Розділ 10. Державне управління

• Сутність і функції державного управління.

• Органи державного управління.

• Типи державного управління.

• Державне управління України.

Управління — це вид суспільної діяльності, яка передбачає систему скоординованих дій суб'єкта на об'єкт для виконання певних організаційних завдань. Суб'єктами управління є керівники вищої, середньої та нижчої ланок, елітні групи й організації, а об'єктами управління — окремі особи, групи, організації, інститути, процеси.

Управління поширюється на всі сучасні види людської діяльності, і залежно від того, в якій системі суспільства воно застосовується, виділяють такі його види: політичне, економічне, правове і культурно-гуманітарне. Політичне управління здійснюється у політичній системі й охоплює всі сфери суспільного життя.

Політичне управління — це вид суспільного управління, Що здійснюється органами, які вибрані народом або організацією і приймають політичні рішення в сфері реалізації стратегічних суспільних завдань, функціонування і розвитку політичних, правових соціально-економічних та культурних інститутів. Політичне управління здійснюється на рівні державних органів, регіональних структур влади та органів місцевого самоврядування, партій, груп тиску, політичних лідерів, засобів масової інформації тощо.

Державне управління — складова політичного управління, яке одночасно поєднує політичні та адміністративні засоби. Державне управління охоплює об'єкти державного сектора — державну власність, державні органи й організації, а також суспільного в межах повноважень, необхідних сучасній державі для ефективного забезпечення соціально-економічного прогресу, гарантій захисту прав і свобод громадян та національної безпеки.

У широкому розумінні поняття державного управління поширюється на всі три гілки влади — виконавчу, законодавчу і судову, а у вузькому — тільки на виконавчу. В цьому випадку розглядатимемо управління у вузькому значенні як політико-адміністративну діяльність. При цьому треба підкреслити, що без управління як діяльності не можливе функціонування будь-якої гілки влади. Скажімо, парламентська діяльність передбачає управління законодавчим процесом, організацію роботи апарату законодавчого органу, процедури контролю за виконавчою владою.

У системі судової влади управління здійснюється на рівні підбору кадрів для судових органів, організації судового процесу, процедур розгляду апеляційних і касаційних скарг, контролю за виконанням судових рішень і вироків.

Судова система влади меншою мірою, ніж парламентська, здійснює державне управління суспільством, однак вагомо впливає на його ефективність. Це пояснюється тим, що коли в суспільстві через механізми судової системи створені умови для надійного захисту прав громадян, тоді органи влади змушені дбати не про привілеї бюрократії (як це прийнято у слаборозвинутих країнах), а про суспільні інтереси, опираючись на сучасну цивілізовану систему державного управління.

Наступним аспектом вивчення державного управління є його функції. Під функціями державного управління треба розуміти основні завдання, які виконують державні органи, їхні структурні підрозділи та посадові особи в процесі здійснення керівництва державою й суспільством.

Стосовно функцій державного управління існують різні погляди. За основу можна взяти класифікацію функцій, що використовується у книзі Глена Райта "Державне управління". Згідно з цією класифікацією виділяють такі функції: планування, організацію, комплектацію кадрами, мотивацію та контроль. Крім цього, виділяють ще одну самостійну функцію — ухвалення рішень. Однак ця функція пронизує всі названі функції, оскільки, щоб реалізувати будь-які управлінські завдання, треба ухвалити рішення.

Скажімо, можна обговорювати процес планування дуже довго, однак треба прийняти рішення, тобто ухвалити даний план або ухвалити принципи, структуру і функцію організації. Крім цього, рішення необхідно приймати в процесі коригування тієї чи іншої функції управління відносно зміни ситуації.

Функція державного планування передбачає визначення: а) об'єкта стану в певній конкретній суспільній ситуації (де ми перебуваємо?); б) векторів і цілей майбутнього розвитку (куди ми прямуємо?); в) правових, організаційних, ресурсних засобів, їх координацію при виконанні запланованих цілей (з допомогою яких засобів ми досягнемо мети?).

