Основные направления совершенствования законодательства об экологической информации

Аннотация. В статье анализируются проблемы правового регулирования отношений, связанных с экологической информацией. На основе изучения законодательства Республики Беларусь, международных документов в области охраны окружающей среды, основных положений теории экологического права сформулировано определение экологической информации, показаны основные направления дальнейшего совершенствования законодательства в данной области. Высказываются предложения о структуре и содержании норм о ресурсах экологической информации, порядке ее предоставления и распространения, установлении возможных ограничений в предоставлении и перечня случаев, в которых не допускается отказ в предоставлении экологической информации. Обосновывается целесообразность опубликования Национального доклада об охране окружающей среды, необходимость закрепления в законодательстве характера его информации и периодичности издания. Сделаны предложения по содержанию Экологического кодекса в части, касающейся правового режима экологической информации.

 

Введение. Концепция проекта Экологического кодекса[1] предусматривает включение в указанный кодифицированный акт ряда статей, посвященных регулированию доступа к экологической информации.

Следует отметить, что понятие «экологическая информация » впервые использовано в Законе «Об информатизации»[2], в соответствии с которым «не может быть ограничен доступ к документированной... экологической информации, метеорологической, демографической, санитарно-эпидемиологической и другой, обеспечивающей безопасность существования общества...». Однако в данном нормативном правовом акте собственно термин «экологическая информация» не раскрывается. В то же время Конституция Республики Беларусь[3] провозглашает право на получение, хранение и распространение полной, достоверной и своевременной информации, в том числе, о состоянии окружающей среды. Некоторое развитие конституционная норма приобрела в Законе «О гидрометеорологической деятельности»[4], в котором установлено, что граждане и иные лица имеют право на получение в установленном порядке информации о состоянии окружающей природной среды и ее загрязнении. При этом под такой информацией понимаются данные, полученные в результате наблюдений за состоянием окружающей среды и ее загрязнением, а также фактическая и прогнозная информационная продукция, являющаяся результатом обработки и анализа первичных данных*. В Законе «О санитарно-эпидемическом благополучии населения»[5] закреплено право граждан на получение сведений о состоянии среды обитания и здоровья населения, эпидемической и радиационной обстановке, действующих санитарных правилах; принимаемых мерах по обеспечению санитарно-эпидемического благополучия и их результатах; качестве выпускаемых товаров народного потребления, в том числе пищевых продуктов, а также питьевой воды.

Из смысла ст.74 Закона «Об охране окружающей среды» следует, что к экологической относится информация не только о состоянии окружающей среды, а также о загрязнении и мерах по ее охране[6].

Наиболее полно содержание экологической информации раскрыто в Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды 1998 года (Орхусская конвенция)[7]. К таковой относится не только информация о природной среде и состоянии ее отдельных компонентов – земель, вод, атмосферного воздуха и т.п., загрязнении окружающей среды, состоянии здоровья людей, но и информация, которую мы условно можем назвать экологически значимой (понимая, что и первая и вторая весьма важны для обеспечения и защиты прав граждан в области охраны окружающей среды). Вторую группу составляет информация о деятельности (в самом широком смысле), которая может повлиять на состояние окружающей среды[8].

Кроме того, право на информацию о состоянии и использовании отдельных природных объектов[9-15], состоянии здоровья населения[16; 17; 18], о принимаемых решениях в области охраны окружающей среды и природопользования[19; 20] закрепляется в ряде нормативных правовых актов Республики Беларусь.

Таким образом, законодательство не содержит единого понятия экологической информации, что порождает различное толкование норм права. В связи со сказанным, в Экологическом кодексе необходимо определить содержание термина «экологическая информация», которое должно основываться на положениях Орхусской конвенции с учетом правовой терминологии, применяемой в законодательстве Республики Беларусь (Законов «Об информатизации»[2], «Об охране окружающей среды»[6], «О здравоохранении»[16], «О санитарно-эпидемическом благополучии населения»[5], «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»[20], «О безопасности генно-инженерной деятельности»[21] и др.). Целесообразно также закрепление порядка предоставления и распространения экологической информации, установление перечня случаев, в которых может быть ограничен доступ к такой информации, а также подробная регламентация иных отношений, возникающих по поводу экологической информации.

