Обращение с объектами растительного мира: проблемы правового регулирования

 

Принятие Закона Республики Беларусь от 14 июня 2003 г. № 205‑З «О растительном мире»[346] явилось важным этапом в развитии экологического законодательства, поскольку он впервые урегулировал комплекс общественных отношений, объектом которых является растительный мир.

Следует отметить, что растительный мир как объект экологических правоотношений в юридической литературе трактуется по-разному в зависимости от соотношения с понятием «лес». В широком смысле, юридическое понятие «растительный мир» включает совокупность всех диких растений, в том числе, лесную растительность[347]. Другая позиция сводится к необходимости разграничения внелесной естественной растительности и лесов как природных объектов при условии гармонизации нормативных правовых актов, регулирующих лесные отношения и отношения в области охраны и использования растительного мира вне лесов[348]. В Законе Республики Беларусь «О растительном мире» нашло отражение как узкое, так и широкое понимание растительного мира: ряд норм названного Закона применяются к объектам растительного мира, произрастающим на землях всех категорий, в т.ч. лесного фонда; с другой стороны, значительная часть норм Закона распространяется лишь на дикорастущие растения, расположенные за пределами лесного фонда.

Закон «О растительном мире» использует ряд терминов и определений, не раскрываемых ранее в экологическом и отраслевом природоресурсном, в т.ч. лесном, законодательстве либо не совпадающих в полной мере с принятыми в науке экологического права и используемыми в иных нормативных правовых актах, входящих в систему экологического законодательства.

В качестве наиболее общего, охватывающего различные виды деятельности в рассматриваемой сфере, выступает термин «обращение с объектами растительного мира». Под обращением с объектами растительного мирав Законе понимается деятельность, связанная с охраной, защитой, воспроизводством, содержанием, пользованием, удалением или иным изъятием объектов растительного мира, а также с озеленением.

Охраной объектов растительного мира в Законе признается комплекс мероприятий, направленных на сохранение пространственной, видовой и популяционной целостности объектов растительного мира, их численности, ресурсного потенциала и продуктивности, предотвращение их повреждения, уничтожения или иного вредного воздействия на них. Воспроизводство объектов растительного мира представляет собой естественный (регулируемый и нерегулируемый) или искусственный процесс возобновления объектов растительного мира, восстановления их качественных характеристик. Озеленение охватывает комплекс мероприятий по созданию, содержанию и реконструкции насаждений, выполняющих санитарно-гигиенические, рекреационные, инженерно-технические, культурные, эстетические или иные несельскохозяйственные функции.

Изъятие включает сбор, заготовку, пересадку, вырубку или иные действия, направленные на отделение дикорастущих растений от места их произрастания и (или) частей от дикорастущих растений, как связанное, так и не связанное с пользованием объектами растительного мира. При этом пользование объектами растительного мира представляет собой использование юридическими лицами или гражданами объектов растительного мира или их свойств при осуществлении ими экономической и иной деятельности, а для обозначения деятельности по изъятию в установленном законодательством Республики Беларусь порядке объектов растительного мира, не связанному с пользованием, в Законе употребляется термин «удаление объектов растительного мира».

Анализ приведенных определений позволяет отметить, что употребление термина «обращение с объектами растительного мира», который объединяет весьма разнородные понятия, является не совсем корректным, поскольку создает основу для закрепления в данном законе и ином законодательстве о растительном мире весьма общих, неконкретных формулировок, что, несомненно, будет способствовать декларативности норм законодательства. Для сравнения отметим, что Лесной кодекс Республики Беларусь от 14 июля 2000 г.[349] (далее – ЛК) в качестве видов деятельности с лесом как компонентом природной среды называет использование, охрану, защиту и воспроизводство лесов; Закон от 19 сентября 1996 г. № 598‑XIII «Об охране и использовании животного мира»[350] – использование, охрану, воспроизводство животных и среды их обитания; Водный кодекс Республики Беларусь от 15 июля 1998 г.[351] – использование, охрану вод, восстановление водных объектов.

