Понятие земельного права и его место в системе права России

Обсуждение предмета и метода земельного права, равно как и дискуссия о самостоятельности земельного права как отрасли российского права ведется уже несколько десятилетий. В отличие от трудового или семейного права, вопрос о самостоя­тельности которых ставился еще до октябрьской революции 1917 г., аналогичный вопрос относительно земельного права впервые возник лишь в связи с отменой частной собственности на землю. Гражданским кодексом 1922 г. земля была изъята из гражданского оборота, объявлена исключительной собственностью государства (ст. 21 и 53) и перестала оцениваться на деньги. Вследствие этого земель­ные отношения утратили товарно-денежный характер, в них стал преобла­дать элемент управления, свойственный административному праву. Колоссальная экономическая ценность земли и значение в связи с этим земельных отношений обусловили образование отдельного пра­вового регулирования, выразившегося сначала в создании Земельного кодекса 1922 г., а затем Основ земельного законодательства, по­служивших базой образования самостоятельной отрасли земельного права.[1]

В период существования советской юридической науки вопрос о самостоятельности земельных отношений и земельного права не вызывал особых дискуссий. В трудах советских ученых подчеркивалось, что земельное право является самостоятельной отраслью права, «отпочковавшейся» от гражданского и административного права (реже как являющейся подотраслью природоресурсового права). При этом все отрасли права признавались элементами аналогичного порядка, занимающими один и тот же уровень в системе права. Следовательно, как писал В.Д. Сорокин, «нет никаких оснований для утверждения приоритета одной отрасли перед другой, скажем земельного права перед финансовым, административного перед трудовым и т.д. Поэтому каждая отрасль в качестве элемента одного и того же порядка в системе права обладает равным положением и не может рассматриваться как отрасль первого или второго ранга. Единственное исключение в силу особенностей своего предмета составляет конституционное (государственное) право…».[2]

Такой подход во многом был обусловлен тем, что еще в 1938 г. в докладе об основных задачах науки советского социалистического права А.Я. Вышинский (который занимал тогда пост Генерального прокурора страны и одновременно считался главным ученым-юристом) в директивном порядке определил отрасли советского права: государственное, административное, гражданское, трудовое, земельное, колхозное, уголовное, процессуальное и международное. Список был исчерпывающим, и названные им отрасли составили альфу и омегу системы социалистического права.[3]

Дискуссии советского периода затрагивали, по большей части, достаточно локальные вопросы предмета земельного права, уточняя круг общественных отношений, регулируемых его нормами. В частности, предлагалось различать предмет земельного права в узком и широком смысле. Представители узкого подхода доказывали самостоятельность лесных, водных и горных отношений, говоря о формировании новых самостоятельных отраслей советского права – горного, водного и лесного.[4]

Сторонники широкого понимания земельного права (В.К. Григорьев, Л.И. Дембо) предлагали включать в его предмет не только собственно земельные отношения, но и отношения по поводу использования недр, лесов и вод. Характерно, что широкий подход к предмету земельного права до сих пор еще встречается в научной и учебной литературе.[5]

Не менее интересными были дискуссии о рассмотрении земельных отношений как части хозяйственных (И.В. Павлов). Данная позиция получила в целом отрицательную оценку, ибо предполагала смешение предмета земельного и сельскохозяйственного права, однако объектом земельных отношений является «только земля как объект исключительной государственной собственности, а не хозяйство, основные орудия и средства производства».[6]

На современном этапе развития земельно-правовой науки единого подхода к пониманию земельного права и его предмета также не сложилось. Существует несколько концептуальных подходов к данному вопросу.

