Основания и порядок приобретения права частной собственности на земельные участки

Право частной собственности на земельные участки может приобретаться в силу разных гражданско-правовых и земельно-правовых оснований. При этом представляется необходимым различение терминов «приобретение» и «возникновение» права собственности на землю. Когда мы говорим о возникновении права собственности, речь идет о появлении права собственности у государства. Так, в ст. 17 ЗК РФ упоминаются земельные участки, право собственности на которые возникло у Российской Федерации при разграничении государственной собственности на землю.

Приобретение земельного участка означает появление права собственности у государства или иных субъектов по основаниям, предусмотренным законом (ст. 8 ГК РФ). На возможность приобретения Российской Федерацией земельных участков по гражданско-правовым основаниям указывает ст. 17 ЗК РФ. Аналогичный термин используется и в других статьях ЗК РФ, например, когда речь идет о праве граждан – владельцев и пользователей земельных участков приобрести их в частную собственность.

Классификация оснований приобретения земельных участков в частную собственность уже неоднократно производилась в научной литературе. Как отмечалось, наиболее распространенными являются, во-первых, договора и иные сделки, а, во-вторых, акты государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей.

Последняя группа оснований иногда называется административно-правовым способом (порядком) приобретения права частной собственности на землю, поскольку при данном способе приобретения права частной собственности на землю одной из сторон правоотношения обязательно является государственный орган или орган местного самоуправления. Административно-правовой порядок заключается в передаче компетентным органом в частную собственность из государственной или муниципальной собственности земельных участков посредством первичного предоставления либо переоформления прав на землю.

Таким компетентным органом может быть орган местного самоуправления в случае предоставления муниципальных земель, орган государственной власти субъекта РФ (если участок в собственности субъекта РФ) или орган государственной власти РФ (если участок в федеральной собственности).

Отличие процедуры «предоставления земельного участка» от процедуры «переоформления прав на земельный участок» заключаются в следующем. При предоставлении земельного участка право собственности на него у граждан и юридических лиц возникает впервые за плату или бесплатно. Как правило, предоставление земельного участка осуществляется по итогам аукционов или конкурсов. Процедура переоформления прав на земельный участок применяется в случае, когда граждане имеют на праве постоянного бессрочного пользования или пожизненного наследуемого владения (юридические лица – на праве постоянного бессрочного пользования) земельные участки, однако желают приобрести их в собственность. При этом для граждан переоформление прав на землю осуществляется бесплатно и по желанию, а для большинства юридических лиц – обязательно и за плату.

Правила о приватизации (переоформлении) земельных участков распространяются не только на граждан, имеющих все необходимые документы о праве землепользования, но и на граждан, имеющих в фактическом пользовании земельные участки с расположенными на них жилыми домами, которые были ими приобретены до вступления в силу Закона СССР от 6 марта 1990 г. «О собственности в СССР», но не были надлежаще оформлены и зарегистрированы. Они также вправе зарегистрировать право собственности на эти земельные участки (п.4 ст.3 Вводного закона). Как следует из п.3 ст.3 Вводного закона, приватизация земельных участков, которые используются гражданами на титуле землепользования, сроком не ограничивается.

Для осуществления обеих процедур необходимо наличие следующих юридических фактов. Во-первых, необходима подача заявления заинтересованным лицом и принятие решения (постановления) компетентного органа о передаче земельного участка в собственность; во-вторых, должен быть осуществлен отвод земель на местности и, в-третьих, право собственности должно быть зарегистрировано органами юстиции.

Существует две основных разновидности административно-правового порядка приобретения права частной собственности граждан на землю: переоформление права землепользования (землевладения) участком и предоставление впервые земельного участка. Рассмотрим данные основания.

Согласно ст. 20-21 ЗК РФ, граждане, которым земельные участки принадлежат на праве землевладения или землепользования вправе однократно бесплатно приобрести в собственность такой участок. При этом взимание дополнительных сумм, помимо сборов, предусмотренных федеральными законами, запрещено (например, Законом о государственной регистрации прав на недвижимость предусмотрено взимание платежей за регистрацию права собственности). Таким образом, если у гражданина оказалось три участка на праве пользования или владения (на одном расположен жилой дом, другой используется для огородничества, третий для ведения дачного хозяйства), то получить в собственность бесплатно он может только один из трех.