До державного планування слід віднести такі напрями державної діяльності: урядові програми, концепції різноманітних напрямів суспільного розвитку і реформування, затвердження державного бюджету, проектування законотворчої діяльності, директивні й індикативні перспективні плани соціально-економічного розвитку країни, послання президента, в яких визначається стратегічна лінія президентського курсу.

Для того щоб реалізувати різні види державного планування, треба організувати процес виконання ухваленого рішення, прийнятого при плануванні. Поняття "організація" охоплює структуру та функції державних управлінських органів, а також процес виконання ними ухвалених рішень. Організація визначається як об'єднання людей на основі розподілу праці для досягнення спільної мети. Організації бувають різних типів. У сфері державного управління такою організацією є бюрократична структура.

Стосовно домінування бюрократичного типу організації в сучасному суспільстві існують різні думки. Зокрема, Т. Парсоне вважає, що сучасна бюрократична структура має два суперечливі елементи: бюрократичний, котрий передбачає підпорядкування управлінню на основі наказу, і професійний, який передбачає підпорядкування йому на добровільній основі, визнанні його професійного статусу. О. Тоффлер вважає, що у постіндустріальному суспільстві жорстко централізована бюрократія повинна було поступитися місцем децентралізованим спільнотам, пов'язаним між собою неформальними відносинами.

Оріон Вайт розробив концепцію небюрократичної організації, яку він назвав "діалектичною організацією". За О. Байтом, бюрократична організація ґрунтується на ієрархічній владі та жорсткій організаційній структурі, за якої політику визначає верхівка організації і до клієнтів ставляться як до підлеглих, а діалектична організація ґрунтується на горизонтальній владі, гнучкій організаційній структурі, коли політика встановлюється за згодою, а до клієнтів ставляться як до рівних.

Організаційний розвиток є складним процесом, який передбачає зміну поглядів, ціннісних орієнтацій людей, а також структури організації відповідно до нових технологій, умов конкуренції, темпів суспільних трансформацій. Кожна організаційна структура, особливо бюрократична, так само, як і індивід, чинить опір змінам. Але під впливом об'єктивних законів розвитку організаційна структура змушена шукати нові стратегії і методи амін, інакше вона не спроможна функціонувати і приречена на розпад.

Організація процесу виконання управлінських рішень мас такі напрями: визначення змісту роботи, яку слід виконати; розподіл роботи відповідно до обов'язків; групування обов'язків відповідно до посад; визначення посадових вимог та обсягу посадових повноважень; групування посад відповідно до складності організаційної структури; перегляд і коригування організації відповідно до результатів контролю та зміни обставин; спілкування протягом організаційного процесу.

Комплектація кадрів державної служби передбачає низку систем: патронат ну, яка базується на тому, що керівні органи підбирають кадри на власний розсуд, керуючись при цьому партійними або клановими міркуваннями; систему оцінки заслуг — ґрунтується на тому, що на вакантну посаду підбирається людина з певними навичками, знаннями та здібностями; закриту — ґрунтується на обмеженому доступі до державної служби і низькій мобільності найманого державного службовця та характеризується централізованим підбором кадрів шляхом загальних конкурсних іспитів; відкриту — формується шляхом спрощеної процедури найняття на роботу, використовуючи спеціалізовані тести.

Система заслуг у свою чергу включає такі підсистеми: кадрову систему, яка ґрунтується на призначенні державного службовця на основі публічно-правового принципу і передбачає встановлення ієрархічного порядку посад, їх залежність від освітніх рівнів (вона існує в усіх країнах Європи, за винятком Нідерландів та Бельгії); найману систему, що існує в Нідерландах, Бельгії та Данії, передбачає контрактний спосіб набору на державну службу, заміщення будь-якої посади сторонніми кандидатами на основі спеціального тестування, більшу свободу і відповідальність начальників служб за кадрову політику свого персоналу порівняно з кадровою системою; змішану систему — ґрунтується на поєднанні кадрової та найманої систем і застосовується в більшості країн Європи, поряд із названими системами.

