Защита права на благоприятную окружающую среду как элемент субъективного права

 

Главным направлением государственной политики Республики Беларусь в области охраны окружающей среды является осуществление заложенного в статье 46 Конституции Республики Беларусь[83] права граждан на благоприятную окружающую среду[84].

Закон Республики Беларусь от 26 ноября 1992года «Об охране окружающей среды» в редакции Закона от 19 июля 2005года[85] в качестве основной своей цели выдвигает обеспечение конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду. Статья 14 закона декларирует, в частности, что «право на благоприятную окружающую среду принадлежит гражданину от рождения и подлежит защите как личное неимущественное право, не связанное с имущественным, в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь». Само наименование нормы «защита права на благоприятную окружающую среду» и собственно ее содержание свидетельствует об общественной значимости защиты указанного права. В тоже время бланкетный характер нормы не позволяет с достаточной степенью определенности судить о содержании защиты права на благоприятную окружающую среду, способах его защиты.

Очевидно, что понятие защиты права на благоприятную окружающую среду нуждается в осмыслении.

Термин «защита права» применяется в различных смыслах, как в законодательстве, так и в научной литературе. В законодательстве понятие «защита права» чаще всего носит достаточно абстрактный характер и означает возможность государства, его органов защищать те или иные права, не конкретизируя, идет ли речь о защите нарушенных прав, или о гарантиях, формах реализации тех или иных еще не нарушенных прав.

Так, в преамбуле Закона Республики Беларусь от 25 ноября 1993 г в редакции Закона от 18 ноября 2004г «Об отходах» констатируется, что он направлен на «обеспечение и защиту прав и законных интересов лиц, связанных с обращением с отходами»[86], преамбула Закона Республики Беларусь от 26 июня 2003г «Об участии граждан в охране правопорядка» закрепляет, что «Закон определяет правовые условия реализации гражданами права на защиту от противоправных посягательств»[87], статья 20 Закона Республики Беларусь от 23 ноября 1993г в редакции Закона от 29 июня 2003г «О санитарно-эпидемическом благополучии населения», названная «защита прав граждан Республики Беларусь в области санитарно-эпидемического благополучия населения» указывает на возможность обжалования в вышестоящий в порядке подчиненности орган или должностному лицу или в судебном порядке решений государственных органов и их должностных лиц, а также их действий, «ущемляющих права граждан Республики Беларусь, предусмотренных статьями 13 - 15 закона»[88].

На основе исследований законодательства в области защиты прав, в литературе выделяют понятие защиты и охраны субъективного права или охраняемого законом интереса. При этом отмечается, что права и интересы охраняются постоянно, а защищаются только тогда, когда нарушаются. Исследователи обращают внимание, что защита субъективного права есть момент охраны, одна из ее форм. Данные понятия не совпадают.[89] Охрана — это установление общего правового режима, в том числе гарантий, форм реализации тех или иных еще не нарушенных прав, а защита — те меры, которые предпринимаются в случаях, когда гражданские права нарушены или оспорены[90].

Очевидно, что анализ содержания защиты права на благоприятную окружающую среду должен базироваться на выяснении сущности нарушения субъективного права.

Следует отметить, что идею об обосновании и гарантиях такого субъективного права как право на «обеспечение благоприятной окружающей природной среды» высказали представители эколого-правовой науки.[91] В современной юридической научной литературе право на благоприятную окружающую среду рассматривается как личное неимущественное право, а благоприятная окружающая среда - как нематериальное благо.[92]

Под благом в широком смысле понимается все, что является в той или иной степени полезным для человека. Неимущественные нематериальные блага обладают рядом признаков, которые позволяют отделить их от имущественных благ: во-первых, неэкономический характер неимущественных благ, то есть отсутствие денежного эквивалента их стоимости; во-вторых, невещественный характер; в-третьих, неотделимость от личности обладателя и связанная с этим не отчуждаемость; в-четвертых, переменный характер одного и того же блага.[93]

Указанные признаки характерны в том числе и для такого нематериального блага как «благоприятная окружающая среда», которая в соответствии со статьей 1 Закона Республики Беларусь от 26 ноября 1992года «Об охране окружающей среды» в редакции Закона от 19 июля 2005года определяется как окружающая среда, качество которой обеспечивает экологическую безопасность, устойчивое функционирование естественных экологических систем, иных природных и природно-антропогенных объектов. При этом под экологической безопасностью понимается такое состояние окружающей среды, которое создает защищенность жизни и здоровья граждан, естественной природной среды от угрозы вредного воздействия природного и техногенного характера. Исходя из этого определения, очевиден неэкономический характер в оценке благоприятного состояния окружающей среды, а также переменный характер этого блага. Что касается наличия признака невещественного характера, то следует отметить, что благоприятная окружающая среда характеризуется материальными свойствами, как и здоровье человека, однако они не могут быть оценены в материальном, то есть денежном выражении.

