Правовое регулирование финансирования природоохранной деятельности

(К ВОПРОСУ О ПРИНЯТИИ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО КОДЕКСА)

Аннотация. Статья посвящена исследованию теоретико-правовых аспектов финансового обеспечения охраны окружающей среды как одного из вопросов в рамках разработки проекта Экологического кодекса Республики Беларусь. На основе анализа положений финансово-правовой науки автором предлагается понятие финансового механизма природопользования и охраны окружающей среды, определяется его структура. Дается соотношение рассматриваемого понятия с уже закрепившимся в экологическом праве понятием экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды. На основе проведенного анализа в статье делается вывод о месте и содержании норм, регулирующих отношения, связанные с финансированием природоохранной деятельности, в рамках Экологического кодекса; необходимости разграничения понятий планирование и финансирование природоохранных программ и мероприятий; целесообразности структурного обособления норм, опосредующих отношения, входящие в состав финансового механизма охраны окружающей среды; неизбежности применения отсылочных норм при регулировании рассматриваемых отношений.

Введение. Реализация природоохранных программ и мероприятий является необходимым направлением деятельности общества и государства и, соответственно, требует использования значительных финансовых ресурсов, как государственных, так и негосударственных. Достаточная финансовая обеспеченность природоохранной деятельности – одна из важнейших гарантий действия норм экологического законодательства, а значит обеспечения экологической безопасности и благоприятного состояния окружающей среды. В настоящее время источниками финансирования природоохранной деятельности в Республике Беларусь признаются средства республиканского и местных бюджетов; бюджетных фондов охраны природы; собственные средства предприятий; зарубежные инвестиции; заемные средства в виде банковского кредита; в перспективе – экологические страховые фонды.

На наш взгляд, стабильность отношений, возникающих в процессе финансирования природоохранной деятельности, может быть обеспечена путем согласованного развития всех источников и инструментов финансирования, объединенных в систему. В связи с этим мы предлагаем объединить всю совокупность элементов, касающихся финансового обеспечения природоохранной деятельности, в рамках категории финансовый механизм природопользования и охраны окружающей среды и исследовать теоретико-правовые аспекты данной категории.

Основная часть. Финансирование природоохранной деятельности – комплексный эколого-правовой институт, уяснение которого представляет для теории определенную сложность, поскольку ни в экологическом, ни в финансовом законодательстве не только отсутствует определение данного понятия, но и не отражена его суть путем установления входящих в него элементов (как это сделано, например, в отношении экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды). Однако это не означает, что финансовый механизм природопользования и охраны окружающей среды отсутствует как категория экологического права и не нуждается в определении. На наш взгляд, данная проблема представляет интерес для теории экологического права и, возможно, найдет отражение в экологическом законодательстве, в частности, в разрабатываемом Экологическом кодексе.

В действующем экологическом законодательстве[1] и Концепции экологического кодекса[2] вопросы, касающиеся финансирования природоохранной деятельности не выделены структурно, рассматриваются разрозненно в рамках экономического механизма природопользования и охраны окружающей среды.

Закон Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» в качестве самостоятельной главы выделяет экономический механизм охраны окружающей среды и природопользования[1]. Очевидно, что ряд элементов, входящих в его состав, имеет непосредственное отношение к финансированию природоохранной деятельности. К таким элементам можно отнести: планирование и финансирование программ и мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды, создание фондов охраны природы, установление платежей за природопользование, экологическое страхование. В рамках правового регулирования экономического механизма охраны окружающей среды и природопользования установлен также перечень источников финансирования программ и мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды.

Совокупность названных элементов, на наш взгляд, полностью не охватывает содержание понятия финансового механизма природопользования и охраны окружающей среды и не дает представления о нем как о целостной системе. Однако позволяет сделать вывод о том, что финансовый и экономический механизм тесно связаны между собой. Такая взаимосвязь объясняется тем, что само понятие финансы выступает в качестве экономической категории.[3,с.23] С другой стороны, нельзя утверждать, что они являются тождественными понятиями, либо что финансовый механизм природопользования и охраны окружающей среды является составной частью экономического механизма, как это вытекает из анализа главы 14 Закона «Об охране окружающей среды».

