Ограничения прав собственников земельных участков

В дореформенный период существования исключительной государственной собственности на землю проблема ограничений прав собственников земельных участков не возникала в виду отсутствия таковых. С началом земельной реформы возможность правомерного ограничения прав собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов впервые была предусмотрена в ст. 54 ЗК РСФСР 1991 г., согласно которой их права «могут быть ограничены в интересах других природопользователей, а также в случаях, предусмотренных настоящим кодексом и законодательством республик, входящих в состав РСФСР». Однако из данной нормы не было ясно, во-первых, кем и в каком порядке могли быть ограничены права землепользователей, а во-вторых, почему названные ограничения могли осуществляться только законодательством республик, а не всех субъектов РФ.

Впоследствии попытка урегулировать основания, порядок и правовые последствия установления ограничений прав на землю была предпринята в Конституции России, а также в земельном и градостроительном законодательстве РФ и субъектов РФ. Причинами появления соответствующих правовых норм стало осознание представителями органов власти всех уровней теории социальной функции собственности, необходимости ее служения общественным интересам. Однако до настоящего времени в нормативно-правовых актах РФ отсутствует четкое разграничение понятий «ограничения», «обременения» и «пределы» осуществления правомочий собственников земельных участков. Ограничения права собственности не могут состоять в изъятии из его содержания тех или иных правомочий. При ограничении правомочие, подлежащее ограничению, не исключается из права собственности, но не может быть осуществимо в полном объеме. Поскольку правомочие, подлежащее ограничению, не исключается, а остается в содержании права собственности при отмене ограничения происходит не новое приобретение этого правомочия, а восстановление возможности осуществления его в полном объеме. Таким образом, по своей сути ограничения права собственности касаются не права, а лишь его осуществления.[57]

По мнению О.И. Крассова, под ограничениями прав лиц, использующих земельные участки, следует понимать установленные в административном порядке запреты на отдельные виды хозяйственной деятельности и использования земли либо требования о воздержании от совершения определенных действий. Виды и характер ограничений основаны на предписаниях, содержащихся в соответствующих нормативных актах. Установление ограничений прав лиц на земельные участки представляет собой форму закрепления в законодательстве пределов осуществления субъективных прав лиц на земельные участки.[58] В связи с этим представляется обоснованным сформулировать классификацию ограничений права собственности на земельные участки.

По содержанию ограничения права собственности в самом общем виде можно классифицировать в две большие группы: ограничения права юридического распоряжения и ограничение права пользования объектом права собственности.[59] По властному органу, непосредственно принимающему решение об установлении ограничений, следует выделить судебные органы, а также органы исполнительной власти РФ, субъектов РФ и органы местного самоуправления. По сроку действия ограничения бывают бессрочными или установленными на определенный срок.

По субъекту права собственности, земельный участок которого подвергается ограничениям, можно выделить ограничения права частной собственности, государственной (РФ и субъектов РФ) и муниципальной собственности. Так, по мнению А.А. Соколовой, «ограничения права муниципальной собственности представляют собой предусмотренные законом правила, понуждающие муниципальные образования воздерживаться от определенных действий, механизмы, устанавливающие препятствия для не законных действий несобственников в отношении муниципального имущества в целях защиты прав и интересов населения».[60]

На наш взгляд, ограничения муниципальной или государственной собственности (в отличие от частной собственности) касаются преимущественно правомочия распоряжения земельным участком. Это обусловлено тем, что органы местного самоуправления (равно как и органы государственной власти) непосредственно не занимаются хозяйственной деятельностью на земле. Ограничения в распоряжении государственными или муниципальными земельными участками прямо предусмотрены в ст. 27 ЗК РФ (ограничения оборотоспособности земельных участков). Кроме того, например, орган местного самоуправления стеснен в возможности предоставления земельного участка под застройку физическим и юридическим лицам на территории, где документами территориального планирования вышестоящего уровня запланировано размещение объекта капитального строительства федерального (регионального) значения. Возможность органов местного самоуправления в предоставлении земельного участка в частную собственность также сужается и в случае установления публичного сервитута органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ (например, в случае необходимости прокладки федеральных магистральных нефте- или газопроводов).

В качестве примера ограничений государственной собственности на землю можно выделить конструкцию права общего природопользования, позволяющую гражданам пользоваться без особого разрешения водными объектами (для купания, забора воды без применения технических средств), собирать грибы, ягоды и иные дары леса, бурить скважины на первый водоносный горизонт при постройке колодцев и т.д. Таким образом, правомочия государства-собственника ограничиваются в общественных интересах.

В зависимости от предмета правового регулирования, можно различать следующие виды ограничений:

Конституционно-правовые ограничения. Конституция Российской Федерации установила в статье 55 (часть 3), что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Таким образом, ограничение прав должно быть соразмерно конституционно значимым целям защиты соответствующих прав и законных интересов.

Градостроительные ограничения прав собственников земельных участков. Назначение градостроительного законодательства заключается в том, чтобы определить права собственников недвижимости в части видов разрешенного использования и параметров изменений (строительства) объектов недвижимости, а также обеспечить контроль за соблюдением этих прав. Из трех правомочий собственника участка градостроительное законодательство регламентирует, прежде всего, право пользования. Виды разрешенного использования недвижимости (магазин, офис, жилье) и ее параметры (этажность, общая площадь) определяют величину пользы, которую конкретный объект недвижимости может принести ее собственнику. Устанавливая такое право градостроительное законодательство во многом предопределяет стоимость недвижимости не только на текущий момент, но и в будущем.