Выделение указанных признаков позволило многим авторам, представителям цивилистической науки, отнести право на благоприятную окружающую среду к числу личных неимущественных прав, принадлежащих гражданину с рождения, обеспечивающих, наряду с правом на жизнь и с правом на здоровье, физическое благополучие личности.[94]

При дискуссионности вопроса о содержании субъективного права бесспорным и общепризнанным в литературе является положение о том, что, признавая за тем или иным лицом субъективные права и обязанности, законодательство предоставляет управомоченному лицу и право на защиту. Субъективное право, не обеспеченное от нарушения необходимыми средствами защиты, является лишь «декларативным правом». Хотя оно и провозглашено в законе, но, не будучи обеспеченно государственными правоохранительными мерами, оно может быть рассчитано лишь на добровольное уважение его со стороны неуправомоченных членов общества и приобретает в силу этого лишь характер морально обеспеченного права, покоящегося лишь на сознательности членов общества и авторитете государственной власти.[95]

В теории государства и права и в науке гражданского права проблема защиты права обычно рассматривается в связи с рассмотрением вопроса о содержании субъективного права. В большинстве случаев авторы отмечают, что субъективное право по своему содержанию представляет собой совокупность ряда возможностей: в частности, возможности для управомоченного лица осуществить право своими собственными действиями; возможности требовать определенного поведения от обязанного лица и, наконец, возможности обратиться к компетентным государственным органам с требованием защиты нарушенного или оспариваемого права.[96] Наиболее часто в литературе обосновывается позиция, в соответствии с которой право на защиту - составная и неотъемлемая часть субъективного права, которая является элементом его содержания и реализуется путем применения мер правоохранительного характера, соответствующих характеру самого субъективного права[97].

Данная общетеоретическая правовая конструкция применима к характеристике субъективного права на благоприятную окружающую среду, которое, таким образом, выражается в возможности физического лица существовать в благоприятной окружающей среде, осуществлять право на благоприятную окружающую среду своими собственными действиями, требовать от обязанных лиц соблюдения норм права, обеспечивающих поддержание окружающей среды в благоприятном для управомоченного лица состоянии, обратиться к соответствующим государственным органам за защитой права в случае его нарушения либо угрозы нарушения права.

Очевидно, что раскрытие сущности защиты права на благоприятную окружающую среду зависит от закрепления в объективном праве определенных критериев, позволяющих управомоченному лицу оценивать окружающую среду как благоприятную для человека, а также правовых средств обеспечения благоприятного состояния окружающей среды, которые дают возможность управомоченному лицу требовать исполнения соответствующих обязанностей от иных лиц.

Выделение указанных критериев и правовых средств позволяет выявить специфику нарушения или угрозы нарушения права на благоприятную окружающую среду, и как следствие, определить конкретные способы защиты нарушенного права. Выявить критерии оценки окружающей среды как благоприятной представляется возможным только на основе анализа положений законодательства об охране окружающей среды.

В литературе подчеркивается, что благоприятная окружающая среда – в первую очередь безопасная для здоровья с точки зрения ее нормативных характеристик и стандартов[98]. Кроме этого выделяют комплекс правовых критериев для определения состояния окружающей среды как благоприятной для человека:

не загрязненность окружающей среды - соответствие состояния окружающей среды установленным в законодательстве об охране окружающей среды требованиям, нормативам, стандартам, характеризующим качество среды,

неистощимость окружающей среды - соответствие состояния окружающей среды установленным в законодательстве об охране окружающей среды нормативам ресурсоемкости,

способность окружающей среды удовлетворять эстетические потребности человека, сохранять видовое разнообразие.[99]

На этой основе делается вполне справедливый вывод о том, что «окружающая среда является благоприятной, если ее состояние соответствует установленным в законодательстве об охране окружающей среды критериям, стандартам и нормативам, касающимся ее чистоты (незагрязненности), ресурсоемкости (неистощимости), экологической устойчивости, видового разнообразия и эстетического богатства»[100].

Данные критерии, стандарты, нормативы установлены законодательством об охране окружающей среды, поэтому нарушение требований законодательства об охране окружающей среды, на наш взгляд, является основанием для защиты права на благоприятную окружающую среду.

