Розділ VIII. Механізм держави і державний апарат

§ 1. Механізм держави і його структура

 

При всіх можливих аспектах розуміння сутності держави у практичному вимірі на перший план виступає її конкретна характеристика, що знаходить свій вияв у державній діяльності.

Для практичного здійснення функцій держави необхідне функціонування спеціально утвореного інституціонального механізму, що складається із різних державних органів, які об’єднуються в багатогалузеву ієрархічну систему — державний апарат, та інших державних організацій^[5]. У цьому розумінні механізм держави є її атрибутом, відбиває інституціональний вимір державності, що є найважливішою, передусім юридичною, її характеристикою. На цьому засноване трактування сутності і змісту державності під кутом зору інституціонального підходу, головною особливістю якого є те, що держава трактується насамперед як механізм (апарат) влади та управління в суспільстві.

З іншого боку, механізм держави повинен розглядатися в контексті виконання певним прошарком людей особливого різновиду суспільно корисної праці — управлінської діяльності на постійних професійних засадах. У такому людському вимірі механізм держави виступає своєрідним фізичним (людським) її втіленням як відносно відокремлений, конституйований в окремий інститут і структурно організований прошарок людей, який виокремився на етапі формування державності внаслідок суспільного розподілу праці на керуючих (працівників державного апарату) і керованих (населення).

Цей підхід позначив перехід від традиційного акценту на формальні системи державного управління суспільством, звернення до “людського фактору” управління виключно в прикладному аспекті до його розгляду з позицій широкого гуманістичного підходу, який призвів до істотної переоцінки співвідношення об’єктивних і суб’єктивних факторів у функціонуванні суспільства на користь останнього, а тому й вважається більш відповідним критеріям сучасного стану розвитку науки. Зокрема, людський вимір проблематики утворення і функціонування механізму і апарату держави є методологічним підґрунтям, яке дає можливість досліджувати складні й актуальні питання його кадрового забезпечення, державної служби, бюрократії тощо.

Питома вага механізму держави в забезпеченні життєдіяльності соціального організму, можливості його впливу на різні сторони суспільного життя, чисельність зайнятих у ньому працівників залежать від змісту й обсягу функцій, які суспільство покладає на державу, обумовленого ними обсягу компетенції державних органів, визначеної в законодавстві.

Так, класичною ліберальною концепцією держави "нічного охоронця", яка була домінуючою на ранніх етапах функціонування ринкової системи виробництва, передбачалось критичне обмеження втручання держави в суспільне життя і особливо — у сферу економіки. Діяльність держави мала обмежуватися охороною приватної власності і забезпеченням безпеки. Відповідно до цього розглядалося питання про механізм держави, який за таких умов був практично тотожнім поняттю державного апарату як механізму здійснення політичної влади і зводився до сукупності державних органів, наділених державно-владними повноваженнями.

Проведення відмінностей між поняттям механізму держави як більш широким і поняттям державного апарату набуває реальних підстав за умови розширеного тлумачення соціального призначення держави, державних функцій як функцій соціально спрямованої держави, які не можуть бути зведеними лише до політичної діяльності — охорони власності й безпеки. Соціальна спрямованість держави передбачає розширення сфери її втручання в суспільне життя, зокрема для вирішення питань макроекономіки, розвитку галузей виробництва, необхідних для життєдіяльності суспільства, соціального, в широкому значенні, захисту громадян — підтримки і розвитку системи освіти, культурно-освітніх закладів медицини, захисту соціально незахищених верств населення — пенсіонерів, інвалідів, материнства та дитинства і т. ін.

З іншого боку, розширення можливостей впливу держави на суспільні відносини в сучасних умовах не повинне приводити до реабілітації тоталітарних зазіхань державної влади, до нехтування правами і свободами людини і громадянина, прерогативами самоорганізованого і самоврядного у своїй основі громадянського суспільства, на обслуговування потреб існування й розвитку якого зрештою і спрямована діяльність соціальної демократичної правової держави. Соціальна спрямованість є органічною складовою сучасної демократичної й правової організації суспільства і тому не повинна розглядатися поза межами останніх якісних характеристик сучасної державності.

