Понятие и состав земель сельскохозяйственного назначения

Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли за чертой поселений, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. Существующие и планируемые границы категории земель сельскохозяйственного назначения определяются на картах (схемах) территориального планирования субъектов РФ (ч.6 ст. 14 ГрадК РФ). В ее составе выделяются две субкатегории земель со своим дифференцированным правовым режимом:

а) сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими). Они имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране (при этом можно говорить об определенных различиях в правовом режиме, например, пашни и сенокосов, либо пастбищ и виноградников). В случае отнесения сельскохозяйственных угодий к разряду мелиорированных, на правообладателей таких участков возлагаются дополнительные обязанности.

б) несельскохозяйственные угодья - земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, древесно-кустарниковой растительностью, предназначенной для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, замкнутыми водоемами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

Принципиальным отличием друг от друга вышеуказанных угодий является порядок установления и содержание их правового режима. Установленное для всей категории земель сельскохозяйственного назначения целевое назначение земельных участков конкретизируется градостроительным регламентом, входящим составной частью в правила землепользования и застройки, для несельскохозяйственных угодий. Для сельскохозяйственных угодий градостроительный регламент не устанавливается (ч.6 ст.36 ГрадК РФ), а значит, действуют общие правила о целевом назначении.

Из этого обстоятельства также следует и необходимость различать земли сельскохозяйственного назначения как категорию земель в земельном фонде России и территориальную зону сельскохозяйственного использования, определяемую в результате проведения градостроительного зонирования муниципального образования. В состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться: 1) зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими); 2) зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, дачного хозяйства, садоводства, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения (ч.9 ст.36 ГрадК РФ).

Для каждой такой территориальной зоны в границах муниципального образования устанавливается градостроительный регламент, определяющий правовой режим всех земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (ч.1 ст.36 ГрадК РФ). Правовой режим сельскохозяйственных угодий определяется уполномоченными органами публичной власти в соответствии с федеральными законами (ч.7 ст.36 ГрадК РФ). В числе таких законов следует выделить сам ЗК РФ и Закон о переводе земель из одной категории в другую.

Согласно ст.7 последнего, перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается, в частности, при наличии следующих исключительных случаев: консервации земель; создание особо охраняемых природных территорий; установление или изменение черты поселений; размещение промышленных объектов на землях, кадастровая стоимость которых не превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу); включение непригодных для осуществления сельскохозяйственного производства земель в состав земель лесного или водного фонда; строительство дорог, линий электропередач, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, железнодорожных линий и других подобных сооружений при наличии утвержденного проекта рекультивации сельскохозяйственных угодий и т.д.

Как следует из ст.79 ЗК РФ, субкатегория сельскохозяйственных угодий, занимающая особое положение в рамках категории земель сельскохозяйственного назначения, не однородна. Внутри нее выделяются особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, обладающие особым правовым статусом по сравнению с иными сельскохозяйственными угодьями. К разряду особо ценных могут быть отнесены продуктивные сельскохозяйственные угодья, в том числе опытно-производственных подразделений научно-исследовательских организаций и учебно-опытных подразделений образовательных учреждений высшего профессионального образования, сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых существенно превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу). Данные земли могут быть в соответствии с законодательством субъектов РФ включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается (п.4 ст.79 ЗК РФ).

Особое правовое положение в составе земель сельскохозяйственного назначения занимает фонд перераспределения, который создается в целях перераспределения земель для сельскохозяйственного производства, создания и расширения крестьянских (фермерских) хозяйств, личных подсобных хозяйств, ведения садоводства, животноводства, огородничества, сенокошения, выпаса скота (п.1 ст.80 ЗК РФ). Как следует из данного нормативного определения, данный фонд может включать как сельскохозяйственные, так и несельскохозяйственные угодья.

Первоначально данный фонд формировался в соответствии со ст.14 Закона РСФСР от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе», которая предписывала местной администрации создавать специальный земельный фонд для последующего перераспределения и наделения земельными участками граждан для организации крестьянских хозяйств, ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства. В фонд включались земли, используемые не по целевому назначению, неэффективно используемые, а также выбывшие из оборота или переведенные в менее ценные угодья. В настоящий момент в ходе процедур разграничения государственной собственности на землю, земельные участки фонда перераспределения подлежат включению в региональные перечни с последующим возникновением на них права собственности у субъектов РФ (ст.4 Закона о разграничении государственной собственности на землю).

Согласно п.11 ст.3 Вводного закона, со дня введения в действие ЗК РФ в фонд перераспределения включаются все земли, находившиеся на день введения в действие ЗК РФ (30 октября 2001 г.) в образованных в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» фондах перераспределения земель. В настоящий момент фонд перераспределения земель формируется за счет земельных участков сельскохозяйственного назначения, поступающих в этот фонд:

1) при добровольном отказе от земельного участка;

2) если нет наследников ни по закону, ни по завещанию, либо ни один из наследников не принял наследство, либо все наследники лишены завещателем наследства, либо наследник отказался от наследства в пользу государства или отказался от наследства без указания, в пользу кого он отказывается от наследства;

3) при принудительном изъятии земельного участка в случаях, предусмотренных ЗК РФ и федеральными законами (п.2 ст.80 ЗК РФ).

Рассматривая данные основания, следует отметить ряд существенных коллизий с нормами ГК РФ. Во-первых, выморочное имущество, о котором идет речь выше, переходит в порядке наследования по закону (п.2 ст. 1151 ГК РФ) в собственность Российской Федерации (то есть в федеральную собственность, а не собственность субъекта РФ). Порядок наследования и учета выморочного имущества, а также порядок передачи его в собственность субъектов Российской Федерации или в собственность муниципальных образований определяется законом (который пока не принят). При этом сам по себе отказ от наследства не всегда влечет признание имущества выморочным (ст.1161 ГК РФ).

Во-вторых, ЗК РФ различает процедуру принудительного изъятия земельного участка, осуществляемую за выкуп для государственных или муниципальных нужд, и процедуру принудительного прекращения прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками. Изъятие земельных участков, в том числе путем выкупа, ст.49 ЗК РФ предполагает для федеральных нужд; нужд субъектов РФ; муниципальных нужд. Следовательно, подп.3 п.2 ст.80 ЗК РФ следует понимать в том смысле, что только изъятые земельные участки сельскохозяйственного назначения и лишь для нужд субъекта РФ подлежат зачислению в фонд перераспределения, находящийся в его собственности. Любые земельные участки, изъятые для федеральных нужд, либо земельные участки, например, категории земель поселений, изъятые для нужд субъекта РФ, в фонд перераспределения уже не зачисляются.

Согласно п.4 ст.10 Закона об обороте земель, земельные участки, находящиеся в фонде перераспределения земель, могут передаваться гражданам и юридическим лицам в аренду, а также предоставляться им в собственность на возмездной или безвозмездной основе в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Необходимо отметить ряд общих и особых обязанностей правообладателей земельных участков, обусловленных функцией земель сельскохозяйственного назначения как средства производства в сельском хозяйстве. К числу общих обязанностей относится использование земельных участков в соответствии с целевым назначением данной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны причинить вред земле как природному объекту, в том числе приводить к деградации, загрязнению, захламлению земель, отравлению, порче и иным негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности (п.1 ст.6 Закона об обороте земель).

К числу особых обязанностей правообладателей земельных участков, вытекающих из экологического законодательства, относится: обеспечение плодородия земель сельскохозяйственного назначения; требования в сфере мелиорации земель; требования в сфере использования пестицидов и агрохимикатов (ст.ст.42, 43, 49 Закона об охране окружающей среды).