В тоже время судебная практика в области защиты права на благоприятную окружающую среду только начинает формироваться и не всегда учитывает специфику объекта права на благоприятную окружающую среду.

Так, несколько жителей г. Новгорода в 1997 году обратились в суд с заявлением о признании недействительным распоряжения администрации района об отводе земельного участка под проектирование и строительство высокоскоростной железнодорожной магистрали и выданного свидетельства о праве постоянного пользования земельным участком, как нарушающих право граждан на благоприятную окружающую среду. Заявление, в частности, мотивировалось отсутствием положительного заключения экологической экспертизы, обязательного по проектом данного вида в соответствии с требованиями действующего законодательства об охране окружающей среды. Суд отказал в удовлетворении жалобы, нашел заявление необоснованным, так как, по его мнению, заявители не привели доказательств нарушении их права на благоприятную окружающую среду[101].

В 2004 году в г. Минске группа граждан обратилась в суд, обжалуя решения Мингорисполкома о проектировании и строительстве на территории Севастопольского сквера группы жилых домов, поскольку оно нарушает право на благоприятную окружающую среду. Заявители мотивировали свое обращение в суд и ссылались на то, что решения Мингорисполкома были приняты с нарушениями законодательства об охране окружающей среды. В частности, в соответствии с «Генеральным планом г. Минска с прилегающими территориями в пределах перспективной городской черты», утвержденным Указом Президента Республики Беларусь №165 от 23 апреля 2003г., земельный участок, предоставленный обжалуемыми решениями Мингорисполкома для размещения группы жилых домов, относился к ландшафтно-рекреационной зоне, к категории парков со средними и низкими рекреационными нагрузками. Согласно действующим строительным нормам Беларуси - СНБ 3.01.04-02 п.9.1.4 застройка территорий, предусмотренных в градостроительной документации для развития системы ландшафтно-рекреационных территорий, запрещается. Кроме того, на данной территориистроительство жилых домов запрещено регламентами Плана функционального использования территории г. Минска с режимами развития и застройки, утвержденного решением сессии Минского городского совета №70 от 28 марта 2001г. Суд отказал в удовлетворении жалобы по процессуальным основаниям, однако в процессе слушания дела судьями неоднократно задавались вопросы заявителям о доказательствах нарушения их права на благоприятную окружающую среду. Очевидно, что суд не усматривал в качестве достаточного доказательства нарушения права на благоприятную окружающую среду наличия указанных нарушений законодательства при принятии решения Мингорисполкома.

В тоже время следует отметить, что в соответствии со статьей 13 Закона Республики Беларусь от 26 ноября 1992года «Об охране окружающей среды» в редакции Закона от 19 июля 2005года право граждан обеспечивается соблюдением законодательства. Иными словами, если законодательство не соблюдается, право не обеспечивается и возникает право на его защиту. Признание за гражданами права требовать устранения экологических нарушений с точки зрения защиты их права на благоприятную окружающую среду, создало бы дополнительные стимулы к исполнению требований закона иными субъектами, а с другой стороны – расшифровало бы полномочия носителей субъективного права на благоприятную окружающую среду, как справедливо пишет М.И Васильева[102].

Осуществление субъективного права на благоприятную окружающую среду возможно, на наш взгляд, только при условии осознания гражданином самого факта проживания в благоприятной среде или наоборот понимания того, что он проживает в неблагоприятной окружающей среде. Поскольку только в этом случае субъект может дать оценку соответствия своего субъективного права положениям права объективного и принять решение о необходимости использования способов защиты субъективного права, в случае его нарушения.

Таким образом, осуществить право на благоприятную окружающую среду собственными действиями субъекта, на наш взгляд, возможно, прежде всего, посредством получения гражданином информации о состоянии окружающей среды и иной подобной информации, называемой в литературе и законодательстве «экологической информацией»[103] и оценки этой информации в процессе участия граждан при принятии экологически значимых решений.

Вторым компонентом осуществления права на благоприятную окружающую среду является возможность требовать определенного поведения от обязанного лица. Обязанными лицами в исследуемой области выступают субъекты - природопользователи, которые осуществляют хозяйственную и иную деятельность, в процессе которой используются природные ресурсы и оказывается воздействие на окружающую среду. Сущность обязанностей этой категории субъектов заключается в соблюдении требований законодательства об охране окружающей среде.