1) По мнению С.А. Боголюбова, В.В. Никишина, В.В. Устюковой и др., «земельное и иные отрасли природоресурсного права стали подотраслями экологического права, его составной частью».[7]

2) По мнению В.В. Петрова, Ю.Г. Жарикова, А.С. Пиголкина, природоресурсное право подразделяется на отдельные самостоятельные подотрасли, такие как земельное право, водное право, лесное право, горное право, воздушное право (защита воздушной массы), охрана дикого животного мира и дикого растительного мира. К подотраслям природоресурсного права должна относиться еще одна подорасль – природоохранное (экологическое) право. [8]

3) По мнению О.И. Крассова, Р.К. Гусева, земельное право как самостоятельная отрасль права – это система правовых норм, регулирующих земельные общественные отношения в целях обеспечения рационального использования и охраны земель, а также защиты земельных прав и предусмотренных законом земельных интересов граждан и юридических лиц.[9]

4) По мнению Л.А. Грось, В.А. Дозорцева, земельные отношения распались на регулируемые гражданским и административным правом и нет оснований для признания земельного права самостоятельной отраслью права, так как земля попала в сферу действия гражданского права, являясь объектом экономического оборота.[10]

Исходя из разных подходов к пониманию места земельного права в системе права, существует и ряд точек зрения по поводу предмета земельного права. В самых общих чертах, можно условно выделить «широкий» и «узкий» подход к определению общественных отношений, регулируемых нормами земельного права. Сторонники «широкого» подхода идут по пути пообъектного выделения и перечисления общественных отношений, урегулированных нормами земельного права. В результате одни авторы выделяют четыре таких сферы (Е.В. Сырых), другие шесть (Р.К. Гусев) и т.д.

Сторонники «узкого подхода» не детализируют в определении предмета земельного права все сферы общественных отношений, регулируемых его нормами. Например, Е.С. Болтанова понимает под предметом земельного права «совокупность имущественных и неимущественных общественных отношений, возникающих в области государственного управления, использования и охраны земель, урегулированных нормами земельного права».[11]

Действительно, не все земельные отношения являются имущественными, однако обозначение земельных отношений, не носящих имущественного характера (например, по ведению мониторинга земель) в качестве неимущественных терминологически не совсем удачно, ибо под последними традиционно понимаются личные неимущественные отношения, тесно связанные с имущественными - отношения в области интеллектуальной собственности (патентного и авторского права), а также отношения по поводу таких нематериальных благ, как жизнь и здоровье, честь и доброе имя, неприкосновенность частной жизни, деловая репутация и некоторые другие (ст. 150 ГК РФ).

На наш взгляд, говорить о наличии самостоятельной отрасли права можно в случае, если существует определенная сфера общественной жизни, достаточно обширная, обладающая ярко выраженной качественной спецификой и социальной значимостью, причем в данной сфере действует достаточно большое число правовых норм, в основном не вписывающихся ни в одну из традиционных отраслей права, но составляющих единую систему со своей внутренней структурой, с особым сочетанием методов правового регулирования, собственными источниками, принципами и правовым режимом.[12]

Сфера жизнедеятельности, регулируемая нормами земельного права, обладает своей качественной спецификой по следующим причинам. Конституция России провозглашает, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст.9).

Земля является важнейшим, «стержневым» компонентом окружающей среды, от состояния которой прямо зависит и состояние других природных объектов. Эта особенность земли как природного объекта заключается в ее невосполнимости по сравнению с другими природными ресурсами: уничтоженные леса могут быть восполнены; сокращение запасов пресной воды приведет к техническому решению проблемы опреснения вод мирового океана; ресурсы недр исчерпаемы, но есть альтернативные источники энергии и т.д.

Значение земли как природного объекта проявляется и в том, что все иные природные объекты с ней теснейшим образом связаны (леса произрастают на землях лесного фонда; водные объекты протекают по землям водного фонда). И если любые объекты недвижимости (здания, строения, сооружения) по большому счету могут быть демонтированы и восстановлены на новом месте, то земельные ресурсы не переносимы и невозобновимы.

Поэтому, как отмечалось в научной литературе, «основной особенностью земли как объекта земельных отношений является ее неотделимость от природы, то, что земля - объективная экономическая категория и как объект земельных отношений существует без всякого содействия со стороны человека, будучи всеобщим предметом труда и основным (главным) средством производства в сельском хозяйстве».[13] Учитывая данные свойства и особенности земли, законодатель определяет (ст.3 Закона об охране окружающей среды), что одним из основных экологических принципов является научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды, что имеет самое непосредственное отношение и к земле как части природы.