Для описания процедуры переоформления прав на землю часто используется термин «приватизация», поскольку имеет место передача имущества (земельного участка), находящегося в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан. Однако, как отмечалось некоторыми авторами, в соответствии со ст. 217 ГК РФ приватизацией является такая передача имущества, которая производится по законам о приватизации государственного или муниципального имущества, поэтому в данном случае говорить о «приватизации» юридически неточно. Так, в начале аграрной реформы, когда производилась фактически приватизация земель колхозов и совхозов, законы того времени о приватизации на этот процесс не распространялись, в связи с чем, он регулировался нормативными актами о реформировании сельскохозяйственных предприятий.[50]

Значительные проблемы и массовые судебные споры вызывает толкование нормы о размере приватизируемого (переоформляемого) земельного участка гражданином. Органы местного самоуправления, на которые возложена обязанность принимать решения о предоставлении гражданину земельного участка бесплатно в собственность, склонны считать, что размер переоформляемого участка ограничен предельными (максимальными) размерами, установленными ст. 33 ЗК РФ. Между тем, данные нормы устанавливают предельные размеры земельных участков при предоставлении их впервые. Следовательно, при перерегистрации земельных участков граждан, находящихся в их пожизненном наследуемом владении (постоянном бессрочном пользовании), право собственности должно приобретаться на весь участок независимо от его размера. Данная норма и такое ее толкование вытекает из правовой позиции Конституционного Суда РФ по следующему делу.

Гражданка Т.В. Близинская, проживая в поселке Косино города Москвы в жилом доме, расположенном на принадлежащем ей на праве землепользования участке площадью 0,2291 га, обратилась в префектуру с заявлением о переоформлении прав на землю. В результате проведения данной процедуры за Т.В. Близинской было закреплено право пожизненного наследуемого владения на 0,06 гектара, в отношении остальной части участка ей было предложено оформить договор аренды сроком на 49 лет. Преображенский межмуниципальный суд города Москвы, куда Т.В. Близинская обратилась с иском о признании права пожизненного наследуемого владения на земельный участок в полном размере, решением от 9 сентября 1997 года в удовлетворении ее требований отказал.

В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации Т.В. Близинская оспаривала конституционность ч.2 ст. 16 Закона города Москвы от 16 июля 1999 г. «Об основах платного землепользования в городе Москве» (в ред. от 29 сентября 1999 г.). Как отметил Конституционный Суд РФ, ч.2 ст. 16 Закона города Москвы «Об основах платного землепользования в городе Москве» не отвечает обращенному к законодателю конституционному требованию определенности правовой нормы: она допускает распространение понятия «предоставление земельного участка» как на случаи первичного получения земли, так и на случаи перерегистрации права владения и пользования земельными участками для граждан, проживающих в принадлежащих им на праве собственности домах, которые расположены на этих земельных участках. Отсутствие разграничения институтов предоставления земли и изменения титула прав на земельные участки для уже реально владеющих ими граждан на практике приводит к тому, что вопрос о размерах землевладения решается произвольно.

Неопределенность нормы позволяет органам исполнительной власти квалифицировать переоформление прав на земельный участок как первичное его предоставление и в результате по собственному усмотрению определять, в каком размере он подлежит передаче в пожизненное наследуемое владение (в деле заявительницы это привело к значительному его уменьшению), что создает возможность для злоупотреблений, порождает противоречивую правоприменительную практику и не отвечает принципу равенства граждан перед законом и судом.

В результате рассмотрения жалобы, Конституционный Суд постановил признать положение части второй статьи 16 Закона города Москвы «Об основах платного землепользования в городе Москве» не соответствующим Конституции Российской Федерации, чем создал уникальный прецедент.[51]

Конечно, судебный прецедент не является в России источником права, но акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу, равно как и решения судов и иных органов, основанные на актах, признанных неконституционными. Поэтому данная правовая позиция Конституционного Суда способна оказать огромное воздействие на нормотворчество субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также на правильное применение норм материального права судами общей юрисдикции при рассмотрении соответствующих категорий дел.