Следует также отметить, что в ст. 1 Закона «О растительном мире» не содержится определение таких видов деятельности, включенных в понятие обращения с объектами растительного мира как защита и содержание объектов растительного мира. При этом ст. 25 позволяет выделить примерный перечень мероприятий, посредством проведения которых осуществляется защита объектов растительного мира, а понятие «содержание объектов растительного мира» в рассматриваемом Законе не раскрывается вообще. Закон Республики Беларусь от 26 ноября 1992 г. «Об охране окружающей среды» в редакции от 17 июня 2002 г.[352] и смежное природоресурсное законодательство также не употребляют термин «содержание» для обозначения вида деятельности с компонентом природной среды. Следовательно, текст Закона «О растительном мире» не соответствует требованиям, предъявляемым к терминологии нормативного правового акта в соответствии со ст. 32 Закона от 10 января 2000 г. № 361‑З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»[353].

Определение содержания объектов растительного мира дано в Приказе Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь от 20 июля 2004 г. № 197, который не имеет нормативного характера[354]. Под содержанием объектов растительного мира понимается система административно-правовых, организационно-хозяйственных, экономических, архитектурно-планировочных и агрономических мероприятий, направленных на формирование, развитие, сохранение и восстановление объектов растительного мира для обеспечения выполнения определенных для них функций.

Термин «содержание» используется также в законодательство о благоустройстве населенных пунктов[355]. Согласно Правилам благоустройства и содержания территорий городов и городских поселков, утв. Приказом Министерства жилищно-коммунального хозяйства от 11 сентября 1997 г. № 118, содержание рассматривается в комплексе с благоустройством как комплекс мероприятий, направленных на обеспечение надлежащего санитарного состояния участков городских территорий и их функционирования (устройство тротуаров и подъездов, их ремонт; содержание открытых водоотводов и ливневой канализации; устройство и содержание скамеек, фонтанов, цветников и т.п.; озеленение (устройство газонов, цветников, их ремонт и содержание, посадка деревьев, их содержание и снос аварийных); содержание фасадов зданий и сооружений в соответствии с их проектным решением, ежедневная санитарная уборка и очистка территории; уборка снега и льда с проезжей части и тротуаров в зимнее время года и т.п.).

Лесное законодательство определяет систему мероприятий, направленных на сохранение и рациональное использование всего многообразия ресурсов лесного фонда, сохранение и усиление средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, рекреационных и иных функций леса, повышение продуктивности лесов как ведение лесного хозяйства (ст.ст. 1, 20 ЛК). При этом проводятся рубки ухода за лесом, выборочные санитарные рубки, рубки реконструкции, обновления, формирования (переформирования и иные мероприятия по уходу за лесом, улучшению породного состава лесов, повышению их продуктивности и защитных свойств (ст.ст. 1, 23 ЛК). Причем, согласно лесному законодательству осуществление указанных видов деятельности, связанных с уходом за лесом, рассматривается как лесопользование, если связано с извлечением лесных ресурсов.

В законодательстве об охране и использовании животного мира предусматривается, что юридическим лицам может предоставляться право ведения охотничьего хозяйства в охотничьих угодьях для последующего их устройства и организации в них мероприятий по охране, разведению и нормированию добычи диких животных, относящихся к объектам охоты (ст. 44 Закона «Об охране и использовании животного мира»).

Таким образом, применяемый в лесном законодательстве термин «ведение лесного хозяйства» и в законодательстве о животном мире – «ведение охотничьего хозяйства» аналогичны по значению понятию «содержание объектов растительного мира», определенному в Приказе Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь от 20 июля 2004 г. № 197. Проведенный анализ дает основания для следующих выводов: во-первых, в Законе «О растительном мире» необходимо определить понятия защита и содержание объектов растительного мира; во-вторых, целесообразно согласование терминологии, используемой в законодательстве о растительном мире и смежном законодательстве, поскольку имеющиеся разночтения приведут к коллизиям норм и сложностям правоприменения.