Питання розмежування пріоритетів громадянського суспільства і державної влади з позицій сучасної науки мають вирішуватися на рівні конституційного регулювання. Так, Конституція України 1996 року закріплює принципи відповідальності держави перед людиною за свою діяльність (ч. 2 ст. 3), обмеження діяльності органів державної влади і самоврядування законом (ч. 2 ст. 6, ч. 2 ст. 19), гарантії місцевого самоврядування (ст. 7), свободи політичної діяльності, не забороненої Конституцією і законами України (ч. 4 ст. 15) і т. ін.

Механізм держави — це сукупність державних органів, установ, підприємств та інших державних інституцій, за посередництвом яких практично здійснюються завдання й функції держави.

Отже, до складу державного механізму входять різні за своєю конкретною характеристикою види державних організацій — органи, установи, підприємства та специфічні державні інституції. Поняття механізму держави вперше включив до арсеналу теорії держави і права в середині 60-х років В. В. Копєйчиковим. Загальними рисами для всіх різновидів державних організацій, які входять до складу механізму держави, є те, що:

- вони є за своєю природою державними інститутами на відміну від громадських або приватних організацій;

- за їх посередництвом практично виконуються завдання і функції держави;

- вони утворюються за рішенням уповноважених державних органів;

- вони утримуються за рахунок бюджетних коштів;

- їх працівники як державні службовці мають особливий статус, передусім особливі гарантії зайнятості та соціального захисту.

Щонайперше, у складі механізму держави слід виокремлювати державні органи як найбільш специфічну і важливу для реалізації функцій держави його частину, про що детальніше йтиметься далі. Водночас разом з державними органами до складу механізму держави входять різні за характером і змістом діяльності державні організації — державні підприємства, державні установи, така специфічна державна інституція, як збройні сили, що мають окрім вищезгаданих спільних з державними органами ознак, певні особливі риси, які не дозволяють вважати їх власне органами державної влади і включати безпосередньо до складу державного апарату.

Державними підприємствами, і передусім заснованими на загальнодержавній власності казенними підприємствами, вважаються в Україні такі, що проводять виробничу або іншу діяльність, яка, виходячи з її специфіки, може здійснюватись тільки державним підприємством, або такі, головним споживачем продукції яких (більше як 50 відсотків) є держава, або ж такі, які є суб’єктами природних монополій. Державні підприємства володіють часткою державної власності на праві повного господарського відання, мають самостійний баланс і статус юридичної особи, є суб’єктами підприємницької діяльності, несуть самостійну майнову відповідальність, на них поширюється загальнодозволяючий режим правового регулювання.

Щодо державних установ, то для них специфічною є невиробнича діяльність в освітницькій, культурно-виховній, науковій галузях, у сфері охорони здоров’я і соціального захисту громадян. Державні установи можуть бути призначені для виконання спеціальної діяльності, наприклад для утримання засуджених тощо. За характером і напрямком своєї діяльності державні установи не можуть бути прибутковими організаціями і тому перебувають на утриманні за рахунок коштів державного бюджету.

Неповним змістовно і логічно незавершеним буде розгляд структури механізму держави без такої його необхідної ланки, як збройні сили. Збройні сили поза всякими сумнівами підпадають під ті ознаки, що були кваліфіковані вище як загальні для різних видів державних організацій. Повноцінне здійснення функцій держави неможливе без застосування в разі необхідності примусу, основним інститутом якого є військові формування. Так, захист суверенітету і територіальної цілісності держави і її недоторканності розцінюється Конституцією України як одна з найважливіших функцій держави, виконання якої покладається на Збройні Сили України (ч. 2 ст. 17).