Анализ экономической литературы позволяет сделать вывод, что экономический механизм есть совокупность методов, представляющих собой одну из двух основных групп методов управления: административное регулирование и система экономических инструментов.[4,с.97] Иными словами, это способ воздействия на участников правоотношений, характерный для общества с рыночной экономикой. Применительно к экологическим правоотношениям он предполагает использование следующих методов: системы платежей за загрязнение, в том числе экологических налогов, использование кредитных механизмов, а также других экономических стимулов (льгот, экономических поощрений и т.п.), являющихся способами воздействия на субъектов природопользования с целью их заинтересованности в минимизации воздействия на окружающую среду. В таком случае можно сделать вывод, что экономический механизм природопользования и охраны окружающей среды – это совокупность экономических элементов или методов, т.е. таких методов, которые создают материальную заинтересованность природопользователей в оптимизации их взаимодействия с природной средой. Тогда как под финансовым механизмом мы понимаем совокупность отношений, опосредующих различные этапы финансирования природоохранной деятельности (формирование источников, распределение средств и т.п.), в основе которых может лежать тот или иной экономический метод. Исходя из этого, можно сказать, что финансовый и экономический механизмы природопользования и охраны окружающей среды связаны между собой таким образом, что на данном этапе развития последний является основой для реализации первого, поскольку в процессе финансирования охраны окружающей среды в основном используются не административные, а экономические методы.

Прежде чем перейти к рассмотрению финансовой деятельности в области охраны окружающей среды, необходимо обратиться к определению основных понятий финансово-правовой науки с целью проецирования их в экологическую сферу.

В финансовом праве основной категорией является категория «финансы», которая понимается в двух аспектах: как совокупность материальных средств, и как совокупность общественных отношений (экономическая категория). В первом случае финансы представляют собой совокупность денежных фондов государства, его территориальных образований, юридических лиц всех форм собственности, используемые для потребностей общества и государства. Финансы как экономическая категория представляют собой совокупность отношений по формированию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов для обеспечения общественных потребностей государства. Такое понимание финансов характерно для многих отечественных и российских авторов[5, с.18-19; 6, с.7; 7].

В экологической сфере имеются самостоятельные финансовые потоки (за счет платежей природопользователей и иных поступлений, образующих источники финансирования природоохранных мероприятий), что предопределяет необходимость формирования финансовой инфраструктуры природопользования и охраны окружающей среды. Возможность применения категории “финансы экологической сферы” определяется тем, что они обособлены от других финансов путем выделения в специальные фонды и использования особых механизмов их образования и функционирования, как то: экологический налог, экологическое страхование.

Финансы экологической сферы в материальном значении можно определить как совокупность денежных средств, аккумулированных в централизованных и децентрализованных фондах государства и юридических лиц всех форм собственности, предназначенных и (или) используемых для осуществления мероприятий по рациональному природопользованию и охране окружающей среды. Очевидно, что отличительным признаком, по которому мы можем выделить «финансы экологической сферы» из общего объема финансов государства, является определение цели использования средств. В соответствии с этим выделяется и группа отношений, связанных с движением этой группы финансов.

На наш взгляд, такое обособление правомерно, поскольку регулирование финансирования в сфере охраны окружающей среды осуществляется преимущественно в рамках экологического права, а финансовые инструменты, используемые при этом, имеют определенную специфику и обуславливаются экологической политикой государства.

Обратимся к понятию «финансовый механизм». В финансово-правовой науке он определяется как совокупность организационных форм финансовых отношений, т.е. широкой системы распределительных и перераспределительных отношений, отношений по образованию доходов и накоплений, по созданию и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, а также методов и инструментов, с помощью которых обеспечиваются эти отношения.[8, с.338; 9, с.188; 10, с.76]

Можно полагать, что финансовый механизм природопользования и охраны окружающей среды является с одной стороны, частью финансового механизма государства в целом, с другой стороны, частью управления природопользованием и охраной окружающей среды.

В научной литературе существуют различные подходы к определению понятия «финансовый механизм охраны окружающей среды». Это объясняется тем, что авторы по-разному трактуют содержание данного понятия, в зависимости от того, какой объем правоотношений они включают в него. Некоторые говорят о финансово-кредитном механизме, подчеркивая тем самым наличие в нем кредитных отношений. Иные авторы, в частности А.А.Волков, рассматривают финансовый механизм охраны окружающей среды как комплекс различных финансово-стоимостных рычагов, тесно связанных между собой и стимулирующих предприятия и отрасли к проведению природоохранных мероприятий. Очевидно, ведущей в данном определении является стимулирующая функция финансового механизма. Автор включает в его состав следующие подсистемы: прогнозирования и составления программ; финансирования мероприятий по охране окружающей среды; экологического ценообразования, налогообложения, страхования и платности природных ресурсов [11, с.18]. Другие авторы определяют финансовый механизм в области природопользования и охраны окружающей среды как совокупность форм и методов, с помощью которых обеспечивается функционирование системы распределительных и перераспределительных отношений, образование доходов и накоплений, создание и использование централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, целевым назначением которых является охрана окружающей среды и воспроизводство природных ресурсов. В данном понятии определяющим являются общественные отношения, характеризующие движение финансовых ресурсов природопользования, а также методы, их опосредующие. Причем подчеркивается, что методы должны создавать экономическую заинтересованность субъектов природопользования в достижении поставленных задач, и не ущемлять их самостоятельности [12, с.4]. В литературе также встречается понятие «финансово-кредитный механизм управления природопользованием», который включает такие элементы как бюджетное финансирование, система экологических фондов, экологическое страхование, экологические банки и т.п.[13, с.250].