Закон «О растительном мире» вводит термин изъятие, включающий, как отмечалось выше, различные действия, направленные на отделение дикорастущих растений от места их произрастания и (или) частей от дикорастущих растений, как связанное, так и не связанное с пользованием объектами растительного мира. Данное понятие, таким образом, объединяет согласно терминологии Закона два вида деятельности в отношении растительного мира – пользование и удаление объектов растительного мира.

При этом в Законе «О растительном мире» наблюдается непоследовательность в трактовке вполне традиционного для экологического и природоресурсного законодательства понятия – пользование. В частности, в ст. 44 Закона в качестве вида пользования объектами растительного мира называется «сбор, заготовка или закупка дикорастущих растений … и (или) их частей». Однако, в соответствии с Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 2 ноября 1998 г. № 1679 «О мерах по усилению контроля за промысловой заготовкой, закупками и реализацией дикорастущей продукции и упорядочению этих видов деятельности»[356], под промысловой заготовкой (закупкой) дикорастущей продукции понимается приобретение юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями у населения дикорастущих растений (их частей), ягод, грибов в установленных объемах в целях промышленной переработки или реализации. Иными словами, это деятельность, не связанная с фактическим сбором объектов растительного мира.

В соответствии со ст. 5, к объектам отношений, регулируемых Законом «О растительном мире», отнесены «изъятые дикорастущие растения, их части и (или) продукты жизнедеятельности; производные от дикорастущих растений (дериваты); ботанические коллекции». Согласно доктрине экологического права для признания природного объекта объектом экологических правоотношений, он должен обладать такими признаками как естественное происхождение и естественная (экологическая) связь с окружающей средой[357]. Закон Республики Беларусь «Об охране окружающей среды» рассматривает в качестве объектов экологических отношений как природные объекты (естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их компоненты природной среды, сохранившие свои природные свойства), так и природно-антропогенные объекты (природные объекты, измененные в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объекты, созданные человеком, обладающие свойствами природного объекта и имеющие рекреационное и защитное значение). С учетом сказанного, изъятые дикорастущие растения могут выступать объектом лишь отдельных экологических отношений, к которым, в частности, можно отнести озеленение, а также создание ботанических коллекций, которое является одним из способов сохранения объектов растительного мира вне мест их естественного произрастания обитания – ex-situ – в свете положений Конвенции о биологическом разнообразии[358].

С учетом сказанного, приобретение растительной продукции не может рассматриваться как вид пользования объектами растительного мира. Указанная норма Закона, таким образом, противоречит традиционному пониманию природного объекта и природопользования в науке экологического права, что вызывает необходимость ее уточнения.

В преамбуле установлено, что Закон «О растительном мире» определяет правовые основы охраны, защиты, воспроизводства, содержания, пользования и удаления объектов растительного мира, а также озеленения, охраны среды произрастания объектов растительного мира, повышения их средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, рекреационных и иных функций в целях обеспечения благоприятной для жизни и здоровья граждан окружающей среды. В то же время, ст. 18 предусматривает, что охране подлежат объекты растительного мира, расположенные на любых земельных участках и в водных объектах, «за исключением тех, в границах которых разрешено удаление объектов растительного мира». Причем глава 4 Закона, посвященная охране объектов растительного мира, в которую входят и приведенные статьи, распространяется на объекты растительного мира, расположенные на землях всех категорий, в т.ч. в границах лесного фонда, в связи с чем особенно важна согласованность соответствующих норм Закона «О растительном мире» и лесного законодательства.