К таким требованиям в соответствии со статьями 21-28 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды», в частности, относятся нормативы допустимого воздействия на окружающую среду: нормативы допустимых выбросов и сбросов химических и иных веществ; нормативы образования отходов производства; нормативы допустимых физических воздействий (количество тепла, уровни шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий); нормативы допустимого изъятия природных ресурсов; нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду; нормативы иного допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, устанавливаемые законодательством Республики Беларусь.

При этом нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на окружающую среду взаимосвязаны. Так, например, нормативы предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ и предельно допустимых физических воздействий на нее устанавливаются на уровне, при котором выбросы загрязняющих веществ и вредные физические воздействия от конкретного и всех других источников в данном районе с учетом перспективы его развития не приведут к превышению нормативов предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в атмосферном воздухе и предельно допустимых уровней вредных физических воздействий.

Соответственно, превышение нормативов предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ и предельно допустимых физических воздействий на отдельном предприятии может привести к превышению нормативов предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в атмосферном воздухе и предельно допустимых уровней вредных физических воздействий и причинить вред, либо создать угрозу причинения вреда.

Однако соблюдение законодательства об охране окружающей среды не сводится к соблюдению одних только нормативов качества окружающей среды. Субъекты обязаны соблюдать комплекс требований, стандартов, обеспечивающих охрану окружающей среды, которые носят императивный характер.

В случае несоблюдения требований законодательства может встать вопрос о юридической ответственности субъекта и о защите нарушенного права. Защиту права принято выделять как правовое явление, отграничивая ее от юридической ответственности. При этом если основанием юридической ответственности является правонарушение при наличии всех его элементов, в том числе вины, то для применения защиты права достаточно объективно противоправного поведения. Вина не входит в фактическое основание применения мер защиты[104]. Меры защиты, как правило, преследуют правовосстановительные цели и не связаны с виновностью или невиновностью нарушителя[105].

Поэтому указание в статье 11 Закона Российской Федерации от 10 января 2002г «Об охране окружающей среды» на возможность защиты права на благоприятную окружающую среду от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера представляется обоснованным с точки зрения природы защиты права на благоприятную окружающую среду.

Принимая во внимание сказанное, полагаем, что нарушение права на благоприятную окружающую среду либо угроза такого нарушения может иметь место как в случае выявления фактов несоблюдения обязанными субъектами требований законодательства об охране окружающей среде, так и в случае выявления препятствий осуществления права на благоприятную окружающую среду в силу негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера.

Необходимость защиты субъективного права на благоприятную окружающую среду возникает тогда, когда оно нарушается либо когда создается угроза его нарушения, и в этих случаях граждане могут обратиться в суд или иные государственные органы с иском, заявлением о защите своих прав, либо использовать иные способы защиты. Право на защиту в общем смысле по своему материально – правовому содержанию включает в себя: возможность управомоченного лица использовать дозволенные законом средства собственного принудительного воздействия на правонарушителя, защищать принадлежащее ему право собственными действиями фактического порядка (самозащита гражданских прав), возможность применения самим управомоченным лицом юридических мер оперативного воздействия на правонарушителя, которые в литературе называют оперативными санкциями,[106] возможность управомоченного лица обратиться к компетентным государственным органам с требованием понуждения обязанного лица к определенному поведению.

Важно подчеркнуть, что указанные возможности неразрывно связаны с характером самого защищаемого субъективного права. Поэтому они входят в правомочие на защиту права в различных сочетаниях, что в полной мере относится и к системе способов защиты права на благоприятную окружающую среду.

Как известно, перечень способов защиты гражданских прав определен статьей 11 Гражданского кодекса Республики Беларусь, в который включены: признание права, восстановление положения, существовавшего до нарушения права, пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения, признание оспоримой сделки недействительной и применения последствий ее недействительности, установление факта ничтожности сделки и применения последствий ее недействительности, признание недействительным акта государственного органа или органа местного управления и самоуправления, самозащита права, присуждение к исполнению обязанности в натуре, возмещение убытков, взыскание неустойки, компенсация морального вреда, прекращение или изменение правоотношения, неприменение судом противоречащего законодательству акта государственного органа или органа местного управления и самоуправления, иные способы, предусмотренные законодательством[107].

Не ставя перед собой задачу проанализировать подробно особенности использования тех или иных способов защиты права на благоприятную окружающую среду в данной работе, что может являться темой самостоятельного исследования, отметим, что исходя из специфики объекта защита права на благоприятную окружающую среду может, в частности, осуществляться с использованием таких способов, как восстановление положения, существовавшего до нарушения права, признание недействительным акта государственного органа или органа местного управления и самоуправления; пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения; возмещение убытков; присуждение к исполнению обязанности в натуре; компенсация морального вреда; самозащита права и другие. Указанные способы защиты права на благоприятную окружающую среду могут быть использованы отдельно и в совокупности.

