Сервитуты земельных участков

Собственник земельного участка вправе требовать от собственника соседнего земельного участка предоставления права ограниченного пользования этим участком (сервитута). Обременение земельного участка сервитутом не лишает собственника участка прав владения, пользования и распоряжения им. Сервитут может быть установлен также в интересах и по требованию лица, которому участок предоставлен на праве пожизненного наследуемого владения или праве постоянного пользования. Сервитут сохраняется в случае перехода прав на земельный участок, который обременен этим сервитутом, к другому лицу, однако не может быть самостоятельным предметом купли-продажи, залога и не может передаваться каким-либо способом лицам, не являющимся собственниками недвижимого имущества, для обеспечения использования которого сервитут установлен.

«Сервитут земельного участка» является родовой категорией, имеющей существенные особенности на отдельных категориях земель в связи с наличием особых правовых режимов находящихся на них объектов. Во-первых, по критерию специфики расположенных на отдельных категориях земель природных объектов выделяют водный и лесной сервитуты. Некоторые исследователи доказывают существование горных сервитутов.[70] Специфика указанных природоресурсовых сервитутов заключается, например, в том, что п.3 ст.274 ГК РФ предусматривает два основания установления частного сервитута – соглашение сторон и решение суда. Согласно ст.21 ЛК РФ, одним из оснований установления частного лесного сервитута могут быть акты государственных органов и органов местного самоуправления.

Во-вторых, установление сервитута может быть обусловлено необходимостью обеспечить пользование объектами недвижимости, что наиболее характерно для категории земель поселений. В связи с этим на специфику земельных сервитутов поселений влияют сервитуты в области градостроительства, в том числе сервитуты зданий и сооружений (ст.277 ГК РФ).

По критерию заинтересованного субъекта, в интересах которого (которых) устанавливается сервитут, выделяются частный и публичный сервитуты. В ст.23 ЗК РФ выделяется три категории интересов, для обеспечения которых может быть установлен публичный сервитут: интересы государства, местного самоуправления или местного населения.

В настоящий момент отсутствует единая позиция ученых о юридической природе сервитута, то есть о его месте среди юридических категорий и явлений. Так, А.В. Копылов полагает, что публичные сервитуты не имеют ничего общего с сервитутами, известными римскому частному праву. Они представляют собой «только ограничения права собственности в силу закона».[71] Т.В. Дерюгина считает, что сервитут «отличается от ограничения права собственности по целям установления; субъектному составу; объектам; содержанию; возмездности». Поэтому «публичный сервитут не относится к категории прав ограниченного пользования чужим имуществом, ни к ограничениям права собственности, а занимает самостоятельное положение в системе вещных прав».[72] Третья позиция сформулирована А.А. Соколовой, рассматривающей публичные сервитуты как обременения муниципальных земельных участков.[73]

Мы разделяем позиции указанных авторов в части необходимости и обоснованности проведения разграничения частных и публичных сервитутов с точки зрения их места в системе вещных прав. Представляется, что частный сервитут является ограниченным вещным правом на земельный участок, что прямо вытекает из ст.216 ГК РФ, вопреки встречающемуся в научной литературе мнению об отнесении его к числу обязательственных прав.[74]

Относительно юридической природы публичного сервитута ситуация представляется более сложной. Дело в том, что законодатель фактически выделяет две разновидности публичных сервитутов. Первая их разновидность упоминается в ст.21 ЛК РФ и ст.43 ВК РФ и называются, они, соответственно, публичным лесным сервитутом и публичным водным сервитутом. Смысл их заключается в том, что граждане могут свободно пребывать в лесном фонде и не входящих в лесной фонд лесах, либо пользоваться водными объектами общего пользования и иными водными объектами. Следовательно, пользование этими сервитутами осуществляется исключительно на землях, находящихся в публичной собственности; данный сервитут не подлежит государственной регистрации и касается двух категорий земель в земельном фонде России. Но существует ли сходная общая конструкция применительно ко всем категориям земель? Представляется, что да.

Согласно ст. 262 ГК РФ граждане имеют право свободно, без каких - либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными нормативными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка. Если участок не огорожен либо его собственник иным способом ясно не обозначил, что вход на участок без его разрешения не допускается, любое лицо может пройти через участок при условии, что это не причиняет беспокойства собственнику. Названная конструкция, по нашему мнению, представляет собой аналог публичных лесных и водных сервитутов, вытекающих из права общего природопользования, которые государственной регистрации не подлежат и в натуре на местности в порядке землеустройства не определяются. [75] Данную разновидность публичных сервитутов мы предлагаем рассматривать в качестве ограничения права собственности и иных прав на землю в интересах прав народов, проживающих на соответствующих территориях.