Сам же механизм приватизации земельного участка (переоформления прав на землю) гражданами выглядит следующим образом (переоформлению прав на землю юридических лиц посвящена ст.3 Вводного закона). Согласно п. 3 ст. 28 ЗК РФ для переоформления земельного участка в собственность граждане должны подать заявление в соответствующий орган местного самоуправления по месту нахождения участка. Решение о предоставлении земельного участка в собственность должно быть принято в двухнедельный срок со дня подачи заявления. Однако кадастровый учет всех земельных участков еще далек от завершения. Соответственно, нельзя предоставить в собственность гражданину участок без четких границ, привязанных к местности. Поэтому при отсутствии чертежа границ участка соответствующий территориальный орган федерального агентства кадастра объектов недвижимости в месячный срок после подачи заявления гражданина по поручению органа местного самоуправления производит за плату установление и оформление границ земельного участка (землеустроительное дело)

После предоставления проекта границ земельного участка, копии решения о выделении участка в пользование, оригинала и копии поэтажного плана строения, иных необходимых документов, орган местного самоуправления в двухнедельный срок принимает решение о предоставлении земельного участка гражданам и направляет им копию решения с приложением проекта его границ. Право частной собственности на землю, возникшее на основе решения органа местного самоуправления, подлежит государственной регистрации в органах юстиции.

Следует иметь в виду, что ЗК РФ содержит лишь общие положения о возможности и порядке приватизации земельных участков гражданами, которые могут конкретизироваться в других нормативных правовых актах применительно к конкретным видам землепользования. Например, особенности процедуры приватизации садовых, огородных и дачных земельных участков указаны в ст. 28 Закона о садоводческих и дачных объединениях, а особенности приватизации земельных участков, принадлежащих фермерам - в п.7 ст.10 Закона об обороте земель. Как следует из данной нормы, приобретение фермерами права собственности на земельные участки, которые находятся у них на праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения, осуществляется в соответствии с Вводным законом. Сельскохозяйственные угодья приобретаются в собственность по цене, установленной законом субъекта Российской Федерации в размере не более 20 процентов кадастровой стоимости сельскохозяйственных угодий.

Порядок оформления прав на земельные участки, расположенные под гаражами, садовые и приусадебные земельные участки на практике вызывает ряд сложностей у граждан. Для передачи указанных земельных участков в собственность или аренду гражданам необходимо обращаться в федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, учреждения юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, бюро технической инвентаризации и другие соответствующие организации. Указанные организации предоставляют свои услуги за плату, причем размеры этих тарифов зачастую экономически не обоснованы. В результате сумма, которая уплачивается гражданами за оформление прав на земельный участок, нередко превышает сумму, которая может быть получена от продажи этого участка.

Второй разновидностью административно-правового порядка приобретения права частной собственности на землю является предоставление земельного участка впервые за плату или бесплатно. Последняя возможность прямо вытекает из п.2 ст.28 ЗК РФ, согласно которому предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату. Предоставление им земельных участков в собственность может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Предоставление в собственность гражданам и юридическим лицам земельных участков впервые за плату может осуществляться либо для строительства, либо для целей, не связанных со строительством. В случае предоставления земельного участка для строительства в собственность граждан, обязательным является проведение торгов, с победителем которых заключается договор купли-продажи земельного участка. В случае предоставления земельного участка для целей, не связанных со строительством, торги не проводятся, а договор купли-продажи заключается с гражданином (юридическим лицом) в порядке ст. 34 ЗК РФ. Однако данные процедуры несколько выходят за рамки административно-правового способа приобретения права частной собственности на землю, поскольку в числе оснований выступают акт и/или договор купли-продажи, в связи с чем, будут нами рассмотрены в лекции о сделках с земельными участками.

Наконец, отдельной и весьма дискуссионной проблемой является наличие (отсутствие) возможности приобретения права частной собственности на землю в силу приобретательной давности. Под ней понимается возможность гражданина или юридического лица, не являющегося собственником имущества, но добросовестно, открыто и непрерывно владеющего как своим собственным недвижимым имуществом в течение пятнадцати лет, либо движимым имуществом в течение 5 лет, претендовать на приобретение права собственности на это имущество.

В научной литературе, посвященной данной проблеме, высказаны принципиально разные мнения. Так, Н.А. Сыродоев, В.П. Драчук, В. Казанцев и ряд других авторов полагают, что институт приобретательной давности может распространяться и на земельные участки. По мнению А.К. Голиченкова, О.М. Козырь и ряда других исследователей по данному основанию право собственности не приобретается. Последняя позиция заслуживает внимания и поддержки по следующим основаниям.

