Основа змісту принципу верховенства права

Основу принципу верховенства права складає засада, згідно якій установча влада народу є первинною порівняно з державною владою. Тому державні органи не можуть претендувати на здійснення установчої влади народу.

1. Слід погодитись з думкою, сформульованою С. П. Головатим: явище конституціоналізму у своєму первісному вигляді уособлювало втілення ідеї верховенства права шляхом запровадження інституційного механізму обмеження одноосібної влади монарха, у тому числі й на підставі визнання первинності верховенства суверенітету народу і похідного, вторинного характеру держави з її владними інститутами, яка підпорядковується суверенітету народу^[516]. Ця ідея є плідною з огляду на те, що вона спрямовує пошуки змісту принципу верховенства права на врахування вісімсотрічного досвіду утвердження цього принципу в державно-правовому устрої.

Зазначена думка знайшла своє втілення у більш конкретних положеннях Конституції України, зокрема у ст. 5 Конституції, згідно з якою носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, якому належить виключне право визначати і змінювати конституційний лад в Україні. Проте, у подальшому ідея первинності і верховності суверенітету народу не була чітко відображена в Конституції, що потягло за собою наслідки, які С. П. Головатий охарактеризував як руйнацію самого осердя українського конституціоналізму^[517]. Йдеться про те, що в Конституції є положення, які можна інтерпретувати як визнання установчої влади народу, але в тексті Конституції вона (установча влада народу) та її здійснення чітко не відмежовані від державної влади та її здійснення.

Ідея установчої влади народу втілена у преамбулі Конституції, де зазначається на те, що Конституція України приймається Верховною Радою України від імені Українського народу. Ніде більше в Конституції акти Верховної Ради (закони, постанови тощо) не іменуються як такі, що приймаються від імені Українського народу. Навпаки, закони Верховна Рада приймає від свого імені як єдиний орган законодавчої влади (ст. 75 Конституції), що є гілкою державної влади (частина перша ст. 6 Конституції). Але цього виявилось недостатньо. І ось уже Президент України став претендувати на повноваження підписувати закони про внесення змін до Конституції і застосовувати стосовно цих законів право вето. Конституційний Суд України ці претензії Президента підтримав, посилаючись на те, що «процедура прийняття Верховною Радою України законів про внесення змін до Конституції України, визначена розділом XIII Основного Закону України, не передбачає окремого порядку підписання та оприлюднення таких законів»^[518]. Звідси випливає, що у таких випадках повинен діяти загальний порядок, оскільки «Конституція України не містить застережень щодо неможливості здійснення Президентом України права вето стосовно будь-яких законів, прийнятих Верховною Радою України, в тому числі законів про внесення змін до Конституції України».

Зроблений Конституційним Судом висновок не відповідає дійсності, бо таке застереження є. Воно входить до змісту принципу верховенства права, закріпленого у частині першій ст. 8 Конституції України. Цей принцип застережує проти зазіхань держави, будь-яких її органів на установчу владу народу. Це стосується і вето Президента стосовно законів про внесення змін до Конституції.

С. П. Головатий правий, коли він, заперечуючи проти наявності у Президента повноваження підписувати закони про внесення змін до Конституції і застосовувати щодо них право вето, пише про те, що в теорії конституційного права існує доктрина про дві форми влади установчу та встановлену^[519]. Але цей аргумент не має будь-якого правозастосовного значення, якщо ідея про такий поділ не буде визнаватись засадою, що входить до змісту принципу верховенства права, що має вищу юридичну силу порівняно не тільки із законами, а й з положеннями Конституції України. Отже, це треба визнати.

2. Але зазіхання держави на виключну установчу владу народу, ще більш істотне, ніж те, яке було здійснене Президентом України, повторилось з боку Конституційного Суду України. Йдеться про визнання Конституційним Судом України неконституційним Закону «Про внесення змін до Конституції України». Спочатку (рішенням у справі про повноваження Конституційного Суду України від 26 червня 2008 р.^[520]) Конституційний Суд дійшов висновку про те, що до його повноважень належить здійснення наступного конституційного контролю і щодо законів про внесення змін до Конституції після набрання ними чинності. Цей висновок мотивувався тим, що «відсутність судового контролю за процедурою його розгляду та ухвалення, визначеною в розділі XIII Конституції України, може мати наслідком обмеження чи скасування прав і свобод людини і громадянина, ліквідацію незалежності чи територіальної цілісності України або зміну конституційного ладу у спосіб, що не передбачений Основним Законом України». Це мотивування враховує, що сама Верховна Рада при внесенні змін до Конституції може здійснити дії не як орган, що здійснює від імені Українського народу його установчу владу, а як державний орган, що зазіхає на установчу владу Українського народу. Тому повноваження Конституційного Суду при розгляді справ про конституційність законів про внесення змін до Конституції обмежуються перевіркою того, чи не зазіхає Верховна Рада як єдиний орган державної законодавчої влади на установчу владу Українського народу, тобто, чи не діяла Верховна Рада усупереч ст. 156, 157 і 158 Конституції. Якщо ж порушень вимог цих статей немає, немає і підстав для визнання неконституційним закону про внесення змін до Конституції.

Більше того, визнання неконституційним закону про внесення змін до Конституції у випадках, коли Верховна Рада не порушувала вимог ст. 156, 157, 158 Конституції, означає, що Конституційний Суд здійснив втручання у здійснення Верховною Радою установчої влади від імені Українського народу. Це і мало місце при прийнятті 30 вересня 2010 р.^[521] Конституційним Судом України рішення про неконституційність Закону «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. у зв’язку з порушенням конституційної процедури його розгляду і прийняття. Посилання Конституційного Суду при цьому на частину першу ст. 152 Конституції, яка підставою неконституційності законів визнає порушення встановленої Конституцією процедури їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності у даному випадку є недоречним, оскільки не враховує, що в даному випадку дотримання загального правила ст. 152 Конституції веде до безпідставного втручання Конституційного Суду у здійснення Верховною Радою установчої влади Українського народу від його імені.