Однако существует и вторая разновидность публичных земельных сервитутов, о которых идет речь в ст.23 ЗК РФ. Данные сервитуты выступают в качестве обременения прав частных собственников (землевладельцев, землепользователей) земельных участков, подлежат государственной регистрации, сведения о них вносятся в правоустанавливающие документы, а при их установлении обязательно должно проводиться землеустройство с обозначением на плане-чертеже земельного участка их четких границ. Данная разновидность публичных сервитутов, как и частные сервитуты, является разновидностью ограниченных вещных прав, которые поименованы в ст.216 ГК РФ.

В соответствии с п.6 ст.23 ЗК РФ, собственник земельного участка, обремененного частным сервитутом, вправе требовать соразмерную плату от лиц, в интересах которых установлен сервитут. Между тем ни в земельном, ни в гражданском законодательстве понятие «соразмерности» платы не определено. Данная формулировка обусловила появление в научной литературе мнения о том, что цена является существенным условием такого рода договоров, поскольку в законе они определяются как строго возмездные (п.5 ст. 274 ГК РФ) и применить к ним правило п.3 ст. 424 ГК РФ не представляется возможным. Поэтому договор об установлении сервитута, в котором отсутствуют данные о его цене, не является заключенным и не может быть зарегистрирован.[76]

Однако согласно п.5 ст. 274 ГК РФ «собственник участка, обремененного сервитутом, вправе (курсив наш), если иное не предусмотрено законом, требовать от лиц, в интересах которых установлен сервитут, соразмерную плату за пользование участком». Таким образом, 1) собственник вправе (мера возможного поведения), а не обязан (мера должного поведения) требовать плату, а, следовательно, допускается безвозмездное установление и пользование частным сервитутом (п.6 ст.23 ЗК РФ также упоминает о праве, а не обязанности); 2) платность как существенное условие договора о земельном сервитуте не определена императивно в ГК РФ. В связи с этим представляется ошибочным вывод А.В. Копылова о невозможности регистрации безвозмездного договора об установлении частного земельного сервитута.

Представляется, что возможность требования собственником платы за пользование частным сервитутом от заинтересованных лиц может породить попытки последних обойти закон посредством обращения в органы местного самоуправления об установлении публичного сервитута. В этом случае для заинтересованных лиц пользование сервитутом будет бесплатным. Характерно, что при установлении частного сервитута «соразмерную плату» вправе требовать от заинтересованных лиц только собственник земельного участка, хотя возможность обременения сервитутом предусматривается также для землевладельцев и землепользователей.

В п.7 ст.23 ЗК РФ установлено несколько гарантий прав собственников земельных участков, землевладельцев и землепользователей. К их числу относится право при невозможности использования участка в связи с установлением публичного сервитута требовать его изъятия у них за выкуп с возмещением убытков от органов государственной власти или местного самоуправления, установивших сервитут, либо предоставления равноценного земельного участка. Данная норма оставляет открытым два вопроса.

Во-первых, в данном пункте упоминается право землевладельца или землепользователя требовать изъятия участка за выкуп. Данная процедура фактически является разновидностью изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд, поскольку публичный сервитут устанавливается именно в публичных – государственных или муниципальных целях, а п.3 ст.49 ЗК РФ допускает установление иных оснований изъятия участка федеральными законами. Таковым и является сам ЗК РФ. Однако п.3 ст.55 ЗК РФ упоминает о выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд у собственника. В качестве другой процедуры упоминается порядок прекращения прав владения и пользования земельным участком. Это вполне логично, если учесть, что собственником земельного участка, находящегося у граждан либо юридических лиц на праве землевладения или землепользования, является Российская Федерация, субъект РФ либо орган местного самоуправления.

Во-вторых, представляется затруднительным выполнить требование землепользователя или землевладельца о «предоставлении равноценного земельного участка» в силу того, что п.1,2 ст. 20 и п.1 ст. 21 ЗК РФ прямо запрещают предоставление земельного участка на указанных ограниченных вещных правах. В связи с этим, данную норму следует, вероятно, толковать ограничительно: только собственник земельного участка в указанных п.7 ст. 23 ЗК РФ случаях вправе требовать предоставления участка; землевладельцы и землепользователи вправе требовать только возмещения убытков.