Основная часть. Рассмотренный выше подход позволяет определить экологическую информацию как документированные сведения* о:

состоянии окружающей среды, компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, биологического разнообразия и его компонентов, включая генетически измененные организмы, и взаимодействии между ними;

факторах, источниках, материалах, продукции, явлениях и процессах (шум, вибрация, электромагнитное излучение, радиация, вещества и т.п.), оказывающих или способных оказать вредное воздействие на окружающую среду;

угрозе, причинах возникновения, возникновении, результатах ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, оказывающих или способных оказать вредное воздействие на окружающую среду;

государственной политике, нормативных правовых актах, в том числе международных соглашениях в области охраны окружающей среды, государственных прогнозах, концепциях, планах и программах, оказывающих или способных оказать вредное воздействие на окружающую среду;

деятельности государственных органов, в том числе принимаемых решениях в области охраны окружающей среды; экологических и иных мероприятиях, хозяйственной деятельности юридических лиц в части вредного воздействия на окружающую среду;

затратах на охрану окружающей среды, формировании и использовании средств фондов охраны природы и других источников финансирования природоохранной деятельности, данных экономического анализа, применяемых при принятии решений по вопросам, касающимся охраны окружающей среды;

санитарно-эпидемической обстановке, состоянии здоровья населения, культурных ценностей, объектов культурной инфраструктуры, в той степени, в какой на них воздействует или может воздействовать состояние окружающей среды.

Необходимо отметить, что в настоящее время перечень сведений, относящихся к экологической информации, определен постановлением Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь [22]. Такой подход ограничивает содержание экологической информации по сравнению с положениями Орхусской конвенции, учитывая структурную комплексность данного понятия [23; 24]. Полагаем, что в Экологическом кодексе не представляется возможным дать исчерпывающий перечень сведений, составляющих экологическую информацию, так как она характеризует множество объектов (состояние окружающей среды в целом, природных и природно-антропогенных объектов, отдельных компонентов природной среды, деятельности и т.п.). В связи с этим целесообразно включить в кодекс норму о ресурсах экологической информации, что будет соответствовать законодательству об информации и информатизации.

Ресурсы экологической информации могут быть классифицированы на:

имеющие государственное значение (например, государственные кадастры природных ресурсов, реестр источников ионизирующего излучения, реестр сертификатов Национальной системы подтверждения соответствия)[25];

формально не относящиеся к ресурсам, имеющим государственное значение, но представляющие большую общественную и государственную значимость с точки зрения определения экологической информации (Государственный фонд данных о состоянии окружающей среды и вредных воздействиях на нее, информация Национальной системы мониторинга окружающей среды, Государственный гидрометеорологический фонд);

информационные ресурсы, содержащие экологическую информацию и имеющие значение для юридических и физических лиц (например, данные, полученные в результате контроля в области охраны окружающей среды).

Такое деление позволит сориентировать пользователя экологической информации в поиске информационных ресурсов и субъекта, ответственного за формирование и использование данного ресурса.

Доступ к экологической информации граждан, юридических лиц и государственных органов (организаций) обеспечивается посредством предоставления, распространения экологической информации ее владельцами, а также в процессе информационного взаимодействия государственных органов (организаций) [26; 27]. Предоставление экологической информации осуществляется на основании заявления (запроса) заинтересованных субъектов. В ряде случаев на лиц, обладающих экологической информацией, законодательством возлагается обязанность по ее доведению до сведения граждан и юридических лиц через средства массовой информации, печатные издания, глобальные информационные сети или иными общедоступными способами. В этом случае речь идет о распространении экологической информации. В зависимости от характера экологической информации порядок ее предоставления и распространения устанавливается либо экологическим законодательством, либо законодательством, регулирующим соответствующие виды деятельности (законодательство о гидрометеорологической, генно-инженерной деятельности, здравоохранении, историко-культурном наследии, информации и информатизации, государственной статистике, финансово-кредитной системе, лицензировании и др.).

В Экологическом кодексе целесообразно определить содержание права на получение экологической информации, соответствующее статье 34 Конституции Республики Беларусь, а также положениям Орхусской конвенции. При этом следует учесть особое значение форм реализации права на получение экологической информации: по заявлению гражданина, запросу юридического лица либо в результате деятельности государственных органов по распространению экологической информации, что позволит имплементировать положения Орхусской конвенции об активном и пассивном доступе к экологической информации.