В статье 46 Конституции Республики Беларусь, закрепляющей право на благоприятную окружающую среду, особо подчеркивается, что каждый имеет право на … возмещение вреда, причиненного нарушением этого права, тем самым значимость придается такому способу защиты права, как возмещение вреда. В статье 13 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среде» закрепляется кроме этого возможность компенсации морального вреда, причиненного гражданину нарушением его права на благоприятную окружающую среду.

Вместе с тем представляется, что понятие «вреда, причиненного нарушением права на благоприятную окружающую среду», использованное в норме Конституции Республике Беларусь и «вреда, причиненного жизни, здоровью, имуществу граждан в результате вредного воздействия на окружающую среду», за возмещением которого в судебном порядке граждане могут обращаться в соответствии со статьей 12 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» не равнозначны. Конституционное понятие более широкое по своему содержанию и включает, кроме вреда, причиненного жизни, здоровью, имуществу граждан в результате вредного воздействия на окружающую среду, также вред, причиненный окружающей среде в результате вредного воздействия. Исходя из этого граждане, защищая свое право на благоприятную окружающую среду, вправе также ставить вопрос о возмещении вреда, причиненного окружающей среде. В этой связи логичной представляется позиция российского законодателя, закрепившего в статье 11 Закона «Об охране окружающей среды» предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде.

Применение такого способа защиты права на благоприятную окружающую среду как пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения, связано с предъявлением иска о приостановлении либо прекращении деятельности, причиняющей вред или создающей опасность такого причинения, возможность которого предусмотрена статьей 934 Гражданского кодекса Республики Беларусь. Если причиненный вред является последствием эксплуатации предприятия, сооружения либо иной производственной деятельности, которая продолжает причинять вред или угрожает новым вредом, суд вправе обязать ответчика, помимо возмещения вреда, приостановить или прекратить соответствующую деятельность.

Одним из способов защиты гражданских прав рассматривают самозащиту гражданских прав. Под самозащитой гражданских прав следует понимать совершение управомоченным лицом дозволенных законом действий фактического порядка, направленных на охрану его личных или имущественных прав и интересов. Действующее гражданское законодательство содержит на этот счет два указания: самозащита гражданских прав в состоянии необходимой обороны, и крайней необходимости. Однако фактические правоохранительные меры, предпринимаемые непосредственно самим управомоченным лицом, не исчерпываются только этими двумя случаями. Различают предпринимаемые управомоченным лицом для самозащиты своих прав меры превентивного характера и меры активно-оборонительного характера. Необходимая оборона и меры при крайней необходимости относятся к мерам активно-оборонительного характера. К мерам превентивного характера относятся, в частности, используемые собственником меры охраны своего имущества.[108]

Самозащита гражданских прав в формах активно-оборонительного характера не может быть средством защиты права на благоприятную окружающую среду. Однако возможности использования самозащиты права на благоприятную окружающую среду в виде мер превентивного характера нуждаются в дополнительном исследовании. Тем более, что в соответствии со статьей 13 Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» право граждан на благоприятную окружающую среду обеспечивается, в том числе, и самозащитой. Следует также иметь ввиду, что экологически значимые решения создают те условия, в которых осуществляется право граждан на благоприятную окружающую среду, поэтому участие граждан – носителей данного субъективного права в процессе их принятия есть важнейшая форма правореализации, превентивный способ защиты субъективного права. Вследствие этого, участие в принятии экологически значимых решений, на наш взгляд, вполне обоснованно рассматривается авторами как своеобразный способ действий, близкий к самозащите гражданского права[109].

Проведенный анализ, на наш взгляд, свидетельствует о необходимости дальнейших исследований сущности защиты права на благоприятную окружающую среду, условий применения конкретных способов защиты с целью совершенствования правотворческой деятельности и практики правоприменения в данной области отношений.

Статья опубликована:

Лаевская, Е.В. Защита права на благоприятную окружающую среду как элемент субъективного права / Е.В. Лаевская // Проблемы развития юридической науки и совершенствования правоприменительной практики: сб. науч. тр.; редкол.: С.А. Балашенко (гл. ред.) [и др.]. – Минск: БГУ, 2005 ‑ С. 173-182.

 

Е.В. Лаевская

ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