Государственный мониторинг земель

Государственный мониторинг земель, осуществляемый в целях наблюдения за состоянием земель, является элементом системы государственного экологического мониторинга - комплексной системы наблюдения за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов. Экологический мониторинг может быть классифицирован по территориальному признаку как глобальный, национальный, региональный и локальный, а также по отраслевому признаку.

В соответствии с последним критерием, государственный экологический мониторинг включает в себя мониторинг атмосферного воздуха, земель, лесов, водных объектов, объектов животного мира, уникальной экологической системы озера Байкал, континентального шельфа Российской Федерации, состояния недр, исключительной экономической зоны РФ, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации. Порядок ведения мониторинга в отношении отдельных природных объектов детализирован в законодательстве. Определение порядка ведения мониторинга земель в постановлении Правительства РФ от 28 ноября 2002 г. «Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга земель» и является таким случаем.

При проведении государственного мониторинга земель решаются следующие задачи: своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций по предупреждению и устранению последствий негативных процессов; информационное обеспечение деятельности по ведению государственного земельного кадастра, осуществлению государственного земельного контроля за использованием и охраной земель, иных функций в области государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства; обеспечение граждан информацией о состоянии земель. Полученные в ходе мониторинга земель данные являются правовым основанием для предъявления требований к правообладателям земельных участков по устранению земельных правонарушений и привлечению виновных лиц к юридической ответственности.

В зависимости от целей и территории наблюдения мониторинг земель, равно как и экологический мониторинг, подразделяется на федеральный, региональный и локальный и осуществляется в соответствии с федеральными, региональными и местными программами.

Мониторинг земель осуществляется применительно ко всем категориям земель, в том числе частью государственного мониторинга земель является мониторинг плодородия земель сельскохозяйственного назначения (ст.16 Закона о государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения), а также мониторинг мелиорированных земель (ст.21 Закона о мелиорации земель). Согласно СанПиН 2.1.7.1287-03 «Санитарно-эпидемиологические требования к качеству почвы» (утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 16 апреля 2003 г.), мониторинг состояния почвы осуществляется в жилых зонах, включая территории повышенного риска, в зоне влияния автотранспорта, захороненных промышленных отходов (почва территорий, прилегающих к полигонам), в местах временного складирования промышленных и бытовых отходов, на территории сельскохозяйственных угодий, санитарно-защитных зон.

Объем исследований и перечень изучаемых показателей при мониторинге определяется в каждом конкретном случае с учетом целей и задач по согласованию с органами и учреждениями, осуществляющими государственный санитарно-эпидемиологический надзор. Мониторинг проводится с учетом результатов исследований на всех предыдущих стадиях проектирования, строительства, а также по окончании строительства объекта, при вводе его в эксплуатацию и на протяжении всего его эксплуатационного периода.

Мониторинг земель включает в себя: сбор информации о состоянии земель в Российской Федерации, ее обработку и хранение; непрерывное наблюдение за использованием земель исходя из их целевого назначения и разрешенного использования; анализ и оценку качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов.

Мониторинг осуществляется исходя из единой системы показателей на основе методических и нормативно-технических документов, утверждаемых Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

Получение информации при осуществлении мониторинга может производиться с использованием: дистанционного зондирования (съемки и наблюдения с космических аппаратов, самолетов, с помощью средств малой авиации и других летательных аппаратов); сети постоянно действующих полигонов, эталонных стационарных и иных участков, межевых знаков и т.п.; наземных съемок, наблюдений и обследований (сплошных и выборочных); соответствующих фондов данных.

Съемки, наблюдения и обследования, осуществляемые в ходе проведения мониторинга, в зависимости от срока и периодичности проведения делятся на: базовые (проводятся для получения данных о состоянии земель на момент начала ведения мониторинга); периодические (проводятся для получения данных о состоянии земель за определенный период - раз в 3 года и более); оперативные (проводятся для получения данных о состоянии земель на текущий момент). Данные, полученные в ходе проведения мониторинга, систематизируются и передаются на хранение в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства.

Сбор и обработка данных, полученных в ходе проведения мониторинга, а также подготовка прогнозов и рекомендаций, касающихся особо опасных явлений и процессов, связанных с состоянием земель, осуществляются территориальными органами и организациями Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и других федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, участвующими в осуществлении мониторинга, а также органами местного самоуправления. Согласно ст.6 Закона об охране окружающей среды органам государственной власти субъектов РФ предоставлено право формирования и обеспечения функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территории субъекта РФ.

Данные, полученные в ходе проведения мониторинга, используются при подготовке государственного (национального) доклада о состоянии и использовании земель в России, ежегодно представляемого Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости по согласованию c заинтересованными федеральными органами исполнительной власти в Правительство РФ.