Мотивація — це готовність докласти максимальні зусилля задля досягнення організаційних цілей, що задовольняють індивідуальні потреби. Мотивація включає поєднання трьох елементів: зусиль, організаційних цілей та індивідуальних потреб. Вона ґрунтується на таких засадах: спілкування з підлеглими й пояснення їм цілей; визначення норм діяльності; настанови підлеглих і скерування їх у русло відповідності нормам, створення мотиваційного середовища шляхом обговорення ситуацій. Державна служба функціонує на засадах політичної нейтральності, суть якої полягає в тому, що по-перше, державні службовці незалежно від політичних поглядів виконують програму будь-якої політичної сили, яка проводить урядову політику; по-друге, посадовий статус визначається не партійною приналежністю, а фаховим рівнем; потрете, державним службовцям заборонено брати участь у виборах до парламенту.

Однак цей принцип не має абсолютного значення і в різних формах державного правління має різні застосування. Наприклад, у деяких країнах Європейського Союзу державні службовці стають членами парламенту, зберігаючи за собою посади в державній службі (Німеччина), або стають кандидатами у місцевих виборах.

У Великій Британії державні службовці не балотуються у національних виборах, а лише з дозволу — у місцевих. У США політична діяльність обмежена на всіх рівнях державної служби, тобто державні службовці не можуть претендувати на політичну посаду, брати участь у політичних кампаніях.

Аналіз різних теорій трудової мотивації дає змогу визначити мотиваційну структуру і для державної служби. Сюди, насамперед, можна віднести такі мотиви: владні (кратичні); престиж, перспективи просування по службі, матеріальна винагорода і певні привілеї; прагнення реалізувати свої професійні знання для суспільних завдань; політичні переконання; зворотний зв'язок між керівниками і підлеглими.

Функція контролю державного управління має такі напрями; встановлення норм; контроль результатів і порівняння з нормами; усунення і виправлення відхилень; перегляд і коригування результатів контролю. Для державної служби контроль виявляється у таких типах:

— конституційний контроль за відповідністю всіх нормативних актів, які видають державні органи, конституції;

— парламентський контроль за виконанням бюджету й органами виконавчої влади (через тимчасові слідчі комісії та інститут омбудсмена);

— підконтрольність державної влади законам і підзаконним актам;

— контроль через адміністративне або загальне судочинство;

— громадський контроль через ЗМІ, опозиційні партії, групи тиску;

— контроль прокуратури за дотриманням державними управлінськими органами законів.

Наступним аспектом державного управління є співвідношення у його структурі політичного і адміністративного управління. Основні відмінності між цими двома видами державного управління полягають у тому, що: органи політичного управління формуються безпосередньо населенням або представницькими органами, а адміністративне — спеціальними незалежними комісіями або політичними посадовими особами; органи політичного управління приймають політичні рішення в межах країни, регіону, громади, а адміністративного управління — забезпечують їх виконання або готують проекти цих рішень; кар'єра політиків залежить від ступеня легітимності партій або партійних блоків, а кар'єра працівника адмінапарату — від належного виконання функцій, передбачених адміністративними актами; працівники адмінапарату є політично нейтральними.

Для з'ясування співвідношення між державною владою та управлінням треба підкреслити, що без державної влади неможливе державне управління. Однак істотна відмінність між державною владою і державним управлінням полягає в тому, що влада в основному опирається на примус, ідеологію, право й авторитет, а управління — на мотиваційну структуру, тобто враховує людські інтереси, потреби; мета влади — забезпечення панування або впливу, мета управління — забезпечення відповідними інструментами влади для досягнення мети; влада ґрунтується в основному на субординації відносин, а управління — на координації дій; влада прагне до концентрації повноважень, управління — до оптимізації структури і функцій; для забезпечення ефективності управління недостатньо влади, потрібне вміння враховувати індивідуальні інтереси та потреби для досягнення реалізації організаційних цілей.

Державне управління охоплює управління адміністративним персоналом, а також управління суспільними сферами життя. Управління адміністративним персоналом охоплює встановлення нормативних актів, що регулюють статус державного службовця, а також системи відбору і набору адміністративних кадрів. Державне управління стосовно суспільних сфер охоплює: економічну, соціальну, гуманітарно-культурну системи, оборону і національну безпеку, міжнародні відносини.