Анализируя названные подходы к пониманию финансового механизма природопользования и охраны окружающей среды, можно дать ему определение, исходя из двух различных позиций.

В первом случае финансовый механизм природопользования и охраны окружающей среды представляет собой систему накопительных и распределительных отношений в сфере создания, распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, целевым назначением которых является обеспечение рационального использования природных ресурсов и охрана окружающей среды. Ключевым в данном определении является понятие общественных отношений, т.е. здесь финансовый механизм охраны окружающей среды рассматривается как процесс движения средств в рамках функционирования различных источников финансирования, а именно, государственное финансирование за счет средств бюджета и бюджетных фондов охраны природы, а также финансирование за счет собственных средств субъектов хозяйствования.

Во втором случае финансовый механизм представляет собой совокупность общих и специальных методов, опосредующих накопительные и распределительные отношения в сфере создания, распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, целевым назначением которых является рациональное использование природных ресурсов и охрана окружающей среды. Для обеспечения бюджетного финансирования и деятельности фондов охраны природы используются две группы методов, являющихся основными для финансовой деятельности государства: метод мобилизации, с помощью которого обеспечиваются доходы государства, и метод распределения, с помощью которого происходит распределение и использование государственных фондов. Метод мобилизации включает обязательные платежи, основными из которых являются налоги, и добровольные платежи. Метод распределения включает собственно финансирование – в форме безвозвратного и безвозмездного предоставления средств, а также кредитную деятельность, т.е. финансирование на условиях возвратности и платности. К специальным методам можно отнести экологическое налогообложение как метод стимулирования природопользователей; экологическое страхование. Некоторые из этих методов в рамках финансового механизма природопользования и охраны окружающей среды имеют двоякое значение: кроме опосредования указанных выше отношений они выполняют стимулирующую функцию, т.е. позволяют создать материальную заинтересованность субъектов хозяйствования в оптимизации расходования средств на природоохранную деятельность.

Цель финансового механизма природопользования и охраны окружающей среды – обеспечение природоохранной деятельности на основе рационального и целевого использования финансовых ресурсов экологической сферы, а также использование финансовых инструментов, обеспечивающих заинтересованность и максимально благоприятные экономические условия для природоохранной деятельности предприятий - природопользователей.

Финансы как общественные отношения, возникающие при создании и использовании определенных фондов денежных средств, могут быть сгруппированы в зависимости от объединяющих их однородных признаков в отдельные финансовые институты. Последние представляют собой группу однородных, взаимосвязанных по формам и методам аккумуляции или распределения денежных средств экономических отношений[14, с.4-8].

Соответственно, финансовый механизм природопользования и охраны окружающей среды также может быть представлен как совокупность самостоятельных элементов, в наибольшей степени корреспондирующих источникам финансирования программ и мероприятий в области охраны окружающей среды, перечень которых определен в Законе “Об охране окружающей среды” [1, ст.81]. Таким образом, в финансовом механизме охраны окружающей среды можно выделить следующие элементы (однако, не являющиеся элементами одного порядка):

государственные финансы – средства республиканского и местных бюджетов, направляемые на цели финансирования программ и мероприятий в области охраны окружающей среды;

средства государственных целевых бюджетных фондов охраны природы (по своей принадлежности они также относятся к государственным финансам, однако их необходимо выделить как отдельный элемент финансового механизма по принципу обособленности в самостоятельную структуру, имеющую самостоятельное правовое регулирование);

средства юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (в случае осуществления мероприятий в области охраны окружающей среды за счет собственных средств предприятий либо при долевом участии в финансировании таких мероприятий);

зарубежные инвестиции, направляемые на цели финансирования природоохранных программ и мероприятий;

кредитование, включая государственное кредитование (за счет средств целевых бюджетных фондов охраны природы) и банковский кредит;

экологическое страхование, включающее фонды экологического страхования. Последние не определены в Законе “Об охране окружающей среды” в качестве источников финансирования экологической сферы, но на наш взгляд, должны быть включены в систему финансирования;

экологические платежи (как источник поступления денежных средств для целей финансирования природоохранной деятельности, а также как метод стимулирования привлечения собственных средств субъектов хозяйствования).

