отнесены «изъятые дикорастущие растения, их части и (или) продукты жизнедеятельности; производные от дикорастущих растений (дериваты); ботанические коллекции». Согласно доктрине экологического права для признания природного объекта объектом экологических правоотношений, он должен обладать такими признаками как естественное происхождение и естественная (экологическая) связь с окружающей средой[340]. Закон Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» рассматривает в качестве объектов экологических отношений как природные объекты (естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их компоненты природной среды, сохранившие свои природные свойства), так и природно-антропогенные объекты (природные объекты, измененные в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объекты, созданные человеком, обладающие свойствами природного объекта и имеющие рекреационное и защитное значение). С учетом сказанного, изъятые дикорастущие растения могут выступать объектом лишь отдельных экологических отношений, к которым, в частности, можно отнести озеленение, а также создание ботанических коллекций, которое является одним из способов сохранения объектов растительного мира вне мест их естественного произрастания обитания – ex-situ – в свете положений Конвенции о биологическом разнообразии[341].

Следует также отметить, что в ст. 44 Закона Республики Беларусь «О растительном мире» в качестве вида пользования объектами растительного мира называется «сбор, заготовка или закупка дикорастущих растений … и (или) их частей». Однако, в соответствии с Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 2 ноября 1998 г. № 1679 «О мерах по усилению контроля за промысловой заготовкой, закупками и реализацией дикорастущей продукции и упорядочению этих видов деятельности»[342], под промысловой заготовкой (закупкой) дикорастущей продукции понимается приобретение юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями у населения дикорастущих растений (их частей), ягод, грибов в установленных объемах в целях промышленной переработки или реализации. Иными словами, это деятельность, не связанная с фактическим сбором объектов растительного мира; приобретение же растительной продукции не может рассматриваться как вид пользования объектами растительного мира. Указанная норма Закона, таким образом, противоречит традиционному пониманию природного объекта и природопользования в науке экологического права, что вызывает необходимость ее уточнения.

В преамбуле установлено, что Закон Республики Беларусь «О растительном мире» определяет правовые основы охраны, защиты, воспроизводства, содержания, пользования и удаления объектов растительного мира, а также озеленения, охраны среды произрастания объектов растительного мира, повышения их средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, рекреационных и иных функций в целях обеспечения благоприятной для жизни и здоровья граждан окружающей среды. В то же время, ст. 18 предусматривает, что охране подлежат объекты растительного мира, расположенные на любых земельных участках и в водных объектах, «за исключением тех, в границах которых разрешено удаление объектов растительного мира». Причем, как отмечалось выше, глава 4 Закона, посвященная охране объектов растительного мира, в которую входят и приведенные статьи, распространяется на объекты растительного мира, расположенные на землях всех категорий, в т.ч. в границах лесного фонда, в связи с чем особенно важна согласованность соответствующих норм Закона «О растительном мире» и лесного законодательства.

В соответствии со ст. 1 Закона, под удалением объектов растительного мира понимается не связанное с пользованием изъятие объекта растительного мира на законном основании законным способом. Отметим, что лесное законодательство Республики Беларусь не дает примеров предусмотренного Законом «О растительном мире» не связанного с пользованием изъятия объектов растительного мира, поскольку даже деятельность юридических лиц, ведущих лесное хозяйство, направленная на выполнение возложенных на них задач по воспроизводству, улучшению породного состава и качества лесов, повышению их продуктивности, охране и защите лесов, рассматривается как лесопользование, если связана с извлечением лесных ресурсов. Ст. 37 указанного Закона устанавливает, что удаление объектов растительного мира допускается, например, когда «производятся размещение или реконструкция зданий, сооружений и иных объектов» (в аналогичных случаях согласно ст. 54 ЛК могут проводиться прочие рубки), «необходимо проведение рубок реконструкции, сплошных или выборочных санитарных рубок в соответствии с утвержденным в установленном законодательством Республики Беларусь порядке проектом или актом обследования». При этом предусматривается, что «удаление, в том числе вырубка, древесных или кустарниковых объектов растительного мира, расположенных на землях любых категорий, за исключением земель населенных пунктов, осуществляется в порядке, установленном лесным законодательством … и законодательством … о растительном мире».