В соответствии со ст. 1 Закона, под удалением объектов растительного мира понимается не связанное с пользованием изъятие объекта растительного мира на законном основании законным способом. Отметим, что лесное законодательство не дает примеров предусмотренного Законом «О растительном мире» не связанного с пользованием изъятия объектов растительного мира, поскольку даже деятельность юридических лиц, ведущих лесное хозяйство, направленная на выполнение возложенных на них задач по воспроизводству, улучшению породного состава и качества лесов, повышению их продуктивности, охране и защите лесов, рассматривается как лесопользование, если сопровождается извлечением ресурсов леса. Ст. 37 указанного Закона устанавливает, что удаление объектов растительного мира допускается, например, когда «производятся размещение или реконструкция зданий, сооружений и иных объектов» (в аналогичных случаях согласно ст. 54 ЛК могут проводиться прочие рубки), «необходимо проведение рубок реконструкции, сплошных или выборочных санитарных рубок в соответствии с утвержденным в установленном законодательством Республики Беларусь порядке проектом или актом обследования». При этом предусматривается, что «удаление, в том числе вырубка, древесных или кустарниковых объектов растительного мира, расположенных на землях любых категорий, за исключением земель населенных пунктов, осуществляется в порядке, установленном лесным законодательством … и законодательством … о растительном мире».

Применительно к лесному законодательству в юридической литературе высказывается предложение о выделении в качестве самостоятельного вида права лесопользования права средообразующего лесопользования, в содержание которого следует включить не только регулирование использования ресурсов леса, но и регулирование экологической роли лесов, т.е. комплекс мероприятий по ведению лесного хозяйства. Значение выделения права пользования в средообразующих целях состоит в наполнении лесохозяйственных мероприятий экологическим содержанием, правовом обеспечении возможности юридических лиц, ведущих лесное хозяйство, выполнять соответствующие мероприятия, преследуя одну цель – обеспечить улучшение, сохранение и восстановление лесов[359]. По нашему мнению, данное предложение заслуживает поддержки. Аналогичный вид пользования может быть предусмотрен и в отношении нелесных растений, что позволит устранить рассмотренные выше коллизии, в частности, исключить из Закона неточный и противоречивый термин «удаление объектов растительного мира».

Анализ норм Закона «О растительном мире» позволяет отметить, что изъятие (пользование и удаление) объектов растительного мира осуществляется при условии принятия решения уполномоченным органом о предоставлении объектов растительного мира в пользование и получение разрешения или специального разрешения (лицензии) на пользование объектами растительного мира либо удаление объектов растительного мира, если их получение предусмотрено законодательством.

Закон предусматривает деление права пользования объектами растительного мира на общее и специальное. Согласно ст. 40 Закона «О растительном мире» объекты растительного мира в порядке общего пользования используются гражданами в личных целях безвозмездно без закрепления объектов растительного мира за отдельными гражданами. Т.о., граждане осуществляют право общего пользования объектами растительного мира без получения соответствующих разрешений, за исключением случаев, предусмотренных законодательством о растительном мире. Право специального пользования объектами растительного мира осуществляется на основании решения местных исполнительных и распорядительных органов о предоставлении такого права, принимаемого по согласованию с пользователем земельного участка или водного объекта и территориальными органами Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь. Исключение составляют пользователи земельных участков или водных объектов, которые могут осуществлять специальное пользование объектами растительного мира, расположенными в границах предоставленных им в установленном порядке земельных участков или водных объектов, без принятия решения о предоставлении права пользования объектами растительного мира (ст. 41 Закона «О растительном мире»).

Специальное пользование объектами растительного мира по отдельным видам пользования может осуществляться только при наличии у юридических лиц и индивидуальных предпринимателей разрешения или специального разрешения (лицензии)на пользование этими объектами. Выдача разрешения на пользование объектами растительного мира осуществляется на основании соответствующего решения местных исполнительных и распорядительных органов либо документа, подтверждающего наличие у юридического лица или индивидуального предпринимателя статуса пользователя земельного участка либо водного объекта, в границах которых расположены эти объекты растительного мира (ст. 42 Закона «О растительном мире»).