Сказанное обусловливает необходимость детализации в Экологическом кодексе положений о заявлении (запросе), порядке предоставления экологической информации, поскольку новая редакции Закона Республики Беларусь «Об обращениях граждан»[28] не позволяет в полной мере регулировать отношения в области предоставления экологической информации. Во-первых, данный Закон регулирует отношения, субъектом которых является гражданин, но не юридическое лицо, во-вторых, объективно не учитывает особенности заявления (запроса) о предоставлении экологической информации, которые вытекают из положений Орхусской конвенции. В частности, отсутствие у лица, обратившегося за предоставлением экологической информации, необходимости доказывать и пояснять заинтересованность в получении данной информации; обязанность государственных органов предоставлять экологическую информацию в объеме, содержании, форме и способом, которые указаны в заявлении (запросе) о предоставлении экологической информации; обязанность государственных органов «отделять» экологическую информацию от конфиденциальной информации.

В кодекс должны быть включены нормы, предусматривающие ограничения в предоставлении экологической информации. Данная позиция основана на положениях ст. 23 Конституции Республики Беларусь, в соответствии с которой «ограничение прав и свобод личности допускается только в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц», а также положениях ст. 4 Орхусской конвенции. По нашему мнению, в предоставлении экологической информации может быть отказано, если:

информация не подлежит раскрытию в соответствии с законодательством о государственных секретах;

разглашение информации создаст препятствия или приведет к невозможности осуществления правосудия, производства предварительного расследования, производства по делам об административных правонарушениях;

разглашение информации причинит или создаст угрозу причинения вреда окружающей среде.

Принимая во внимание значимость экологической информации для обеспечения прав граждан и юридических лиц, представляется необходимым установить перечень случаев, когда не может быть отказано в предоставлении экологической информации. С учетом положений Орхусской конвенции не допускается отказ в предоставлении информации о:

выбросах загрязняющих веществ в атмосферный воздух и сбросов сточных вод в водные объекты с превышением установленных в соответствии с законодательством нормативов допустимых выбросов и сбросов химических и иных веществ;

выбросах загрязняющих веществ в атмосферный воздух передвижными источниками с превышением установленных в соответствии с законодательством нормативов содержания загрязняющих веществ в отработанных газах передвижных источников;

сбросах в водный объект химических или иных веществ, их смесей, предметов или отходов;

загрязнении почвы химическими и иными веществами, приведшем к ухудшению качества плодородного слоя почвы или подземных вод;

ионизирующем излучении, электромагнитном, шумовом или ином физическом воздействии с превышением установленных нормативов;

незаконном изъятии (добыче), повреждении либо уничтожении лесов, объектов животного и растительного мира.

Как было отмечено, доступ к экологической информации может быть обеспечен и посредством ее распространения. При этом до сведения общественности должна доводиться как текущая информация, так и обобщенная информация, отражающая динамику изменения состояния окружающей среды на протяжении определенного периода времени. В последнем случае важным представляется опубликование Национального доклада о состоянии окружающей среды в Республике Беларусь, что следует отразить на законодательном уровне. В данный документ необходимо включать сведения о состоянии окружающей среды на территории отдельных областей и по республике в целом; о способах и уровне воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности граждан и юридических лиц, в том числе об объемах производимых сбросов и выбросов. Самостоятельные разделы должны содержать информацию о расходовании средств на природоохранные планы и мероприятия по охране окружающей среды, а также статистические данные о правонарушениях в области охраны окружающей среды, предъявленных претензиях и исках о возмещении вреда окружающей среде, результатах предъявления претензий и судебных разбирательств по таким искам.

Учитывая комплексный характер информации Национального доклада об охране окружающей среды, целесообразно его опубликование и распространение с периодичностью один раз в четыре года. Информация о состоянии и о мерах по охране окружающей среды может доводиться органами государственного управления до сведения общественности с большей периодичностью через иные источники (например, экологический бюллетень «Состояние природной среды Беларуси», справочно-статистические материалы по состоянию окружающей среды и природоохранной деятельности в Республике Беларусь[29]).