Таким образом, финансовый механизм природопользования и охраны окружающей среды представляет собой сложную систему, состоящую из отдельных элементов и отношений между ними. Структура финансового механизма, как уже было отмечено выше, является сложной и многоплановой, где одни звенья системы должны функционировать в условиях строгой правовой регламентации их деятельности, другие поддаются лишь косвенному правовому регулированию, основанному на экономических методах. С одной стороны, каждый элемент данной системы представляет собой самостоятельный вид правоотношений, являющихся предметом регулирования различных отраслей права. С другой стороны, финансовый механизм природопользования и охраны окружающей среды необходимо рассматривать как единое целое, чтобы его различные элементы работали слаженно и непротиворечиво, и были направлены на обеспечение экологических задач государства.

Заключение. Исходя из проведенного в статье теоретического анализа понятия финансового механизма природопользования и охраны окружающей среды можно сделать следующие выводы. Во-первых, необходимо разделить понятия планирование природоохранных программ и мероприятий и их финансирование, поскольку они представляют собой различные методы управления (административный и экономический соответственно). Во-вторых, представляется целесообразным в рамках Экологического кодекса структурно выделить нормы, опосредующие правоотношения, входящие в состав финансового механизма природопользования и охраны окружающей среды. В-третьих, поскольку большинство рассмотренных выше элементов финансового механизма охраны окружающей среды представляют собой финансово-правовые либо бюджетно-правовые отношения, то в экологическом законодательстве они должны быть представлены общими нормами, указывающими на их эколого-правовую специфику, с дальнейшей отсылкой к нормам соответствующего законодательства.

 

Литература:

1. Об охране окружающей среды: Закон Республики Беларусь от 26 ноября 1992 г. В ред. Закона от 17 июля 2002 г. (с изм. и доп.: Закон от 29 октября 2004 г.; 19 июля 2005 г.; 31 декабря 2005 г.) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 85. 2/875; 2004. № 174. 2/1068; 2005. № 121. 2/1139; 2006. № 6. 2/1177.

2. Об утверждении Концепции проекта Экологического кодекса Республики Беларусь: Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 16 декабря 2005 г. № 1460 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2006. № 2, 5/16973.

3. Мандрица В.М., Рукавишникова И.В., Дружинин Д.Н. Финансовое право. Серия «Учебники, Учебные пособия» / Под ред. проф. В.М.Мандрицы – Ростов-на-Дону: «Феникс», 1999. 448с.

4. Голуб А.А. Струкова Е.Б. Экономика природопользования: Учебное пособие – М.: «Аспект Пресс»,1995. 188с.

5. Финансовое право: Учебник / Отв.ред. Н.И.Химичева. – М.: Юристъ, 2002. 600с.

6. Ханкевич Л.А. Финансовое право Республики Беларусь. – Мн.: «Завигар», 2000. 250с.

7. Ивлева М.Ф. Категории «финансы» и «финансовая деятельность государства» в науке финансового права // Государство и право 2004. №7. С.20-26.

8. Финансово-кредитный словарь: в 3-х томах, Т.3 – М.: «Финансы и статистика», 1988.

9. Финансовое право: термины, понятия и определения / В.Г.Гавриленко, Н.И.Ядевич – Мн., 1999. 228 с.

10. Мамедов А.А. Государство и страхование // Государство и право. 2004. №10. С.75-83

11. Волков А.А. Финансовый механизм охраны окружающей среды // Финансы. 1999. №3. С.18-20.

12. Кабушко А.М. Финансовые механизмы природопользования: обзорная информация. – Мн.: БелНИЦ «Экология», 2002. 27с.

13. Глушкова В.Г. Макар С.В. Экономика природопользования. – М.: «Гардарики» 2003. 448 с.

14. Грачева Е.Ю. Соколова Э.Д. Финансовое право. – М.: Юриспруденция, 2000. 304 с.

 

Статья опубликована:

Дмитрук, М.Н. Правовое регулирование финансирования природоохранной деятельности (к вопросу о принятии Экологического кодекса) / М.Н. Дмитрук // Право и демократия: сб. науч. тр.; редкол.: В.Н. Бибило (отв. ред.) [и др.] – Минск: БГУ, 2006 – Спец. вып. ‑ С. 192-201.