В соответствии с Декретом Президента Республики Беларусь от 14 июля 2003 г. № 17 «О лицензировании отдельных видов деятельности»[360], лицензированию подлежит деятельность по заготовке древесины, а также деятельность, связанная с использованием природных ресурсов и воздействием на окружающую среду. Среди составляющих работ и услуг, предусмотренных Положением лицензировании деятельности, связанной с использованием природных ресурсов и воздействием на окружающую среду, утв. Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 20 октября 2003 г. № 1371[361], виды деятельности в области охраны и использования объектов растительного мира не названы. Заготовка древесины рассматривается в законодательстве в качестве вида права лесопользования (ст. 36 ЛК), но в отношении нелесных растений является не пользованием, а удалением – не связанным с пользованием изъятием объектов растительного мира (ст.ст. 1, 37, 44 Закона «О растительном мире). Таким образом, по действующему законодательству не предусмотрена выдача лицензий на осуществление каких-либо видов пользования нелесными дикорастущими растениями.

Следует отметить, что по ранее действовавшему законодательству перечень видов пользования растительным миром, подлежащих лицензированию, был более широким. Так, Положением о лицензировании деятельности по заготовке древесины, живицы, древесных соков, утв. Министерством лесного хозяйства Республики Беларусь от 25 ноября 1998 г.[362], предусматривалась необходимость получения лицензии на заготовку живицы и древесных соков. В соответствии с Положением о порядке выдачи субъектам хозяйствования специальных разрешений (лицензий) на осуществление отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, утв. Приказом Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь от 3 мая 1999 г. № 113[363], лицензированию подлежала промысловая заготовка (закупка) дикорастущих растений (их частей). Норма об отнесении промысловой заготовки (закупки) дикорастущих растений (их частей), грибов, технического и лекарственного сырья растительного происхождения в целях их промышленной переработки или реализации к лицензируемому виду деятельности содержится в упомянутом выше Постановлении Совета Министров Республики Беларусь от 2 ноября 1998 г. № 1679, в связи с чем указанное постановление необходимо привести в соответствие с Декретом Президента от 14 июля 2003 г. № 17 и Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 20 октября 2003 г. № 1371.

Законодательство предусматривает также, что сбор дикорастущих растений, относящихся к видам, включенным в Красную книгу Республики Беларусь, или их частей допускается в научно-исследовательских целях и в иных случаях только на основании разрешений, выдаваемых Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды с соблюдением требований, предусмотренных Порядком выдачи разрешений на добывание (сбор) животных и растений, относящихся к видам животных и растений, занесенных в Красную книгу Республики Беларусь, утв. Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь 1 марта 1993 г.[364].

В Законе «О растительном мире» не определен общий порядок, в котором предоставляется право удаления объектов растительного мира.

В развитие Закона принято Положение о порядке удаления объектов растительного мира, расположенных на землях населенных пунктов, утв. Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 12 октября 2004 г. № 1275[365], в соответствии с которым удаление объектов растительного мира осуществляется в соответствии с разрешением местного исполнительного и распорядительного органа. Без разрешения местного исполнительного и распорядительного органа вправе удалять объекты растительного мира граждане, которым земельные участки предоставлены в пожизненное наследуемое владение, пользование, переданы в собственность, аренду, расположенные в границах этих участков, кроме случаев, когда законодательством или соответствующими решениями местных исполнительных и распорядительных органов в отношении отдельных объектов растительного мира установлены ограничения или запреты. Без разрешения осуществляется также удаление объектов растительного мира в случае ликвидации чрезвычайной ситуации, проведение которой невозможно без их удаления. При этом юридическое лицо или гражданин, которые выполнили работы по ликвидации чрезвычайной ситуации, должны представить в местный исполнительный и распорядительный орган уведомление об удаленных объектах растительного мира не позднее трех дней со дня их удаления.