Решение данной задачи достигается, в том числе, и особым отраслевым сочетанием методов правового регулирования земельных отношений (притом, что метод имеет здесь не основное, а вспомогательное значение), которые представляет собой совокупность приемов, способов воздействия правовых норм и правил на конкретные общественные отношения. В научной литературе уже поднимался вопрос об особых (специфических) методах регулирования земельных отношений.[14]

В теории права выделяют два основных метода правового регулирования – императивный и диспозитивный. Часто их связывают с двумя блоками правовых норм и правовых отраслей или двумя правовыми режимами – публичным (административное право, процессуальные отрасли и некоторые другие) и частным (гражданское право и некоторые другие).

Императивный метод регулирования земельных отношений применяется к отношениям, которые складываются в сфере государственного управления землей (ведение государственного земельного кадастра, мониторинга, земельного контроля и т.д.), при обнаружении земельных правонарушений, при изъятии земель для государственных и муниципальных нужд, при установлении ограничений по использованию земель и т.д.

Диспозитивный метод регулирования земельных отношений основан на признании возможности инициативы и самостоятельности в выборе той или иной модели поведения участниками земельных отношений, а также на рав­ноправии сторон. Он применяется, например, при осуществлении сделок с землей, а также при выборе правообладателем земельного участка варианта его разрешенного использования.

Взаимодействие данных методов прямо вытекает из главного принципа земельного законодательства, суть которого заключается в том, что регулирование отношений по использованию и охране земель осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, природном ресурсе и недвижимом имуществе. Именно это триединство понимания земли предопределяет сложную нормативную регламентацию отношений по ее использованию и охране императивными и диспозитивными методами. Такая специфика не может быть отражена только нормами гражданского или административного права, нацеленными на решение несколько иных задач. Для этого действует внутренне сбалансированная система земельных законодательных актов Российской Федерации и ее субъектов. При этом земельное законодательство, выделенное в отдельную отрасль Конституцией России как предмет совместного ведения (ст.72), находится в динамической взаимосвязи с иными отраслями законодательства.

Важнейшее значение имеет закрепление в Конституции России, акте прямого действия и высшей юридической силы, норм, регулирующих земельные отношения. Наряду с уже упоминавшимися ст.ст.9 и 72, большое практическое значение представляет ст.36 Конституции, согласно которой граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю; владение, пользование и распоряжение землей осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

Кроме конституционного, существует весьма тесная связь и взаимовлияние земельного и гражданского, градостроительного, административного законодательства, а также земельного, экологического и природоресурсовых отраслей законодательства (водного, лесного, горного).

Основное сходство земельного и иных природоресурсовых отраслей права (водного, горного, лесного), за которыми мы признаем самостоятельное значение, состоит в том, что они находятся на «одной горизонтали», то есть регулируют однородные общественные отношения по рациональному использованию соответствующего природного ресурса, что обусловливает единство целей, задач и принципов. При этом все они тесно взаимосвязаны с экологическим правом, нормы которого регулируют отношения по охране каждого природного объекта. Соблюдение экологических требований и норм в ходе природопользования (водо-, недро-, лесо-, землепользования) и позволяет говорить о выполнении хозяйствующим субъектом экологических правил, а, следовательно, о рациональном использовании природного ресурса.

Указанное сходство и обусловило появление п.2 ст.3 ЗК РФ, согласно которому к земельным отношениям законодательство о недрах, лесное, водное законодательство, об охране окружающей среды, об особо охраняемых природных территориях и объектах, иные специальные федеральные законы применяются в случае, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством.

В числе отличий можно выделить порядок предоставления лесов, вод или недр в пользование хозяйствующему субъекту на основании лицензий (для землепользования лицензии не требуется), отношения собственности на природные ресурсы (например, недра находятся исключительно в государственной собственности, а на земельные участки реально существует многообразие форм собственности), специфику охраны от негативного воздействия хозяйственной или иной деятельности (например, меры по охране лесов от пожаров совсем не актуальны для охраны земель и наоборот). При этом если законодатель допускает изъятие лесных, водных или ресурсов недр в порядке общего или специального природопользования, то изъятие плодородного слоя почвы запрещено и влечет меры юридической ответственности.