Державне управління в суспільних сферах здійснює такі функції:

а) в економічній:

— контроль за грошовим обігом;

— фінансово-бюджетну політику; "—банківсько-кредитне регулювання;

— промислову політику і структурну перебудову;

— правове регулювання монополій;

— управління державним сектором економіки;

— правове оформлення прав власності;

— здійснення аграрної політики; б) у соціальній:

— діяльність у галузі охорони здоров'я та гігієни;

— контроль за якістю харчової та фармацевтичної продукції;

— діяльність у галузі обов'язкового соціального страхування;

— житлову політику та політику урбанізації;

— захист прав та інтересів найманих працівників;

— створення механізму соціального партнерства;

— соціальний захист багатодітних, убогих, ветеранів війни, літніх людей;

— поліпшення екологічного середовища; в) у гуманітарно-культурній:

— визначення принципів і норм державного фінансування освіти, науки і культури;

— визначення державних стандартів у середній і вищій школі;

— формування державних програм фундаментальних і прикладних наукових досліджень;

— захист національно-культурних надбань;

— підготовку і перепідготовку кадрів;

г) у сфері оборони і національної безпеки:

— управління військово-промисловим комплексом;

— визначення структури і функцій збройних сил, принципів та способів комплектування військ, стратегії й тактики військових операцій;

— соціальний захист військових службовців;

— охорона державних таємниць у різних сферах суспільного життя, контррозвідка і розвідка;

ґ) у сфері права:

— проектування і прийняття законів та підзаконних актів;

— захист конституційних прав громадян;

— захист прав людини і громадянина, запобігання злочинам і правопорушенням, охорона громадського порядку;

— здійснення судочинства цивільного, кримінального й адміністративного;

— управління закладами примусового виховання; д) у сфері міжнародної політики:

— відстоювання національних інтересів на міжнародній арені;

— підписання і ратифікація міжнародних договорів;

— управління дипломатичним службовим корпусом;

— участь у міжнародних організаціях;

— зовнішньоекономічна діяльність;

— захист прав своїх громадян за кордоном. Державно-політичне управління включає інститут глави держави, уряд та представників уряду на регіональному рівні; державно-адміністративне — загальнодержавні відомства, які не входять в уряд, регіональні та місцеві державні адміністрації й апарат міністерства разом із заступником міністра; державно-військове — начальників генеральних штабів, командувачів видами військ та окремими підрозділами військово-силових формувань, заступників міністра оборони та внутрішніх справ та керівників спецслужб.

Державне управління, яке включає вищі органи державної влади, треба відрізняти від органів самоврядування як органів територіальних громад. До місцевого самоврядування належать представницькі та виконавчі органи, сформовані на засадах виборності, які мають юридичну, організаційну та майнову самостійність, визначену законом. Однак їхню діяльність певною мірою регламентовано державою.

Найвищим органом державної влади і державно-політичного управління є інститут глави держави. Главою держави є монарх у монархічній формі правління і президент — у республіканській. Влада монарха на відміну від президентської не є похідною від волевиявлення інших органів, а також від виборів. Він не може бути підсудний. Влада монарха ґрунтується на принципі престолонаслідування. У разі недієздатності монарха або його неповноліття може бути застосовано принцип регентства, тобто тимчасового правління особи або групи осіб.

Президент обирається прямими або непрямими виборами. У президентській і змішаній формі правління президент обирається всенародним голосуванням або групою виборників (США, Колумбія), у парламентській — парламентом або спеціальними виборчими колегіями, сформованими на базі двох палат парламенту спільно з регіональними і місцевими органами влади.