Градостроительно-правовые ограничения сужают возможность собственника осуществлять отдельные субъективные права в течение определенного времени, на определенной территории или по отдельным вопросам (параметрам и видам использования участка) вплоть до их устранения. При этом само правомочие собственника по владению, пользованию и распоряжению участком как таковое не исчезает, но возникают затруднения (стеснения) при осуществлении указанных правомочий. При отмене нормативного акта, повлекшего установление ограничений (например, в случае отмены решения о государственной охране памятника культуры (истории, архитектуры и т.д.), правомочия собственника восстанавливаются в полном объеме.

Земельно-правовые ограничения. К их числу следует отнести ограничения прав на землю в интересах объектов специального назначения (транспорта, связи и т.д.). Например, такого рода ограничения хозяйственной деятельности в целях обеспечения надлежащих условий эксплуатации автодорог и нормальной работы автотранспорта предусмотрены постановлением Правительства РФ от 1 декабря 1998 г. «Об утверждении Правил установления и использования придорожных полос федеральных автомобильных дорог общего пользования». Другой разновидностью данной группы ограничений является резервирование земельного участка. Согласно п. 4 ст. 28 ЗК РФ, резервирование земельных участков для государственных или муниципальных нужд является основанием для отказа в предоставлении земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, в собственность гражданам и юридическим лицам. Собственник земельного участка, попавшего в пределы зарезервированной территории, может быть ограничен в праве пользования им.

Своеобразной разновидностью резервирования можно считать ограничение прав собственника предстоящим изъятием участка для государственных или муниципальных нужд. С момента государственной регистрации решения государственного или муниципального органа о таком предстоящем изъятии земельного участка, собственник испытывает стеснения в осуществлении своих правомочий, например, в части застройки земельного участка или иных действий, связанных с повышением стоимости земли.

Эколого-правовые ограничения. Это один из наиболее распространенных видов ограничений, означающий запрет причинения ущербаокружающей среде, посягающего на конституционное право каждого на благоприятную окружающую среду. Данная задача решается, во-первых, посредством создания территориальных экологических ограничений приданием определенным территориям особого эколого-правового статуса (особо охраняемых природных территорий или зон экологического бедствия), а также посредством установления территориальных ограничений, вызванных осуществлением хозяйственной или иной деятельности (санитарные зоны, санитарно-защитные, охранные зоны и т.д.). Так, правомочия собственника ограничиваются при создании практически любой особо охраняемой природной территории, в том числе в их охранных зонах.

Во-вторых, введение ограничений, стесняющих правомочие пользования собственника, в связи с установлением экологических требований - предъявление к хозяйственной и иной деятельности обязательных условий, ограничений или их совокупности, установленных законами, иными нормативными правовыми актами, природоохранными нормативами, государственными стандартами и иными природоохранными нормативными документами. Такие требования могут предъявляться к хозяйственной или иной деятельности в различных сферах человеческой жизнедеятельности и отраслях экономики - промышленности, транспорте, обороне и т.д. и касаются, в том числе, экологических ограничений при строительстве хозяйственных объектов.

Контрольные вопросы

1. Назовите виды и формы собственности на землю? Каковы проблемы в сфере разграничения государственной собственности на землю?

2. Сформулируйте определение права частной собственности на землю. Каково его содержание?

3. Каковы основания и порядок приобретения права частной собственности на землю? Каковы должны быть размеры приватизируемого (переоформляемого) гражданином земельного участка?

4. Назовите основания прекращения права частной собственности на землю. В каких случаях она осуществляется принудительно?

5. Дайте определение ограничений права частной собственности на землю. В каких целях они устанавливаются?

Литература

1. Анисимов А.П. Проблема приобретения права собственности на земельный участок в силу приобретательной давности в свете нового земельного законодательства // Юрист. – 2002. - № 12.

2. Анисимов А.П., Мелихов А.И. Конституционно-правовые проблемы совершенствования законодательства Российской Федерации о частной собственности на землю // Юридический мир. – 2003. - № 5.

3. Волков Г.А. Переоформление прав на землю по Земельному кодексу Российской Федерации // Экологическое право. – 2003. - № 1.

4. Волкова Т.В. Правовое регулирование перераспределения земель // Вестник СГАП. -2002. - № 2.

5. Галиновская Е.А. К вопросу об оформлении прав на земельные участки. // Право и экономика. – 2003. - № 1.

6. Гольцблат А.А. Мотивы скорейшей приватизации земли. // Право и экономика. – 2003. - № 3.

7. Грудцына Л. Особенности владения, пользования и распоряжения садовым участком // Адвокат.- 2004. - № 6.

8. Камышанский В.П. Ограничения права собственности. Монография. - Спб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2000.

9. Карномазов А.И. Судебные споры о признании права собственности на земельные участки // Нотариус. - 2004. - № 1.

10. Кузнецов Д. Понятие приватизации земельных участков в российском законодательстве // Хозяйство и право. - 2004. - № 7.

11. Кульнев В.Н. Проблемы применения земельного законодательства в связи с разграничением государственной собственности на землю // Аграрное и земельное право. – 2004. - № 1.

12. Медведев С. Новое земельное законодательство: разграничение государственной собственности на землю и участие публичных образований в хозяйственном обороте земли // Хозяйство и право. – 2002. - № 7.

13. Прохорова Н.А. Содержание права государственной собственности на землю по Земельному кодексу РФ // Журнал российского права. 2003. № 8

14. Сыродоев Н.А. Возникновение прав на землю // Государство и право. – 2004. - № 10.

15. Чубуков Г.В. Земельная недвижимость как правовая категория // Экологическое право. - 2002. - № 3.

16. Черноморец А.Е. Право собственности в сельском хозяйстве Российской Федерации. - М, 1993.

17. Эйриян Г. Определение собственника на вновь образованные земельные участки // Российская юстиция. – 2004. - № 2.