Другая важная гарантия прав собственников земельных участков (но не землевладельцев и землепользователей), предусмотренная п.7, заключается в том, что если установление публичного сервитута приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка, его собственник вправе требовать от органа, установившего сервитут, соразмерную плату. Характерно, что для частного сервитута необходимость «существенных затруднений» закон не предусматривает. Категория «существенные затруднения» носит оценочный характер и четко не определена применительно к рассматриваемой ситуации земельным и гражданским законодательством. В п.1 ст.451 ГК РФ говорится лишь о «существенном изменении обстоятельств», из которых стороны исходили при заключении договора как основания для его изменения или расторжения, если иное не предусмотрено договором или не вытекает из его существа. При этом изменение обстоятельств признается существенным, когда они изменились настолько, что, если бы стороны могли это разумно предвидеть, договор вообще не был бы ими заключен или был бы заключен на значительно отличающихся условиях. Однако данный подход малоприменим к публичным сервитутам земельных участков в силу специфики земельных отношений.

Закон о приватизации закрепил ряд особенностей установления и прекращения действия публичного сервитута. Во-первых, решение об установлении публичного сервитута (который закон рассматривает как разновидность обременения) принимается одновременно с принятием решения об условиях приватизации государственного или муниципального имущества. При наличии такого решения публичный сервитут является существенным условием сделки приватизации.

Во-вторых, публичный сервитут может быть прекращен либо его условия изменены в случае отсутствия (изменения) государственного или общественного интереса в нем, а также при невозможности или существенном затруднении использования имущества по его прямому назначению (п.7 ст.31). Таким образом, в отличие от положений п.7 ст.23 ЗК РФ, предусматривающей право граждан и юридических лиц требовать изъятия у них участка за выкуп в случае невозможности его использования, данный закон закрепляет обратную стратегию: требовать прекращения действия самого публичного сервитута. Поскольку публичный сервитут устанавливается, как правило, для обеспечения работы коммуникаций (водопровод, газопровод, электросети), реализация данной нормы на практике будет затруднительна.

Существует и ряд иных дискуссионных вопросов. Во-первых, ЗК РФ уделяет основное внимание публичным сервитутам. Для решения вопроса об установлении (п.1. ст. 23) и прекращении (п.1 ст. 48) действия частных сервитутов, ЗК РФ отсылает к гражданскому законодательству, а именно к ст. 274-277 ГК РФ, которые не решают, а только обозначают данную проблему. Таким образом, если ранее субъекты РФ могли урегулировать данные отношения посредством принятия регионального закона, теперь такая возможность отсутствует (гражданское законодательство отнесено ст. 71 Конституции РФ к предметам исключительного ведения РФ). Пострадают от этого граждане и юридические лица, которым, как и ранее, придется столкнуться с рядом препятствий на пути установления частных сервитутов.

Во-вторых, п.3 и п.4 ст. 36 ЗК РФ упоминают право ограниченного пользования земельным участком, не уточняя, является ли таковое сервитутом (частным или публичным?) либо же речь идет о введении новой разновидности прав на землю. Так, в соответствии с п.4 данной статьи, в случае, если помещения в здании, расположенном на неделимом земельном участке, закреплены за несколькими федеральными казенными предприятиями и государственными или муниципальными учреждениями, данный земельный участок предоставляется одному из этих лиц на основании решения собственника земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование, а другие из этих лиц обладают правом ограниченного пользования земельным участком для осуществления своих прав на закрепленные за ними помещения. По нашему мнению, в данном случае речь идет об установлении ограничений прав пользователя земельного участка в силу закона, что требует нормативного уточнения диспозиции данной нормы.

В-третьих, согласно п. 2 ст. 23 ЗК РФ, установление публичного сервитута осуществляется с учетом общественных слушаний. Градостроительное и экологическое законодательство используют термины «публичные слушания» (ст.28 ГрадК РФ) и «общественные обсуждения» (применительно к процедуре ОВОС - оценке воздействия на окружающую среду). Но установление публичных земельных сервитутов и градостроительная деятельность – это несколько разные сферы общественных отношений, в связи с чем, механическое применение к ним одной правовой конструкции, на наш взгляд, не оправдано и не правомерно. В связи с этим представляется обоснованным отдельным нормативным актом распространить данную процедуру на публичные сервитуты, либо разработать отдельную процедуру проведения таких общественных слушаний, установив юридическое значение их результатов (рекомендательное или обязательное).