В Законе «Об охране окружающей среды» предусмотрено формирование Государственного фонда данных о состоянии окружающей среды и вредных воздействиях на нее[6]*. В фонде хранятся документы, содержащие информацию о состоянии окружающей среды и ее загрязнении (например, информацию, полученную в результате проведения геофизического мониторинга, данные локального мониторинга, подлежащие длительному хранению и иных видов мониторинга, включенных в Национальную систему мониторинга окружающей среды[30]). Анализ действующего законодательства позволяет отметить, что ведение указанного фонда осуществляется Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды[31]. В то же время, в связи с многочисленностью экологической информации она накапливается в различных государственных органах, что затрудняет ведение указанного фонда одним субъектом. Поэтому целесообразно возложить на государственные органы, владеющие информацией, подпадающей под определение экологической, формирование и ведение соответствующих реестров. Это позволит создать распределенный фонд данных о состоянии окружающей среды, что должно найти отражение в Экологическом кодексе.

Заключение. Подводя итог, следует признать обоснованным более детальное правовое регулирование предоставления, распространения экологической информации, закрепления гарантий реализации права на ее получение и иных отношений в данной сфере, предусмотренное Концепцией Экологического кодекса. Однако при разработке указанных норм важно устранить существующие пробелы и противоречия действующего законодательства.

Представляется необходимым в Экологическом кодексе:

определить содержание термина «экологическая информация»;

закрепить норму о ресурсах экологической информации;

детализировать положения о заявлении (запросе), порядке предоставления экологической информации;

предусмотреть возможные ограничения в предоставлении экологической информации;

установить перечень случаев, в которых не допускается отказ в предоставлении экологической информации;

отразить особенности, периодичность опубликования, характер информации Национального доклада об охране окружающей среды.

Литература:

1. Об утверждении Концепции проекта Экологического кодекса Республики Беларусь: Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 16 декабря 2005 г., № 1460 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2006. № 2. 5/16973.

2. Об информатизации: Закон Республики Беларусь от 6 сентября 1995 г. // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1995. № 33. Ст. 428.

3. Конституция Республики Беларусь от 15 марта 1994 г. (с изм. и доп., принятыми на республиканских референдумах 24 ноября 1996 г. и 17 октября 2004 г.) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 1999. № 1. 1/0; 2004. № 188. 1/6032.

4. О гидрометеорологической деятельности: Закон Республики Беларусь от 10 мая 1999 г. // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 1999. № 37. 2/31.

5. О санитарно-эпидемическом благополучии населения: Закон Республики Беларусь от 23 ноября 1993 г. В ред. Закона Республики Беларусь от 23 мая 2000 г. // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 52. 2/172; 2003. № 79. 2/966.

6. Об охране окружающей среды: Закон Республики Беларусь от 26 нояб. 1992 г. В ред. Закона Республики Беларусь от 17 июля 2002 г. (с изм. и доп.) // Ведамасці Вярхоўнага Савета Рэспублiкi Беларусь. 1993. № 1. Арт. 1; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 85. 2/875; 2004. № 174. 2/1068; 2005. № 121. 2/1139; 2006. № 6. 2/1177.

7. Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды: утверждена Указом Президента Республики Беларусь от 14 декабря 1999 г., № 726 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 1. 1/837; 2003. № 95. 3/866.

8. Лаевская Е.В. Доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды. – Мн., 2002. С. 73-74.

9. Кодекс Республики Беларусь о земле: Кодекс Республики Беларусь от 4 января 1999 г. (с изм. и доп.) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 1999. № 2‑3. 2/1; 2002. № 55. 2/848.

10. Кодекс Республики Беларусь о недрах: Кодекс Республики Беларусь от 15 декабря 1997 г. // Ведамасцi Нацыянальнага Сходу Рэспублiкi Беларусь. 1998. № 8-9. Ст. 103.

11. Водный кодекс Республики Беларусь: Кодекс Республики Беларусь от 15 июля 1998 г. // Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1998. № 33. Ст. 473.

12. Лесной кодекс Республики Беларусь: Кодекс Республики Беларусь от 14 июля 2000 г. (с изм. и доп.) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 70. 2/195; 2004. № 39. 2/1020; № 123. 2/1059; 2005. № 121. 2/1139; № 196. 2/1163.

13. Об охране и использовании животного мира: Закон Республики Беларусь от 19 сентября 1996 г. // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1996. № 31. Ст. 571.

