Поняття державного апарату і його ознаки.

Державні органи і їх види

 

Головними функціями будь-якої держави, в тому числі і сучасної, за всіх обставин залишаються її функції щодо реалізації політичної влади і безпосереднього управління суспільством і, відповідно, основним її інститутом, що втілює саме поняття “держава”, завжди є державний апарат.

На основі приналежності державним органам як певному різновиду державних організацій, державно-владних повноважень із більш широкого поняття “механізм держави” виокремлюється поняття “державний апарат”, за посередництвом якого і здійснюється державна влада і управління суспільством. Отже, саме йому має бути приділена особлива увага в контексті більш широкої проблематики механізму держави.

Державний апарат призначений для виконання основних функцій держави щодо практичного здійснення державної влади і управління суспільством, різними сферами його життєдіяльності і є невід’ємною, істотною ознакою як виникнення, так і існування держави.

Таким чином, державний апарат — це сукупність державних органів, їх ланок і підрозділів, уповноважених здійснювати державну владу та управління, які спираються у своїй діяльності на можливість застосування примусу.

Поняття державного апарату як складової частини категорійного арсеналу теорії держави і права є узагальнюючим, тобто охоплює всю сукупність різноманітних за конкретним напрямком діяльності державних органів на основі спільних для них ознак.

При більш змістовному вивченні державного апарату необхідно розглянути характерні його ознаки, а саме:

1) державний апарат є основним інститутом держави, безпосереднім носієм державної влади, яку він уповноважений практично здійснювати і представляти у відносинах з населенням;

2) державний апарат як система формується й функціонує на основі єдиних принципів організації і діяльності;

3) державний апарат є складною системою органів, що передбачає поділ на відокремлені ланки та підрозділи як за функціональним критерієм — на гілки влади, так і за ієрархічними ознаками — на вищі та нижчі органи, тощо;

4) первинним елементом державного апарату, з якого складається вся система державного апарату, є окремий державний орган;

5) у державному апараті зайняті на постійних засадах професійно підготовлені для здійснення управлінських функцій кадри — державні службовці;

6) функціонування державного апарату здійснюється в межах і в порядку, які встановлені законодавством, тобто в певних правових формах;

7) державний апарат спирається у своїй діяльності на матеріальні, фінансові та інші ресурси;

8) державний апарат спирається у своїй діяльності на можливість застосування державного примусу.

Отже, державний орган є первинним структурним елементом державного апарату, саме з державних органів складаються його окремі ланки і підрозділи, вся система державного апарату як цілісного явища.

Державний орган — це структурно виокремлений, внутрішньо організований колектив державних службовців, який наділений встановленою законодавством компетенцією для виконання певних владно-управлінських функцій і завдань держави.

Слід зауважити, що структурно державний орган можна розглядати як складне утворення, яке включає два відносно відокремлених підрозділи, один з яких здійснює статутні повноваження цього органу, а інший — виконує допоміжні функції, завданням якого є забезпечення виконання державним органом своїх повноважень. Такий підхід дає можливість визначити правовий статус різних категорій працівників державного органу, виходячи з конкретних функціональних напрямів його діяльності, а також відповідні вимоги та кваліфікаційні характеристики посад на державній службі^[6].

Різноспрямованість та складність владно-управлінських функцій держави обумовлює значну кількість та різноманітність за своїми конкретними характеристиками видів державних органів.

Залежно від соціальної природи державні органи поділяються на первинні та вторинні. Первинні органи створюються шляхом безпосереднього волевиявлення народу, якщо народ визнається джерелом державної влади, або успадкуванням, якщо джерелом влади вважається монарх. Первинним державним органом за умов республіканського правління є парламент, ним може бути президент, якщо його обирає безпосередньо народ. Вторинні органи утворюються первинними, що є похідними від останніх і їм підзвітні. Наприклад, згідно з Конституцією України Президент призначає за згодою Верховної Ради Прем’єр-міністра України і за його поданням членів Кабінету Міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади, голів місцевих державних адміністрацій.

Залежно від функціонального спрямування державні органи поділяються на органи законодавчої, виконавчої та судової влади. Органом законодавчої влади виступає парламент, який може бути одно- або двопалатним, виконавча влада здійснюється урядом, який при парламентському правлінні очолює прем’єр-міністр, а за умов президентського — президент, судам належить виняткове право на здійснення правосуддя. Функції глави держави в республіці виконує президент, а в монархіях — монарх (король, емір тощо). В деяких країнах (Франція) на президента як главу держави конституційно покладаються арбітражні повноваження щодо узгодження діяльності відповідних гілок влади.

За територією, на яку поширюються повноваження державних органів, їх поділяють на центральні та місцеві. В Україні, наприклад, до центральних державних органів слід віднести ті, повноваження яких поширюються на всю її територію, — Верховну Раду України, Президента України, Кабінет Міністрів України тощо. Місцевими державними органами є місцеві державні адміністрації, місцеві суди, органи прокуратури і т. ін. За умов федеративного устрою (Росія) державні органи поділяються на федеральні органи і органи суб’єктів федерації.

Залежно від способу утворення державні органи класифікують на виборні, призначувані, успадковані. Яскравим прикладом виборного органу є парламент, призначуваного — Кабінет Міністрів, успадкованого — монарх.

Залежно від особового складу державні органи поділяються на одноособові і колегіальні. Одноособовими державними органами є Президент, Генеральний прокурор. Колегіальні державні органи приймають рішення і вступають у правові відносини лише як певні колективи державних службовців (парламент, кабінет міністрів).

 

Принципи організації і діяльності державного апарату.