Нахождение земли в трех измерениях обусловливает и особенности взаимодействия земельного и гражданского права. Регулируя имущественные отношения, включая и недвижимость, гражданское законодательство не в состоянии отразить и учесть специфику земельных участков как разновидности природных объектов. Поэтому гражданское право определяет лишь внешнюю сторону бытия земельных участков как объектов недвижимого имущества, формулируя общие требования к порядку заключения сделок с недвижимостью, форме договора, действительности сделок, обязательности государственной регистрации и т.д.

Соответствующую специфику отражают нормы земельного права, как в части оборотоспособности земельных участков различного целевого назначения, так и в части приобретения земельных участков в собственность или на ином праве. Динамика взаимодействия норм ГК РФ и ЗК РФ видна на примере ст.2 ЗК РФ, согласно которой нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать ЗК РФ. Данная норма имеет огромное практическое значение, главным образом, в части коллизий норм ЗК РФ и ГК РФ. Например, гражданин, которому земельный участок принадлежит на праве пожизненного наследуемого владения, желает передать его другим лицам в аренду либо безвозмездное срочное пользование (п.1 ст. 267 ГК РФ). Однако п.2 ст. 21 ЗК РФ данные действия запрещает.

При этом согласно п.1 ст. 2 ЗК РФ, нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать ЗК РФ, а согласно п.2 ст. 3 ГК РФ, нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ. В результате правоприменитель поставлен в ситуацию, когда ему необходимо четко определить, какие же именно отношения в данном случае возникают (гражданские или земельные) для применения конкретной нормы (учитывая при этом, что земля - это не только природный объект, но и разновидность недвижимого имущества, а гражданское законодательство регулирует имущественные отношения), что не всегда просто.

Рассматривая проблему взаимодействия земельного и гражданского права не следует, однако, преувеличивать специфичность и самостоятельность земельных отношений. Например, Б.В. Ерофеев предлагал называть сделки с земельными участками «земельно-правовыми».[15] Такая позиция получила ряд обоснованных критических отзывов в научной литературе. Так, Н.А. Сыродоев писал, что «следуя такой логике, сделки с участками недр надо называть недро-правовыми, участком леса – лесо-правовыми и т.д. Однако попытка замкнуться в рамках одной отрасли, отказаться от общих понятий и терминов может привести к абсурду. Ведь есть общеправовые, как бы сквозные понятия, хотя они и исследуются преимущественно в рамках одной отрасли права».[16] К числу таковых принадлежит как понятие «сделка», так и ее разновидность «договор».

Проблема взаимодействия земельного и градостроительного законодательства наиболее ярко стала прослеживаться после вступления в силу нового ГрадК РФ. С этого момента развитие отношений по использованию и охране земель и иных природных ресурсов во многом определяется документами территориального планирования, в которых должна отражаться экологическая, социально-экономическая и иная перспектива развития территории (а не отдельной категории земель), включающей земельные участки и иные природные ресурсы в масштабах Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования.

Вопросы предоставления и изъятия земель, равно как и многие другие, будут непосредственно предусматриваться при формировании каждого последующего уровня территориального планирования (от федерального к муниципальному), а затем и градостроительного зонирования. Таким образом, в части определения «условий и порядка пользования» земельными участками всех категорий (главным образом категории земель поселений) надлежит руководствоваться градостроительным законодательством, а в части «владения и распоряжения» - земельным и гражданским законодательством. Другими словами, градостроительное законодательство определяет посредством территориального планирования и градостроительного зонирования перечень территориальных зон муниципального образования, для которых градостроительными регламентами определено как можно использовать земельный участок, из каких имеющихся параметров и видов использования собственник (землепользователь, арендатор) может выбрать устраивающий его вариант.

Взаимодействие земельного и административного права проявляется в вопросах регулирования отношений по управлению земельным фондом. Нормы административного права применимы к отношениям по государственному управлению земельными ресурсами, привлечению виновных в совершении земельных правонарушений к административной ответственности. При этом в ходе государственного управления земельным фондом государственные органы осуществляют ряд специфических функций, характерных только для этого вида государственного управления (ведение государственного земельного кадастра, проведение мониторинга земель и т.д.).