Глава держави має такі повноваження:

1) самостійно або за згодою законодавчого органу чи окремої його палати призначає прем'єр-міністра і за його поданням формує уряд, а також разом із парламентом і вищими юридичними інстанціями (вища рада магістратури тощо) бере участь у формуванні судової влади та органів загальнодержавного призначення (державної ради, національного бюро розслідування тощо);

2) керує органами виконавчої влади (у президентських республіках і деяких монархіях);

3) здійснює арбітражну функцію між органами державної влади, а також контроль над органами виконавчої влади (у змішаних формах правління);

4) виконує в деяких країнах функцію гаранта конституції та суверенітету (країни СНД);

5) є головнокомандуючим збройних сил (за винятком Німеччини та Японії);

6) очолює раду оборони і національної безпеки;

7) видає закови (у монархіях глава держави виконує законодавчу функцію разом із парламентом) і підзаконні акти, контрасигновані прем'єр-міністром або міністром;

8) може відхилити закони (Бельгія) і повернути їх для повторного розгляду або накласти на них відкладальне (суспензивне) вето (для подолання президентського вето вимагається абсолютна більшість голосів парламенту або кваліфікаційна більшість (2/3) у таких країнах, як США, Португалія, Польща, Україна, Білорусь);

9) має право розпустити нижню палату парламенту або однопалатний парламент за умов.*

— коли вона не може сформувати уряд (Литва, Молдова, Росія, Греція);

— внаслідок урядової кризи;

— внаслідок відмови уряду в довірі (Росія, Греція, Румунія);

— не може протягом певного терміну розпочати пленарні засідання (Україна);

— не затвердить бюджет у конституційні строки (Польща, Хорватія, Естонія);

— парламент програє ініційований ним референдум про довіру президенту (Ісландія, Австрія);

10) володіє законодавчою ініціативою (за винятком президентських республік, а також більшості країн Західної Європи з іншою формою державного правління), може скликати позачергово парламент;

11) винести законопроект на референдум в обхід парламенту самостійно або за попереднім його схваленням;

12) може бути усунений внаслідок результатів референдуму про довіру, ініційованого парламентом, або шляхом імпічменту;

13) здійснює помилування, пом'якшує покарання;

14) у міжнародній політиці укладає і ратифікує міжнародні договори за попереднім схваленням парламенту або самостійно, акредитує послів, представляє державу в міжнародних відносинах.

Уряд — вищий орган політичного й адміністративного управління. У різних країнах вищий орган виконавчої влади (уряд) має різні назви. Найбільш поширеними є такі назви: Кабінет Міністрів (Японія, Велика Британія, Україна), рада міністрів (Росія, Франція), державна рада (Швеція, Норвегія), федеральна рада (Швейцарія). Різні назви має також глава уряду: прем'єр-міністр, канцлер, президент або голова.

У президентських республіках уряд очолює президент, який водночас є і главою держави. Тут відсутня посада прем'єр-міністра, а уряд (кабінет) виконує дорадчі функції при президентові. Крім цього треба сказати, що тут уряд не несе політичної відповідальності перед парламентом. У деяких парламентських монархіях (Бельгії, Нідерландах, Люксембурзі, Норвегії, Данії) за конституцією виконавча влада належить монархам, але фактично здійснюють її уряди.

У країнах зі змішаними формами державного правління (особливо Франції, Росії) існує дуалізм виконавчої влади, за якого владні повноваження розподіляються між президентом і прем'єр-міністром. Обсяг цих повноважень визначається не тільки конституційними нормами, а й реальним співвідношенням у парламенті політичних сил, що підтримують президента чи прем'єр-міністра. Тут уряд відповідальний як перед главою держави, так і перед парламентом.

У країнах із парламентськими формами правління уряд, очолюваний прем'єр-міністром, несе політичну відповідальність перед парламентом.

Залежно від різних форм державного правління існують два способи формування уряду: парламентський і позапарламентський.