Поділ державної влади

 

Під принципами організації і діяльності державного апарату розуміють законодавчо визначені регулятивні, відправні засади і вимоги щодо його організації і функціонування з метою найбільш оптимального і ефективного виконання функцій та завдань держави.

До принципів організації і діяльності державного апарату в країнах соціально-демократичної орієнтації слід віднести:

поділ влади;

виборність вищих органів державної влади;

пріоритет прав і свобод людини і громадянина;

діяльність у межах компетенції, встановленої законодавством;

професіоналізм і компетентність;

обов’язковість рішень, прийнятих вищими державними органами для нижчих державних органів;

прозорість;

підконтрольність;

відповідальність;

дотримання прав громадянського суспільства — місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, організацій, установ;

неупередженість здійснення повноважень;

рівне право громадян на доступ до державної служби;

стабільність кадрів;

ефективність.

Детальніше слід зупинитися на принципі поділу влади, оскільки він є однією з основоположних засад організації і діяльності державного апарату в умовах становлення в Україні демократичного правління і правової державності.

Насамперед уточнення потребує питання про те, чи поділяється єдина державна влада на певні лише відносно відокремлені гілки влади, чи йдеться про функціонування окремих самостійних влад. Так, Конституція США 1789 року не містить єдиного поняття державної влади, вказує лише на окремі види влади — законодавчу, виконавчу і судову. І, навпаки, з точки зору теорії народного суверенітету, коли народ визнається джерелом державної влади, передбачається її єдність, яка водночас не виключає можливості поділу державної влади на окремі її гілки.

Стаття 6 Конституції України не дає чіткої відповіді на це питання, оскільки в ній йдеться про державну владу, і про окремі види влади — законодавчу, виконавчу та судову. Однак системне тлумачення норм Конституції України дозволяє зробити висновок про схильність конституційних засад української державності до концепції народного суверенітету.

Поділ державної влади не може бути зведеним до звичного поділу праці стосовно управління суспільством, який виникає разом з появою такої складної сукупності державних органів, як державний апарат, і має своєю підставою спеціалізацію його працівників на певній діяльності — нормотворчій, виконавчій чи судовій, які вимагають різних здібностей і навичок, і має на меті підвищення оперативності та ефективності функціонування державного апарату.

Не є виправданим ототожнення поділу влади з розподілом функцій і повноважень, оскільки останнє, як юридичне втілення поділу влади, не відбиває всіх глибинних демократичних його засад. Так, поділ функцій і повноважень може бути притаманним механізму функціонування державної влади за умов авторитарного правління, оскільки має на меті лише підвищення його ефективності і не торкається питань соціальної сутності. Демократія ж вимагає від державної організації певних поступок у напрямку врахування інтересів громадянського суспільства, поваги до політичної свободи своїх громадян.

Поділ влади має глибокий демократичний зміст, оскільки в кінцевому вимірі він спрямований, згідно з концепцією Ш. Монтеск’є, на недопущення концентрації державної влади в руках однієї людини, органу або класу, можливого свавілля, зрештою — на забезпечення політичної свободи людини і громадянина. Поділ влади в цьому розумінні повинен розглядатися не тільки як принцип організації і діяльності державного апарату, але і в значно ширшому контексті як один із засадничих принципів демократії. Іншими словами — без поділу влади демократії, в усякому разі, у її сучасному розумінні, бути не може.

Особливо слід наголосити на тому, що тільки за умов функціонування механізму поділу влади стає можливим реальне панування режиму законності в країні, коли жодна з гілок влади не має можливості узурпувати всю державну владу, піднестися над іншою гілкою влади і диктувати їй свою волю. Отже за таких умов, відносини між ними можна вибудовувати лише на засадах рівності кожної з гілок влади перед законом.

Поділ влади як принцип організації і функціонування державного апарату втілюється юридично у поділі повноважень між трьома основними ланками державного апарату: органами законодавчої, виконавчої і судової влади, а також у функціонуванні механізму взаємних стримувань і противаг між цими гілками влади.

Так, згідно з Конституцією України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову. Органи законодавчої, виконавчої і судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України. Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України. Кабінет Міністрів України розглядається як вищий орган у системі органів виконавчої влади, до яких входять також центральні органи виконавчої влади та місцеві державні адміністрації. Правосуддя, згідно з нормами Конституції, може здійснюватися тільки судами.

Механізм взаємних стримувань та противаг між органами законодавчої і виконавчої влади має на меті забезпечення їх співробітництва як гілок єдиної державної влади. Органи законодавчої влади стримують виконавчу владу, оскільки виконавча влада не може виходити за межі прийнятих парламентом законів. Уособлений парламентом орган законодавчої влади формує або бере участь у формуванні вищого органу виконавчої влади — уряду, здійснює парламентський контроль за діяльністю уряду щодо виконання ним законів. У свою чергу вищі органи в системі виконавчої влади наділяються правами законодавчої ініціативи, можуть застосовувати відкладальне вето щодо законів, прийнятих парламентом.

За парламентсько-президентської форми правління президент, який тяжіє до виконавчої влади, за наявності певних, окреслених Конституцією умов має право розпустити парламент і, навпаки, парламент за відповідних умов — усунути президента з поста в порядку імпічменту.

Органи судової влади захищають права і свободи людини і громадянина від будь-якого свавілля з боку державних органів. Окрім того, Конституційний Суд як специфічний підрозділ у системі судової влади може стримувати як законодавчу, так і виконавчу владу шляхом визнання законів, прийнятих парламентом, і правових актів вищих органів виконавчої влади неконституційними у разі, якщо вони не відповідають Конституції.