Відповідальність держави і територіальних громад

Верховенство права передбачає відповідальність держави, територіальних громад за дії державних органів, органів місцевого самоврядування. Ця відповідальність закріплена в ст. 56 і частині третій ст. 152 Конституції. Реалізація цих конституційних положень потребує виділення відповідних коштів при прийнятті законів про державний бюджет України. Але і відсутність виділених коштів не повинна бути перешкодою для задоволення судами вимог осіб, ґрунтованих на зазначених конституційних положеннях.

1. Відповідно до ст. 8 Загальної декларації прав людини кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадку порушення його основних прав, наданих йому конституцією і законом. Це дає підставу стверджувати, що «право на ефективне поновлення в правах» має бути визнане таким, що входить до змісту принципу верховенства права. У свою чергу «право на ефективне поновлення в правах» включає і право на відшкодування майнової і моральної шкоди. Ст. 8 Загальної декларації прав людини близька за змістом до ст. 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка передбачає право на ефективний засіб правового захисту і тлумачиться Європейським Судом з прав людини, зокрема як право на відшкодування майнової і моральної шкоди^[544].

Зазвичай не прийнято зазначати на право на відшкодування шкоди як складову частину принципу верховенства права. Але ж на Другому Міжнародному конгресі юристів, що був присвячений проблемі верховенства права, зверталась увага на те, що особи, які зазнали шкоди внаслідок дій виконавчої влади, мають бути забезпечені засобами відшкодування цієї шкоди^[545]. Тільки про виконавчу владу йшлося тут з тієї причини, що це питання обговорювалось у Другому комітеті Конгресу, що працював над темою «виконавча влада і верховенство права». Отже, немає підстав не поширювати право на відшкодування шкоди на випадок завдання шкоди іншими державними органами чи органами місцевого самоврядування.

2. Немає будь-яких сумнівів у тому, що в ст. 56 Конституції України («кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень») встановлюється правова норма прямої дії, що має найвищу юридичну силу. Правда, ця правова норма стосується тільки фізичних осіб. Все ж і в цій сфері є істотні проблеми, що стосуються забезпечення реальної дії цієї правової норми.

Зокрема, суб’єктами, за рахунок яких відшкодовується матеріальна (майнова) і моральна (немайнова) шкода, у ст. 56 Конституції названі органи місцевого самоврядування, тобто відповідні юридичні особи, що перебувають на бюджетному фінансуванні, а тому практично нездатні відшкодовувати завдану ними матеріальну і моральну шкоду. Вони були б здатні до цього, якби при затвердженні місцевих бюджетів і кошторисів органів місцевого самоврядування виділялись кошти хоч би для відшкодування тієї матеріальної і моральної шкоди, яка на день затвердження відповідного місцевого бюджету уже була присуджена судами. Так мало б бути, якби в Україні утверджувався дух верховенства права. Але ж такої практики немає, бо зазначеного духу немає. Стягнення шкоди за рахунок відповідного місцевого бюджету є неможливим, оскільки територіальні громади не відповідають за зобов’язаннями створених ними юридичних осіб, крім випадків, встановлених законом (ч. 1 ст. 1176 ЦК). Стосовно випадків, про які йдеться, нічого не встановлено. Отже, за існуючих умов відшкодування шкоди, завданої органами місцевого самоврядування, є можливим тільки з посиланням на принцип верховенства права, у світлі якого має читатись ст. 56 Конституції. Але переважно судді не готові до такого правозастосування.

3. Помітне намагання законодавчої влади обмежити чи виключити у відповідних випадках взагалі відповідальність держави за шкоду, завдану державними органами. Це знайшло відображення у низці положень законодавчих актів. Але такі положення не повинні застосовуватись судами. Зокрема, суперечить ст. 56 Конституції і принципу верховенства права ч. 5 ст. 1176 ЦК («шкода, завдана фізичній або юридичній особі внаслідок постановлення судом незаконного рішення в цивільній справі, відшкодовується державою в повному обсязі в разі встановленім в діях судді (суддів), які вплинули на постановлення незаконного рішення, складу злочину за обвинувальним вироком суду, що набрав законної сили»): шкода, завдана постановленням судом незаконного рішення у цивільній справі відповідно до ст. 56 Конституції і принципу верховенства права підлягає відшкодуванню. Відповідні права переважно можуть захищатись у Європейському Суді з прав людини на підставі ст. 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод і ст. 1 Протоколу до цієї Конвенції. Тож, очевидно, немає сенсу очікувати чергового рішення Європейського Суду, яким буде визнано порушення Україною Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Треба національними силами підпорядкувати суспільні відносини Конституції України, принципу верховенства права і Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Порушує ст. 56 Конституції і ч. 4 ст. 1176 ЦК («фізична особа, яка у процесі дізнання, попереднього (досудового) слідства або судового розгляду шляхом самообмови перешкоджала з’ясуванню істини і цим сприяла незаконному засудженню, незаконному притягненню до кримінальної відповідальності, незаконному застосуванню як запобіжного заходу тримання під вартою або підписки про невиїзд, незаконному затриманню, незаконному накладенню адміністративного стягнення у вигляді арешту чи виправних робіт, не має права на відшкодування шкоди»).

Податковий кодекс приймався, коли Україна мала певний досвід життя в умовах близької до правдивої (а не соціалістичної) демократії, досвід застосування Конституції України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. І все ж ч. 21.3 ст. 21 ПК («шкода, завдана неправомірними діями посадових осіб контролюючих органів, підлягає відшкодуванню за рахунок коштів державного бюджету, передбачених таким контролюючим органам») ставить під сумнів ст. 56 Конституції, ставить платників податків у ситуацію правової невизначеності, бо незрозуміло, до кого ж відповідно до ч. 21.3 ст. 21 ПК пред’являти позов — до держави чи до контролюючих органів. Відповідь на це запитання, ґрунтована на ст. 56 Конституції, відома: позов треба подавати до суб’єкта, що визначений Конституцією. Але ж прагнення законодавця дещо обмежити можливість пред’явлення вимог до держави помітне. А потім виникає ще одна проблема: якщо суто спеціальна (бо має вкрай вузьку сферу дії) і до того ж встановлена пізніше прийнятим законодавчим актом правова норми визначає конкретне джерело, за рахунок якого відшкодовується шкода, завдана контролюючими органами, то вона підлягає переважному застосуванню перед загальною нормою, що встановлена ст. 174 ЦК («держава відповідає за своїми зобов’язаннями своїм майном, крім майна, на яке відповідно до закону не може бути звернено стягнення»). Застосуванню піддягає ця остання норма, оскільки зазначена вище спеціальна норма, що встановлена пізніше прийнятим законодавчим актом, суперечить ст. 56 Конституції і принципу верховенства права, бо порушує принцип пропорційності у відносинах між державою та особою.