Подводя итоги, сформулируем определение земельного права.

Земельное право – самостоятельная отрасль российского права, нормы которой регулируют качественно однородные и обладающие социальной значимостью общественные отношения в сфере использования и охраны земли как природного объекта, природного ресурса и объекта недвижимости в целях обеспечения устойчивого развития России и оптимального сочетания интересов общества, граждан и правообладателей земельных участков.

Отсюда следует, что нормы земельного права регулируют две большие группы общественных отношений: по использованию земель, включающие предоставление земель на различных правовых титулах и изъятие земельных участков; ответственности за земельные правонарушения; особенности правовых режимов отдельных категорий земель и т.д. и по охране земель, включающие специальные экологические требования ко всем правообладателям земельных участков, соблюдение и исполнение которых позволяет обеспечить рациональное использование земель.

 

Принципы земельного права

Принципы права – это его основные начала, руководящие идеи и положения, определяющие общую направленность и конкретное содержание правового регулирования в данной сфере. Принципы права распространяют свое действие на более обширную область общественной жизни, нежели правовые нормы. Как правило, один принцип находит свое отражение и воплощение в целом ряде отдельных норм.

В сочетании со сферой жизнедеятельности, методами, источниками и правовыми режимами, принципы, свойственные той или иной отрасли права, создают особый режим правового регулирования, который является наиболее комплексной характеристикой данной отрасли. Принципы отрасли права самым отчетливым образом выражают ее специфику: вполне достаточно ознакомиться с этими принципами, чтобы, не зная ничего другого о данной отрасли, составить себе адекватное представление об ее системе, социальном назначении, целях и задачах, средствах их решения.

По выражению Г.А. Волкова, «принципы земельного права как элемент основных начал правового регулирования земельных отношений могут формироваться из смысла и содержания правовых норм, политических норм, на основании судебных решений, а также как достижения науки, выраженные в правовой доктрине. Однако принципы земельного права, закрепленные непосредственно в правовых нормах закона, становятся нормами-принципами».[17]

Принципы права служат ориентиром правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Соблюдение принципов земельного права обеспечивает нормальное и единообразное развитие и функционирование всей российской правовой системы в целом. Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ в своих постановлениях часто напоминают о необходимости использования принципов права, поскольку последние могут являться источником права при обнаружении в нем пробелов.

Как отмечалось в научной литературе, по большому счету, принципы права выполняют две основные функции: 1) служат основой для конструирования иных правовых положений, активно определяют их содержание; 2) препятствуют проникновению в законодательство таких положений, которые не соответствуют принципам, имеют иные, чем официально проводимые принципы права, основы.[18]

Принципы права подразделяются на группы в зависимости от того, распространяются ли они на всю систему права (общеправовые принципы), несколько отраслей (межотраслевые), на одну отрасль права (отраслевые принципы), на один правовой институт (внутриотраслевые принципы). В зависимости от источников права, закрепляющих эти принципы, различают конституционные принципы и принципы, установленные в федеральных законах.

Большинство принципов земельного права носит межотраслевой характер, то есть выступает в качестве базовых исходных начал в развитии двух и более отраслей российского права. Так, в числе таковых можно отметить принцип платности использования природных ресурсов, который прослеживается не только в земельном, но и водном, лесном и ином природоресурсовом законодательстве, а также в законодательстве о налогах и сборах.

Не менее важным межотраслевым принципом, вытекающим из гражданского и земельного законодательства, является публичность проведения торгов; из градостроительного, экологического и земельного законодательства вытекает принцип гласности принятия решений о намечаемой хозяйственной деятельности и предоставлении земельного участка для нее и т.д.

Отмеченный межотраслевой характер принципов земельного права позволяет сделать вывод о том, что во многих случаях это межотраслевое соединение происходит на стыке земельного и экологического законодательства. Это объясняется тем, что земля является не только природным ресурсом и объектом хозяйственной деятельности, но и природным объектом, составной частью окружающей среды, нуждающимся в мерах по охране от антропогенного воздействия.