Несоблюдение процедуры общественных слушаний позволяет говорить о не установлении публичного сервитута. При этом по поводу юридического значения отсутствия общественных слушаний, предшествующих установлению публичного сервитута, в связи с отсутствием нормативно-правового регулирования порядка их проведения, судебная практика противоречива.

Так, в Постановлении Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 10 апреля 2003 г. № А12-17236/02-С43 отмечается, что согласно п.2 ст.23 ЗК РФ публичный сервитут устанавливается с учетом результатов общественных слушаний. Данное требование закона не было выполнено ответчиком. Отсутствие порядка проведения таких слушаний не освобождает орган, устанавливающий публичный сервитут, от получения каким-либо образом мнения общественности по данному вопросу. В материалах дела не имеется документов, подтверждающих утверждение ответчика о вынесении им постановления в интересах местного населения (потребителей), а также предпринимателей, осуществляющих торговую деятельность на территории истца. Суд признал установление публичного сервитута незаконным.

В Решение Арбитражного суда Волгоградской области от 12 ноября 2003 г. № А12-3209/03 С-35 отмечалось, что администрация г. Волгограда, как орган, принявший оспариваемый акт, не представила доказательств, подтверждающих, что публичный сервитут установлен для обеспечения интересов государства, местного самоуправления либо местного населения. Также не представлено доказательств, подтверждающих, что установление публичного сервитута осуществлено с учетом результатов общественных слушаний.

В Постановлении Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 3 июня 2003 г. № А12-10887/02-с6 суд установил, что на момент предъявления иска и рассмотрения дела порядок проведения общественных слушаний не установлен. Для разрешения конфликтной ситуации и в интересах граждан, являющихся членами других садоводческих товариществ, был установлен публичный сервитут. Такое право предоставлено органам местного самоуправления. Таким образом, установление публичного сервитута не нарушило права и законные интересы СНТ «Газовик» и не противоречит законодательству.

Как видим, отсутствие материалов общественных слушаний в разных случаях было истолковано судами в одном случае как имеющее, а в другом - как не имеющее юридического значения обстоятельство для разрешения дела по существу. Вероятно, такая ситуация продлится вплоть до принятия соответствующих федеральных (региональных) нормативно-правовых актов.

Государственная регистрация сервитутов проводится в Едином государственном реестре прав на основании заявления собственника недвижимого имущества или лица, в пользу которого установлен сервитут, при наличии у последнего соглашения о сервитуте. Сервитут вступает в силу после его регистрации в Едином государственном реестре прав

Контрольные вопросы

1. Разъясните, в чем сходство и отличия права собственности и ограниченных прав на земельные участки?

2. Дайте характеристику праву пожизненного наследуемого владения? Каковы его субъектный состав, основания возникновения и прекращения?

3. Раскройте особенности права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком. В чем его отличия от права землевладения?

4. Сформулируйте понятия и виды сервитутов земельных участков. Каково юридическое значение общественных обсуждений, предшествующее установлению публичных сервитутов?

Литература

1. Андреев Ю. О сервитутах // Хозяйство и право. – 2004. - № 2.

2. Дерюгина Т.В. Объекты сервитутного правоотношения. // Журнал Российского права. – 2001. - № 5.

3. Дмитриев А. Частный сервитут – проблемы правоприменения в условиях городского землепользования // Хозяйство и право. – 2005. - № 9.

4. Закройщикова Д. Постоянное (бессрочное) пользование земельными участками. // Хозяйство и право. – 2003. - № 7.

5. Копылов А.В. Вещные права на землю в римском, русском дореволюционном и современном гражданском праве. – М.: «Статут», 2000. – 255 с.

6. Малеина М.Н. Правовые аспекты установления и прекращения публичного земельного сервитута // Журнал российского права. – 2004. - № 12.

7. Медведев С. Земельный сервитут в контексте земельного и гражданского законодательства // Хозяйство и право. - 2003. - № 1.

8. Певницкий С.Г. Актуальные проблемы вещных прав: институт права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками после принятия Земельного кодекса // Нотариус. - 2004. - № 1.

9. Суханов Е.А. Ограниченные вещные права // Хозяйство и право. - 2005. - № 1.

10. Цуканов В. Сервитут как вещное право // Закон и право. 2004. № 8.