14. Об охране атмосферного воздуха: Закон Республики Беларусь от 15 апреля 1997 г. // Ведомости Национального собрания Республики Беларусь.1997. № 14. Ст. 260.

15. Об особо охраняемых природных территориях: Закон Республики Беларусь от 20 октября 1994 г. В ред. Закона Республики Беларусь от 23 мая 2000 г. // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1994. № 35. Ст. 570; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 52. 2/171.

16. О здравоохранении: Закон Республики Беларусь от 18 июня 1993 г. В ред. Закона Республики Беларусь от 11 января 2002 г. // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1993. № 24. Ст. 290; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 10. 2/840.

17. О радиационной безопасности населения: Закон Республики Беларусь от 5 января 1998 г. // Ведамасцi Нацыянальнага сходу Рэспублiкi Беларусь. 1998. № 5. Ст. 25.

18. О правовом режиме территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС: Закон Республики Беларусь от 12 ноября 1991 г.(с изм. и доп.) // Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1991. № 35. Ст. 622; Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1999. № 19–20. Ст. 339; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2002. № 87. 2/883.

19. О государственной экологической экспертизе: Закон Республики Беларусь от 18 июня 1993 г. В ред. Закона Республики Беларусь от 14 июля 2000 г. // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 70. 2/194.

20. О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: Закон Республики Беларусь от 5 мая 1998 г. (с изм. и доп.) // Ведамасцi Нацыянальнага сходу Рэспублiкi Беларусь. 1998. № 19. Ст. 212; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2003. № 8. 2/932; 2005. № 103. 2/1120.

21. О безопасности генно-инженерной деятельности: Закон Республики Беларусь от 9 января 2006 г. // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2006. № 9. 2/1193.

22. О перечне сведений, относящихся к экологической информации: Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 29 мая 2003 г., № 22 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2003. № 69. 8/9631.

23. Лаевская Е.В Орхусская конвенция как элемент законодательства Республики Беларусь // Обзор экологического законодательства Республики Беларусь.– СПб.: «Невский простор», 2003. С. 47-64.

24. Научно-практический комментарий к Закону Республики Беларусь от 26 ноября 1992 года «Об охране окружающей среды» в редакции Закона от 17 июля 2002 года / Е.В.Лаевская, В.Е.Лизгаро, Т.И. Макарова. – Минск, 2005. – 272 с.

25. О Перечне информационных ресурсов, имеющих государственное значение:
Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 29 мая 2001 г., № 784 (с изм. и доп.) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 56. 5/6111; 2002. № 119. 5/11324; 2004. № 54. 5/14018; № 144. 5/14785; 2006. № 2. 5/16990.

26. Инструкция об обмене информацией между Национальной системой мониторинга окружающей среды в Республике Беларусь, системой социально-гигиенического мониторинга и системой мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера: утверждена Постановлением Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь; Министерства здравоохранения Республики Беларусь; Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь от 12 сентября 2005 г., № 41/30/45 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2005. № 155. 8/13151.

27. О Порядке сбора информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и обмена этой информацией: Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 23 августа 2001 г., № 1280 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 82. 5/7900.

28. Об обращениях граждан: Закон Республики Беларусь от 6 июня 1996 г. В ред. Закона Республики Беларусь от 1 ноября 2004 г. // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2004. № 189. 2/1089.

29. [Электрон. ресурс] / Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь, 2006 г. Режим доступа: http://minpriroda.by.

30. Об утверждении Положений о порядке проведения в составе Национальной системы мониторинга окружающей среды в Республике Беларусь мониторинга растительного мира, геофизического мониторинга и использования их данных: Постановление Совета Министров Республики Беларусь от 14 апреля 2004 г., № 412 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2004. № 60. 5/14094.

31. Положение о государственном фонде данных о состоянии окружающей природной среды и ее загрязнении: утверждено Постановлением Совета Министров Республики Беларусь, 1 июня 2000 г., № 793 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 56. 5/3338; 2002. № 4. 5/9658.

 

 

Статья опубликована:

Лаевская, Е.В. Основные направления совершенствования законодательства об экологической информации / Е.В. Лаевская, В.Е. Лизгаро, И.С. Шахрай // Право и демократия: сб. науч. тр.; редкол.: В.Н. Бибило (отв. ред.) [и др.] – Минск: БГУ, 2006 – Спец. вып. ‑ С. 97-108.

 

Н.С. Губская