Первый принцип земельного законодательства, провозглашающий учет земли как основы жизни и деятельности человека является прямым продолжением конституционного принципа, сформулированного в ст. 9 Конституции России, согласно которому «Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». При этом характерно, что сформулированный в ст.1 ЗК РФ межотраслевой принцип воспринимает «землю» в трех качествах:

- как природный ресурс - компонент природной среды, который может быть использован при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве и пространственно-территориального базиса для размещения различных объектов;

- как природный объект – часть естественной экологической системы, сохраняющий свои природные свойства. Признание за участком таких качеств и позволяет создавать особо охраняемые природные территории;

- как недвижимое имущество, то есть объект гражданских прав, который может принадлежать субъектам на различных вещных и обязательственных правах и находиться в гражданском обороте.

Конкретные варианты хозяйственного использования земельного участка, особенности его охраны и возможность нахождения в гражданском обороте, то есть сочетание всех трех его характеристик прямо зависит от нахождения земельного участка в составе одной из семи существующих категорий земель единого земельного фонда России. Как отмечал А.К. Голиченков, «воспринятое в ЗК РФ многозначное понимание земли находится в русле формирующегося в законодательных актах новейшего природоресурсного законодательства представлений о том, что земля, недра, воды, леса, животный мир являются объектами общественных отношений особого рода, отличными от других объектов материального мира, по поводу которых возникают общественные отношения, регулируемые правом».[19]

Баланс между двумя формами бытия земельного участка – использованием и охраной – определяет второй принцип земельного права, закрепляя приоритет охраны земельного участка перед его использованием. Данный принцип прямо вытекает из ч. 2 ст. 36 Конституции России, согласно которой владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Данный принцип детализируется в главе II «Охрана земель», а также во многих других статьях ЗК РФ. Включение его в ст.1 ЗК РФ обусловлено особой значимостью земель для жизнедеятельности человека, невосполнимостью данного природного объекта. Именно поэтому ЗК РФ выделяет специальную категорию земель с особым правовым режимом – земли особо охраняемых территорий и объектов, а также возлагает на собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, соответствующие обязанности по охране земель, ограничивающие их права на земельный участок (ст. 42 ЗК РФ). За нарушение вытекающих из данного принципа правовых норм может наступать юридическая ответственность (например, уголовная ответственность за порчу земель - ст. 254 УК РФ).

В соответствии с третьим принципом земельного права, устанавливается приоритет охраны жизни и здоровья человека, а для обеспечения данного блага предусмотрены соответствующие требования к видам деятельности и решениям, в не зависимости от размера финансовых затрат. Данный принцип корреспондирует положениям Конституции России (ст. 41-42), а также принципам охраны окружающей среды, сформулированных в ст. 3 Закона об охране окружающей среды. Речь идет, во-первых, о принципе «соблюдения права человека на благоприятную окружающую среду», и, во-вторых, о принципе «обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека». Достижение сформулированной данным принципом ЗК РФ задачи осуществляется посредством проведения природоохранных мер и возложения обязанностей на органы власти, граждан и юридических лиц, предусмотренных главами II, V, VI ЗК РФ, главами III, V, VII Закона об охране окружающей среды, а также иными нормативно-правовыми актами.

Наиболее важным представляется упоминание о второстепенности понесенных расходов, позволяющих предотвратить негативное воздействие на здоровье человека. Однако данное положение представляется необходимым понимать в контексте принципа «научно обоснованного сочетания экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды», указанного ст. 3 Закона об охране окружающей среды. Иное понимание данного положения будет означать игнорирование объективных экономических реалий с позиций правового идеализма.

Принцип четвертый, регулирующий участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, подробно детализируется как в самом ЗК РФ (ст. 23, 31, 34 и т.д.), так и в актах экологического и градостроительного законодательства. При этом ЗК РФ весьма узко трактует возможность участия в решении земельных вопросов объединений граждан, упоминая лишь общественные и религиозные организации (объединения). Закон об охране окружающей среды занимает в данном вопросе более демократическую позицию, говоря об «общественных и иных некоммерческих объединениях», ибо в состав последних кроме общественных и религиозных организаций входят и иные разновидности некоммерческих юридических лиц. Так как вопросы охраны земель и вопросы охраны окружающей среды соотносятся как часть и целое, данный принцип земельного права следует толковать расширительно.