 

5. Понятие и содержание землеустройства

Землеустройство является одной из функций государственного управления земельным фондом. Согласно ст.1 Закона о землеустройстве, под землеустройством понимаются мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности (территориальное землеустройство), организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, для обеспечения их традиционного образа жизни (внутрихозяйственное землеустройство). Таким образом, существует две принципиальных разновидности землеустройства: территориальное (межхозяйственное) и внутрихозяйственное.

Как система мероприятий по реализации земельного законодательства, землеустройство имеет три взаимосвязанных аспекта: юридический, экономический и технический. Юридический аспект заключается в обеспечении соответствия реализуемых земельных прав требованиям законодательства. Экономический аспект заключается в создании таких территориальных условий хозяйствования, которые бы способствовали рациональному использованию земли. Технический аспект заключается в проведении технических действий по реализации прав субъектов земельных отношений на землю. [40]

Документы, полученные в результате проведения землеустройства, называются землеустроительной документацией. К видам землеустроительной документации относятся: генеральная схема землеустройства территории Российской Федерации, схема землеустройства территорий субъектов РФ, схема землеустройства муниципальных образований и других административно-территориальных образований, схемы использования и охраны земель; проекты территориального землеустройства; материалы межевания объектов землеустройства; карты (планы) объектов землеустройства; проекты внутрихозяйственного землеустройства и т.д.

Так, например, при образовании новых и упорядочении существующих объектов землеустройства составляются карты (планы) объектов землеустройства – документ, отображающий в графической форме местоположение, размер, границы объекта землеустройства, границы ограниченных в использовании частей объекта землеустройства, а также размещение объектов недвижимости, прочно связанных с землей. Карта (план) объекта землеустройства составляется с использованием сведений государственного земельного кадастра, имеющегося картографического материала, материалов дистанционного зондирования, а также по данным измерений, полученных при съемке объекта землеустройства на местности или при его межевании.

Полученные в результате проведения землеустройства документы используются при ведении государственного земельного кадастра, мониторинга земель, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок и ним и т.д. Это взаимодействие землеустройства с государственными учетными системами заключается в том, что, например, на кадастровый учет невозможно поставить земельный участок, не имеющий четко зафиксированных на местности границ, отображенных на карте (плане) земельного участка. Столь же невозможно передать такой участок в собственность или аренду и получить правоустанавливающий документ.

В случаях, установленных законодательством Российской Федерации, землеустроительная документация в зависимости от вида подлежит согласованию с Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости и его территориальными органами, органами санитарно-эпидемиологического надзора, органами охраны памятников культуры, органами местного самоуправления. Граждане и юридические лица, осуществляющие проведение землеустройства, обязаны бесплатно передать экземпляр подготовленной ими землеустроительной документации в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства.

Объектами землеустройства являются территории субъектов РФ, территории муниципальных образований и других административно-территориальных образований, территориальные зоны, земельные участки, а также части указанных территорий, зон и участков.

Основаниями проведения землеустройства являются: решения федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления о проведении землеустройства; договоры о проведении землеустройства; судебные решения. Решения федеральных органов власти о проведении землеустройства могут приниматься в публичных интересах, например, в случае изменения границ двух и более субъектов РФ в порядке, определенном Конституцией России.

Судебные решения могут выступать в качестве основания проведения землеустройства в двух случаях: обращении в суд граждан и юридических лиц в случае обжалования действий и решений органов публичной власти при отказе в проведении землеустройства; обращении в суд органов публичной власти для обязывания граждан и юридических лиц провести землеустройство, если его проведение обязательно в силу закона.[41]

Субъектами договорных отношений, как правило, являются специализированные организации, а также граждане и юридические лица - собственники земельных участков, землевладельцы, землепользователи и арендаторы. В настоящий момент не требуется наличие лицензии для проведения землеустроительных работ. Лицензия необходима только для ведения геодезической и картографической деятельности.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 26 апреля 2002 г. № 273 «Об утверждении Положения о контроле за проведением землеустройства», контроль за проведением землеустройства осуществляется в целях обеспечения соблюдения юридическими лицами и гражданами при проведении землеустройства требований законодательства РФ, а также утвержденных в установленном порядке технических условий и требований проведения землеустройства. Контроль за проведением землеустройства осуществляет Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости.

Необходимость проведения землеустройства может возникнуть у граждан и юридических лиц по многим причинам. Наиболее распространенной из них является проведение землеустройства для последующей приватизации (переоформления) земельного участка в собственность. Существуют и специальные расценки по ведению таких работ под названием «Сборник цен и общественно-необходимых затрат труда (ОНЗТ) на изготовление проектно-изыскательской продукции землеустройства, государственного земельного кадастра и мониторинга земель» (М., Роскомзем, 1996 г.). Однако эти расценки уже несколько раз увеличивались на повышающие коэффициенты для географически различных территорий, а кроме того, цена проведения землеустроительных работ сейчас договорная.