Суть парламентського способу формування уряду" який існує в країнах із парламентерськими та змішаними формами правління, полягає в тому, що парламент (здебільшого нижня палата або обидві палати) бере участь у цьому процесі. Цей процес, як правило, ґрунтується на спільних діях парламенту і глави держави при призначенні уряду. Однак варто зауважити, що парламентський спосіб формування уряду має низку аспектів (юридичних, політичних, етнотериторіальних), урахування яких дає змогу виділити декілька варіантів цього способу:

1) глава держави призначає прем'єр-міністра і за пропозицією останнього — інших членів уряду з числа депутатів нижньої палати (Велика Британія). Хоч формально парламент не бере участі у цій процедурі, традиційно вважається, що прем'єр-міністр і кабінет призначаються главою держави із партійної більшості;

2) глава держави за поданням парламенту призначає прем'єр-міністра, кандидатура якого узгоджена між двома палатами парламенту (Японія). Прем'єр-міністр призначає і звільняє членів кабінету міністрів із числа депутатів парламенту;

3) глава держави призначає прем'єр-міністра, обраного парламентом за пропозицією президента або за власною ініціативою (ФРН). Кандидатура прем'єр-міністра, незалежно від джерела висування, для затвердження президентом має набрати абсолютну більшість голосів у парламенті, у противному разі президент може затвердити кандидатуру прем'єр-міністра, яка набрала просту більшість, або розпустити нижню палату. За пропозицією прем'єр-міністра (канцлера) призначається склад кабінету;

4) глава держави самостійно призначає прем'єр-міністра і за його пропозицією — інших членів уряду (Франція). У цьому разі можна було б говорити про позапарламентський спосіб формування уряду, якби дана процедура була абсолютною в усіх випадках. Однак, якщо в парламенті домінують не пропрезидентські сили, президент, щоб уникнути конституційної кризи, змушений при призначенні прем'єр-міністра і складу кабінету рахуватися з інтересами партійної більшості;

5) глава держави призначає прем'єр-міністра і за його пропозицією — інших членів уряду. Сформований уряд має отримати вотум довір'я нижньої палати чи обох палат парламенту через схвалення ним урядової програми (Греція, Бельгія, Італія). Така процедура зветься інвеститурою уряду;

6) парламент повністю формує уряд (Швейцарія), або глава парламенту бере на себе повноваження глави держави і після узгодження з парламентськими організаціями формулює свою пропозицію щодо кандидатури на посаду прем'єр-міністра (Швеція).

Названі процедури формування уряду мають скоріше юридичне значення. Однак вирішальна роль у цьому процесі належить партіям, котрі займають більшість у парламенті. У деяких країнах цей принцип є конституційною нормою (Греція, Болгарія, Македонія, Румунія та ін.), а в більшості європейських країн партії та партійні фракції без відповідних конституційних процедур здійснюють основну роботу з узгодження кандидатур на посади прем'єр-міністра і членів уряду.

Залежно від характеру партійного впливу на формування уряду виділяють такі його типи:

— однопартійні, що формуються однією партією (Велика Британія, Канада);

— коаліційні, що утворюються декількома партіями, оскільки жодна партія не має абсолютної більшості у парламенті (Італія, Франція, Німеччина);

— уряди меншості, коли партія не має більшості, а коаліцію неможливо утворити внаслідок парламентських суперечностей (такий тип часто має місце у Данії, Норвегії, Швеції).

У президентських республіках існує парламентський спосіб формування уряду* Наприклад, у США членів уряду призначає президент за порадою і згодою сенату, він може самочинно змістити їх. У багатьох інших президентських республіках, особливо в країнах Латинської Америки, президент самостійно формує уряд (Мексика, Венесуела, Уругвай).

Етнотериторіальний аспект формування уряду полягає в тому, що в цьому процесі враховуються як інтереси специфічних територіальних, так і етнічних груп. У Канаді, наприклад, до складу уряду мають входити представники всіх провінцій, головних мовних груп (французів і англійців), конфесійних організацій (протестантської й католицької).

Головною особою уряду є його глава. Обсяг владних повноважень глави уряду залежить від форми державного правління, способу формування уряду, співвідношення політичних сил у парламенті.

Хоч робота уряду носить переважно колегіальний характер, але роль його глави у розв'язанні головних завдань вирішальна.