Таким образом, Закон Республики Беларусь «О растительном мире» нечетко определил понятие растительного мира и непоследовательно решил вопрос о соотношении лесного законодательства и законодательства о растительном мире, поскольку объектом экологических правоотношений признаются растения, изъятые из среды произрастания, а с другой стороны – на объекты растительного, мира, расположенные на участках, где разрешено их удаление, не распространяются нормы об охране растительного мира; кроме того, Закон распространяет нормы об охране растительного мира и на леса, однако фактически исключает из сферы их действия достаточно обширный круг лесных правоотношений.

Ст. 2 Закона «О растительном мире» определила систему законодательства о растительном мире. Согласно части 1 названной статьи «законодательство Республики Беларусь о растительном мире основывается на Конституции Республики Беларусь и состоит из настоящего Закона и иных нормативных правовых актов Республики Беларусь, содержащих нормы, регулирующие отношения в области обращения с объектами растительного мира». Кроме того, в ст. 2 устанавливаются особые правила о системе законодательства, регулирующего отношения в области обращения с объектами растительного мира, входящими в лесной фонд, относящимися к живым измененным организмам, являющимися компонентами среды обитания объектов животного мира; отношения в области защиты дикорастущих растений, озеленения; отношения в области охраны окружающей среды, охраны и использования земель, недр, вод, атмосферного воздуха, животного мира как компонентов среды произрастания объектов растительного мира; отношения в области обращения с изъятыми дикорастущими растениями и (или) их частями.

Следует отметить, что в науке экологического права в качестве головного или базового закона, устанавливающего общие принципы и подходы в регулировании экологических правоотношений, рассматривается закон «Об охране окружающей среды», который имеет комплексный характер и охватывает весь комплекс общественных отношений, возникающих по поводу окружающей среды[343]. Ст. 2 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» в редакции от 17 июля 2002 г. предусматривает, что правовой режим природных ресурсов и других компонентов природной среды регулируется законодательством Республики Беларусь об охране окружающей среды, если иное не предусмотрено земельным, водным, лесным законодательством Республики Беларусь, законодательством Республики Беларусь о недрах, растительном мире, животном мире и иным законодательством Республики Беларусь. К сожалению, в данной норме не находит последовательного закрепления сложившееся в теории и на практике значение Закона «Об охране окружающей среды» как головного, поскольку само его содержание обусловливается содержанием природоресурсного законодательства[344]. Тем не менее очевидно, что Закон «Об охране окружающей среды» должен применяться и при регулировании отраслевых природоресурсных отношений, в т.ч. и отношений по охране и использованию растительного мира.

В то же время, в ст. 2 Закона «О растительном мире» в системе законодательства о растительном мире вообще не упоминается Закон «Об охране окружающей среды» и законодательство об охране окружающей среды в целом, за исключением ч. 7 – при регулировании отношений в области охраны окружающей среды, охраны и использования земель (включая почвы), недр, вод, атмосферного воздуха, животного мира как компонентов среды произрастания объектов растительного мира. Таким образом, складывается представление, что отношения по обращению с растительным миром разграничены на две группы: в которых растительный мир рассматривается во взаимосвязи с другими компонентами природной среды (в этом случае применяется законодательства об охране окружающей среды и отраслевое природоресурсное законодательство) и иные отношения, регулируемые законодательством о растительном мире, жилищно-коммунальном хозяйстве, об архитектурной и градостроительной деятельности, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и т.п. Такое положение не соответствует принципу комплексного подхода к рациональному природопользованию, охране природных ресурсов и окружающей среды с учетом естественных взаимосвязей. Нормы, определяющие систему законодательства о растительном мире, с учетом сказанного, представляются некорректными и не соответствующими в полной мере науке экологического права и законодательству, что вызывает необходимость их изменения и уточнения.

В заключение отметим, что принятие Закона Республики Беларусь «О растительном мире» соответствует потребностям правового регулирования охраны и использования всех компонентов природной среды и окружающей среды в целом. Названный Закон предусматривает необходимость разработки целого ряда нормативных правовых актов, направленных на реализацию его норм, часть из которых уже принята[345]. В то же время формирование качественной, последовательной системы законодательства о растительном мире возможно лишь при условии устранения противоречий в самом Законе.

 

Статья опубликована:

Шахрай, И.С. Становление законодательства Республики Беларусь о растительном мире / И.С.Шахрай // Экологическое право (РФ). – 2005. – № 5. – С. 29-33.

 

 

И.С. Шахрай