Экологическое законодательство предусматривает для некоммерческих экологических объединений ряд возможностей для участия в принятии решений, в том числе, касающихся вопросов охраны земель. В их числе организация и проведение в установленном порядке слушаний по вопросам проектирования, размещения объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может нанести вред окружающей среде, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан; организация и проведение общественной экологической экспертизы; подача в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также в суд обращений об отмене решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, о приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду; предъявление в суд исков о возмещении вреда окружающей среде; организация собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования, сбора подписей под петициями, внесение предложений о проведении референдумов по вопросам охраны окружающей среды и обсуждении проектов, касающихся охраны окружающей среды и т.д.

Не менее широкие возможности граждан и их объединений в решении вопросов в сфере использования земель, представлены в градостроительном законодательстве (ст.28 ГрадК РФ).

Пятый принцип земельного законодательства устанавливает единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Уяснить смысл данного принципа лучше всего через рассмотрение категории «главная вещь и принадлежность». Согласно ст. 135 ГК РФ, вещь, предназначенная для обслуживания другой, главной, вещи и связанная с ней общим назначением (принадлежность), следует судьбе главной вещи, если договором не предусмотрено иное. Таким образом, из данной нормы следует вывод о том, что главная вещь может быть использована по своему назначению без принадлежности, но принадлежность должна служить главной вещи и в отрыве от нее использоваться не может. Поэтому принадлежность и следует судьбе главной вещи.

Земельный участок и расположенные на нем объекты недвижимости также могут быть рассмотрены в качестве главной вещи и принадлежности. Однако, в отличие от ст. 135 ГК РФ, предусматривающей диспозитивную норму о возможности предусмотреть договором «иное», ЗК РФ предусматривает «иную» возможность установления соотношения судьбы земельного участка и объектов недвижимости на нем только федеральным законом.

Данный принцип является новеллой земельного законодательства. До вступления в силу ЗК РФ законодатель занимал другую позицию в отношении юридической судьбы земельного участка и объекта недвижимости на нем, предусматривая возможность купли-продажи земельного участка без недвижимости (ст. 553 ГК РФ) и недвижимости без земельного участка (ст. 552 ГК РФ). Столь же непоследователен был и ЗК РСФСР 1991 г. (ст. 37), предусматривавший возможность перехода права собственности на недвижимость без земельного участка. В таких случаях устанавливалось, что новому собственнику недвижимости автоматически переходит право пользования земельным участком и выдается соответствующий документ о правах на землю. Следовательно, по старому ЗК земельный участок (принадлежность) следовал судьбе главной вещи (недвижимости).

От подобного подхода к пониманию главной вещи и принадлежности законодатель отказался в ЗК РФ (что можно только приветствовать), поскольку земельный участок, являясь объектом недвижимости, одновременно является и объектом окружающей среды, ее неотъемлемой составной частью, и эта последняя характеристика является главной. Именно поэтому юридическая судьба недвижимости на участке зависит от принадлежности земельного участка к той или иной категории земель и вытекающего отсюда правового режима земельного участка. Изменение целей использования земельного участка в результате изменения находящихся на нем объектов недвижимости не допускается иначе, как в случаях и порядке, предусмотренных земельным, экологическим и иным законодательством.

Правовое единство земельного участка и находящихся на нем объектов проявляется и в том, что собственнику принадлежат находящаяся на участке древестно-кустарниковая растительность (ст. 20 ЛК РФ), обособленные водные объекты (ст. 40 ВК РФ), иные посадки и посевы (п.2 ст. 40 ЗК РФ). Наконец, земельный участок с расположенными на нем объектами недвижимости может подпадать под особый правовой режим использования, предусмотренный специальными законами.

Шестой принцип земельного законодательства устанавливает приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий. Согласно этому пр<