Согласно ст. 37 Закона «О растительном мире» удаление, в том числе вырубка, древесных или кустарниковых объектов растительного мира, расположенных на землях любых категорий, за исключением земель населенных пунктов, осуществляется в порядке, установленном лесным законодательством и законодательством о растительном мире. Лесное законодательство предусматривает, что для возникновения права заготовки древесины необходимо получение лесорубочного билета (ордера), выдаваемых юридическими лицами, ведущими лесное хозяйство, и, если требуется, лицензии (ст. 43 ЛК); возможно также заключение договоров аренды, концессии участков лесного фонда для осуществления рассматриваемого вида лесопользования. Следуя норме ст. 37 Закона «О растительном мире» о применении лесного законодательства, можно придти к выводу, что для удаления древесных и кустарниковых объектов растительного мира требуется получение лесорубочного билета (ордера). Однако в таком случае не ясно, какой орган будет их выдавать, т.к. согласно лесному законодательству выдача названных разрешительных документов входит в компетенцию юридических лиц, ведущих лесное хозяйство (ст. 22 ЛК). Приведенная выше норма ст. 37 Закона «О растительном мире» не позволяет сделать однозначный вывод о том, требуется ли получение лицензии на заготовку древесины при осуществлении удаления древесных объектов растительного мира.

Предусмотренный ст. 44 Закона «О растительном мире» перечень видов пользования объектами растительного мира включает заготовку древесных соков; сбор, заготовка или закупка дикорастущих растений; сенокошение; пастьбу скота; пользование объектами растительного мира в культурно-оздоровительных, туристических, иных рекреационных и (или) спортивных целях; пользование объектами растительного мира в научно-исследовательских и учебно-опытных целях. Сопоставление данной нормы и иных положений Закона позволяет сделать вывод о том, что рубка деревьев, не входящих в лесной фонд, может осуществляться только в порядке удаления, т.е. не связанного с пользованием изъятием древесных объектов растительного мира.

В юридической литературе указывается, что значение лицензирования в области природопользования и охраны окружающей среды определяется его функциями, к которым относятся информационная, превентивная, контрольная, гаранта соблюдения экологических и санитарных норм, нормированного потребления природных ресурсов, реализации прав граждан и юридических лиц в области природопользования и охраны окружающей среды[366]. В соответствии со ст. 17 Закона «Об охране окружающей среды», лицензирование в области использования природных ресурсов осуществляется в целях максимального снижения вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, обеспечения рационального использования природных ресурсов. Ст. 37 Закона «О растительном мире» устанавливает, что удаление объектов растительного мира не должно повлечь неблагоприятных изменений в состоянии окружающей среды (среды обитания человека) или отдельных природных объектов.

Учитывая вышесказанное, лицензирование деятельности по заготовке (рубке) древесины связано с необходимостью предотвращения вредного воздействия на растительный мир и окружающую среду в целом, следовательно, лицензирование должно осуществляться независимо от цели рубки, т.е. и при удалении. Данное положение должно найти более последовательное отражение в Законе «О растительном мире».

Порядок удаления, таким образом, установлен действующим законодательством лишь в отношении объектов растительного мира, расположенных на землях населенных пунктов, а также древесных или кустарниковых объектов растительного мира, расположенных на землях иных категорий, однако недостаточно четко. Учитывая сказанное, необходимо последовательно закрепить в законодательстве процедуру получения права удаления объектов растительного мира, в т.ч. древесно-кустарниковых.

В заключение отметим, что правила осуществления видов деятельности, которые охватываются закрепленным в Законе «О растительном мире» термином обращение с объектами растительного мира нуждается в дальнейшем совершенствовании. При этом особенно важным является согласование норм названного закона, лесного законодательства и законодательства об охране окружающей среды в целом.

 

Статья опубликована:

Шахрай, И.С. Обращение с объектами растительного мира: проблемы правового регулирования/ И.С.Шахрай // Проблемы развития юридической науки и совершенствования практики правоприменения: Сб. науч. тр. / редкол.: С.А. Балашенко (гл. ред.) [и др.]. – Минск: БГУ, 2005. – С. 233‑243.

Н.В. Макарова