Структура і кількісний склад уряду в багатьох країнах не регламентується конституційними нормами. Як правило, до складу уряду не належать керівники відомств, які здійснюють виконавчу владу у сфері загальнодержавної компетенції. Проте у світовій практиці існує "класичний" перелік міністрів, які обов'язково входять до складу уряду: міністри внутрішніх і закордонних справ, оборони, фінансів та юстиції. До складу уряду можуть входити як міністри, котрі очолюють окремі департаменти, так і міністри без "портфеля".

Міністри можуть мати різні офіційні титули, значення яких у різних країнах різне. Наприклад, у Франції державний міністр — вища посада у міністерській ієрархії, а в Англії — заступник міністра. Структурними ланками урядів є партійні й тимчасові комітети, секретаріати, президії, таємні ради, які під безпосереднім керівництвом глави уряду здійснюють допоміжні функції (підготовка проектів, рішень, доповідей, інформаційної довідки тощо), а також і контрольні функції щодо роботи міністерств.

Уряди не тільки виконують закони, а й самі займаються правотворчою діяльністю. До правотворчої діяльності відносять делеговане і регламентарне законодавство. Делеговане законодавство передбачає делегування парламентом законодавчих функцій уряду на певний термін у деяких галузях суспільного життя. При цьому треба додати, що делеговане законодавство не поширюється на конституційні закони, а також на законодавство у сфері бюджетної та податкової політики, ратифікацію міжнародних договорів. Регламентарне законодавство містить адміністративні акти виконавчої влади і забезпечує застосування законів.

Крім того треба сказати, що уряд має вагомий вплив на законотворчу діяльність парламенту, який виражається в тому, що: має право ставити питання про довіру; контрасигнувати акти глави держави; давати згоду, подання або консультацію щодо розпуску парламенту; бути суб'єктом конституційного подання; приймати декрети, які мають силу закону у випадках крайньої потреби з попереднім внесенням законопроектів у парламент (Франція, Італія, Іспанія); подавати свої законопроекти в першу чергу; блокувати ті законопроекти або поправки до них, які можуть нанести шкоду макроекономічній стабілізації.

Найбільш широкі повноваження у законодавчій сфері має уряд Франції: за поданням глави уряду глава держави може внести законопроект про конституційні зміни, винести законопроект на референдум, відправити законопроект на повторний розгляд; глава уряду може покласти край курсуванню законопроекту з одної палати в іншу, створивши узгоджувальну комісію для розробки компромісного варіанту законопроекту і в разі несхвалення цього законопроекту вимагати від нижньої палати винести остаточне рішення з приводу даної процедури; вимагати від парламенту прийняття урядового проекту без обговорення, взявши відповідальність за його наслідки на себе, а також настоювати на одноразовому голосуванні за поправки, внесені тільки урядом.

Уряд несе як колективну відповідальність (ФРН, Франція, Росія, Іспанія), так і поєднує колективну відповідальність з індивідуальною відповідальністю кожного міністра (Велика Британія, Чехія тощо). Існують різні процедури притягнення уряду до відповідальності парламентом:

1) резолюція осуду;

2) висловлення вотуму недовіри;

3) інтерполяції (питання до членів уряду, які передбачають обов'язкове обговорення урядової діяльності й прийняття відповідних до цього санкцій);

4) усний і письмовий запит.

Державне управління на регіональному та місцевому рівнях здійснюється такими інстанціями'.

1) представниками регіональної державної адміністрації (префектом, комісаром, губернатором тощо);

2) окремими міністерствами (Міністерством внутрішніх справ - Португалія, Міністерством фінансів — Люксембург, Міністерством навколишнього середовища Велика Британія, Ірландія) або урядом в цілому;

3) керівниками виконавчих органів місцевого самоврядування, яким держава делегує окремі повноваження;

4) виконавчими органами регіонального самоврядування, яким держава делегує певні повноваження.

При цьому слід сказати, що межі компетенції органів державного управління на місцевому рівні розподіляються: між губернатором, комісаром, префектами й окремими міністерствами, урядом в цілому і місцевими виконавчими органами. Якщо, скажімо, у Франції повноваження державної влади зосереджені у префекта, то в Португалії розподіляються між цивільним губернатором, міністерствами фінансів і внутрішніх справ, у Нідерландах — урядом і комісаром королеви, а в Іспанії — урядом і обласним виконавчим органом.