Вышеупомянутые признаки приобретательной давности добросовестность и владение участком «как своим» не могут распространяться на земельные участки как минимум по четырем причинам. Во-первых, как советское, так и российское земельное законодательство отрицает существование бесхозяйных земельных участков. В дореформенный период провозглашалось право исключительной государственной собственности на землю; в п. 2 ст. 214 ГК РФ сформулирована аналогичная норма: «земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью». При этом до разграничения государственной собственности на землю распоряжение указанными землями осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий.

Во-вторых, как по советскому, так и по российскому законодательству предусматривается административная (а по старому УК РСФСР предусматривалась даже уголовная) ответственность за самовольный захват земельного участка, т.е. за использование земельного участка физическим или юридическим лицом до установления границ земельного участка в натуре (на местности) и получения в установленном порядке документов, удостоверяющих право собственности, владения, пользования или аренды. Следовательно, лицо не может владеть земельным участком добросовестно, поскольку завладело им в результате правонарушения. В данной ситуации всегда существует потенциальный или реальный собственник (Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование), внесенный (или подлежащий внесению после окончания процедуры разграничения прав на землю) в документы государственного земельного кадастра и регистрации прав на землю.

В-третьих, в дореформенный период предусматривалось два вида прав граждан и юридических лиц на земельные участки – постоянное и временное пользование. Право собственности на землю граждан и юридических лиц впервые было предусмотрено только в конце 1990 г. и реально могло возникнуть только после 1 января 1991 г. Следовательно, именно с этого момента возникает возможность владения участком «как своим», а потому лишь с 1 января 2006 году можно говорить об истечении пятнадцатилетнего срока. При этом обратим внимание на то, что течение срока приобретательной давности в отношении вещей, находящихся у лица, из владения которого они могли быть истребованы в соответствии со статьями 301 и 305 ГК РФ, начинается не ранее истечения срока исковой давности по соответствующим требованиям (п. 4 ст. 234 ГК РФ).

В отношении последнего обстоятельства представляется возможным толкование признака «владение земельным участком как своим собственным» как право на защиту владения от неправомерных посягательств третьих лиц. В этой связи понятно разъяснение Конституционного Суда РФ о распространении государственной защиты, предусмотренной ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, на лиц, имеющих участки на праве постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения, которые являются для землепользователей «своим» имуществом. Конституционный Суд РФ подчеркнул, что государственная защита распространяется на законных пользователей и владельцев в том же объеме, что и на собственников.[52]

Думается, что аналогичная защита предоставляется и владельцам земельного участка в период течения срока приобретательной давности (кроме случаев защиты от требований собственника). Однако правовую позицию Конституционного Суда РФ в части признания земельных участков, принадлежащих на праве пользования и владения гражданам «своим имуществом», и фактически выставлением знака равенства между абсолютным и ограниченным вещными правами, нельзя признать правильной.

В-четвертых, возможность пользоваться имуществом «как своим» предполагает, что соответствующее имущество не изъято и не ограничено в обороте. Между тем, существует перечень видов земельных участков, которые либо не могут вообще находиться в собственности физического или юридического лица, либо для пользования которым необходимо специальное разрешение (ст. 27 ЗК РФ).

Поэтому представляется необоснованным применительно к спорам по поводу земельных участков п. 17 разъяснений Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 февраля 1998 г. № 8 «О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав». Пленум, в частности, разъяснил, что право собственности в силу приобретательной давности может быть приобретено как на бесхозяйное имущество, так и на имущество, принадлежащее на праве собственности другому лицу. Но для удовлетворения какого публичного или иного интереса следует допускать возможность приобретения права собственности на участок недобросовестным владельцем? Почему при конфликте интересов законного собственника (государства) и лица, претендующего на приобретение права собственности на земельный участок в силу приобретательной давности, приоритет не должен отдаваться интересам собственника (особенно учитывая провозглашенное Конституцией равенство всех форм собственности).

ЗК РФ не содержит норм, допускающих или запрещающих приобретение права частной собственности на землю в силу приобретательной давности, оставляя данную проблему для научных дискуссий.