Поэтому понятно возмущение граждан и юридических лиц размерами платы, взимаемой за осуществление работ по межеванию земельных участков. Зачастую стоимость таких работ достигает 60% от рыночной стоимости земельного участка (это не считая платы, взимаемой за предоставление информации органами технической инвентаризации и регистрацию прав учреждениями юстиции). Приказом Росземкадастра от 2 октября 2002 г. № П/327 (зарегистрирован в Минюсте РФ 13 ноября 2002 г. Рег. № 3911) «Об утверждении требований к оформлению документов о межевании, представляемых для постановки земельных участков на государственный кадастровый учет» разрешено осуществлять описание границ земельных участков в камеральных условиях. Этот способ проведения работ по стоимости на порядок дешевле способа проведения межевания в полевых условиях. Однако положение этого приказа Росземкадастра по данной проблеме носит рекомендательный характер и выбор остается за подрядчиком. Работы по межеванию осуществляются в настоящее время только частными землеустроителями, поэтому они не заинтересованы в проведении межевания по более дешевой схеме. Государственных организаций, которые могли бы составить им конкуренцию на рынке подобных услуг, нет. В результате у граждан и юридических лиц не остается выбора.[42]

В сходном положении оказались и сельскохозяйственные организации. При средней по Российской Федерации стоимости межевых работ 3 тыс. рублей за гектар, сельскохозяйственная организация, имеющая площадь землепользования 3000 га, должна заплатить 9 млн. рублей. Такая ситуация противоречит концепции Земельного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой обеспечение защиты прав граждан и юридических лиц в сфере земельных отношений является приоритетной задачей. Закрепление прав граждан и юридических лиц на земельные участки невозможно без осуществления соответствующих работ по межеванию. Однако стоимость этих работ зачастую необоснованно завышается подрядными организациями.

Перечень случаев обязательного проведения землеустройства указан ст.3 Закона о землеустройстве. Они классифицируются в две большие группы. Первая группа случаев обязательного проведения землеустройства обусловлена изменением границ объектов землеустройства (например, изменением границ муниципальных образований); предоставлением и изъятием земельных участков (в частности, предоставлением для строительства в порядке ст.31 ЗК РФ или целей, не связанных со строительством ст. 34 ЗК РФ); определением границ ограниченных в использовании частей объектов землеустройства (например, при установлении сервитутов или охранных зон); перераспределением используемых гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства.

Вторая группа случаев обязательного проведения землеустройства обусловлена интересами охраны земель. В числе таких случаев закон называет выявление нарушенных земель, а также земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям, а также проведение мероприятий по восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.

Сведения о землеустройстве, равно как и сведения государственного земельного кадастра, носят по общему правилу открытый характер, кроме сведений, относящихся к государственной тайне. Другим случаем правомерного ограничения предоставления сведений о землеустройстве - это сведения, относящиеся «к личности» собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков (п.3 ст.69 ЗК РФ). С одной стороны, в силу ч.1 ст.24 Конституции России, сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются. С другой стороны, данные землеустройства не касаются «личности» гражданина или юридического лица, а содержат сведения о местоположении и границах земельного участка. В любом случае отсутствие официального разъяснения данной нормы оставляет возможность ее произвольного толкования соответствующими должностными лицами.

Территориальное землеустройство является обязательным комплексом мероприятий по образованию новых и упорядочению существующих земельных участков и установлению их границ на местности. Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и его территориальные органы обеспечивают проведение территориального землеустройства в соответствии с решениями органов государственной власти, а также на землях, находящихся в федеральной собственности. Территориальное землеустройство остальных объектов землеустройства проводится юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями на основании договора по инициативе органов местного самоуправления, собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев или по решению суда.

Образование новых и упорядочение существующих объектов землеустройства проводятся с учетом таких характеристик, как принадлежность к той или иной категории земель по целевому назначению, разрешенное использование, осуществляемое в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства РФ, площадь, местоположение границ, ограничения в использовании земель, обременения правами иных лиц (сервитуты). Образование новых земельных участков может осуществляться путем деления существующего земельного участка на части, каждая из которых после раздела образует самостоятельный земельный участок, разрешенное использование которого может осуществляться без перевода его в состав земель иной категории, кроме случаев, установленных федеральными законами.

Межевание объектов землеустройства – это работы по установлению на местности границ муниципальных образований и других административно-территориальных образований, границ земельных участков с закреплением таких границ межевыми знаками и описанием их местоположения.

Внутрихозяйственное землеустройство проводится в целях организации рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны, а также земель, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока России и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам для обеспечения их традиционного образа жизни. При проведении внутрихозяйственного землеустройства выполняются следующие виды работ.

Во-первых, организация рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также организация территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни.

Во-вторых, разработка мероприятий по улучшению сельскохозяйственных угодий, освоению новых земель, восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.