Державне управління на регіональному та місцевому рівнях має такі повноваження'.

1) видає нормативні акти, обов'язкові для виконання органів місцевого самоврядування;

2) делегує окремі державні повноваження керівникам регіональних виконавчих органів щодо контролю над місцевим самоврядуванням або главі адміністрації самих органів місцевого самоврядування;

3) здійснює судовий контроль і загальний державний адміністративний контроль над службами місцевого самоврядування;

4) забезпечує координацію діяльності органів регіонального і місцевого самоврядування;

5) здійснює фінансово-бюджетний контроль;

6) надає субсидії та позики;

7) здійснює посадову субституцію (заміну керівників) у разі їхньої неспроможності;

8) дає дозвіл, попередньо схвалює або скасовує акти органів місцевого самоврядування;

9) розпускає органи місцевого самоврядування в разі їх недієздатності;

10) безпосередньо адресує накази, директиви або циркуляри місцевим органам;

11) здійснює кадрове, технічне і юридичне забезпечення діяльності органів самоврядування.

Отже, державне управління здійснюється політико-адміністративними органами та їхніми представниками на регіональному і місцевому рівнях, а також регіональними і місцевими адміністраціями від імені держави. Технологія адміністративного процесу забезпечується державною службою. Статус державної служби визначається конституційними основами, законами і регламентарними актами. Посадовою особою державної служби є державний службовець.

Характерними рисами державного службовця є такі:

1) він виконує завдання державної влади або завдання, пов'язані з забезпеченням функціонування державних органів і громадського життя;

2) підлягає публічно-правовому принципу, який передбачає його одностороннє призначення, а не договір із взаємними зобов'язаннями;

3) призначається на постійній основі. Однак у державній службі працюють особи, які не мають статусу державних службовців. Це тимчасові співробітники, які підлягають приватноправовому принципу і працюють на контрактній основі. Ними можуть бути стажери (Іспанія, Португалія, Франція), помічники (Франція), а також співробітники неадміністративних державних організацій.

У багатьох країнах Західної Європи існує декілька статутних груп державних службовців. Це державні службовці державних органів, регіонального і місцевого самоврядування, а також державних закладів; державних університетів, закладів охорони здоров'я (Греція, Ірландія таін.).

Важливим аспектом вивчення державного управління є проблеми його типологізації. Якщо за основний критерій типологізації державного управління брати ступінь цивілізованості суспільства і рівень політичної культури, то можна виділити такі його моделі: американську, японську, європейську, соціалістичну, країн перехідних або слаборозвинутих суспільств.

До цього треба додати, що в межах цих моделей можна виділити інші моделі за різними критеріями, скажімо, за критеріями набору і функціонування державної служби.

Американська система державного управління характеризується такими ознаками:

1) державне управління ґрунтується на президентській формі правління і бінарній партійній системі;

2) пріоритет права та індивідуалізму у відносинах між державою і суспільством, застосування принципу: законодавство, управління і судочинство;

3) несумісність адміністративно-управлінських посад з іншими посадами;

4) жорсткий механізм стримувань і противаг;

б) децентралізація влади у прийнятті політичних рішень;

6) обмежене втручання держави в економічну та соціальну сфери;

7) найменший державний сектор економіки (складає 10 % від національного господарства) і найменші державні витрати (20 % від ВВП);

8) екстраполяція принципів і методів приватного бізнесу на державне управління;

9) висока мобільність і конкурентність працівників державної служби;

10) високий ступінь контролю керівників над підлеглими;

11) високий ступінь свободи і відповідальності управлінців за прийняття рішень;

12) відкрита наймана система набору і підбору на державну службу.

Японське державне управління грунтується на монархічній формі правління і партійній системі з домінуванням останньої. Для нього характерними є:

1) суспільна ієрархія, шанобливість, покірність і схильність до добровільного підпорядкування;

2) повільне просування по службі, його залежність не від особистого успіху, а від послуху і певного вікового цензу;<