Глава XII Телеологічне і історичне тлумачення.

Телеологічне тлумачення правових актів і норм

Цілі нормативно-правових актів і правових норм, що ними встановлюються, можуть закріплюватись в цих актах і в актах вищої юридичної сили. Цілі можуть закріплюватись текстуально і логічно. В останньому випадку вони випливають із контексту. Цілі правових актів і правових норм можуть також випливати із сутності і змісту суспільних відносин, які регулюються такими актами і нормами.

Якщо цілі правових норм закріплені в нормативно-правовому актів вищої юридичної сили, то телеологічне тлумачення таких норм здійснюється в першу чергу. У решті випадків телеологічне тлумачення здійснюється після текстуального і логічного опрацювання положень правових актів та їх системного тлумачення, якщо такими способами не вдалось з’ясувати зміст цих положень.

1. Телеологічне тлумачення полягає у врахуванні цілей нормативно-правових актів та їх окремих положень з метою з’ясування їх змісту. Воно є необхідним перш за все у тих випадках, коли певна мета правових положень, що тлумачаться, закріплюється в актах вищої юридичної сили, і цією метою обмежуються правотворчі повноваження органів, що уповноважені на видання відповідних правових актів. Так, ст 31 Конституції гарантує кожному таємницю листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції і передбачає можливість встановлення законом винятків із цієї конституційної норми. Але при цьому свободу угляду законодавця конституцієдавець обмежує метою запобігти злочинові чи з’ясувати істину під час розслідування кримінальної справи, якщо іншими способами одержати інформацію неможливо. Якщо законодавець при встановленні винятків із ст. 31 Конституції вийде за межі мети, передбаченої цією статтею, цей виняток не може застосовуватись. Суд при наданні дозволу на вчинення дій, що передбачені загальним правилом ст. 31 Конституції, перевіряє відповідність зазначеній меті як закону, яким встановлено виняток із загального правила, так і індивідуального правового акта, який передбачається прийняти на підставі ст. 31 Конституції, закону і дозволу суду. У таких випадках здійснюється телеологічне тлумачення не ст. 31 Конституції, а відповідного закону та згаданого індивідуального правового акта.

Обмеження угляду правотворчих органів на регулювання певних суспільних відносин може здійснюватись актом вищої юридичної сили за допомогою вказівки на те соціальне благо «для» або «в інтересах якого» може здійснюватись таке регулювання. Це також є нормативним закріпленням мети правових норм, які будуть прийматись відповідно до згаданого акта вищої юридичної сили. Так, відповідно до абзацу першого ст. 1 Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод фізична і юридична особа мають право мирно володіти своїм майном. Проте визнається можливість прийняття державою таких законів, «які на її думку, є необхідними для здійснення контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів». Зазначенням на загальні інтереси та на забезпечення здійснення відповідних платежів тут визначається мета правових норм, які можуть встановлюватись державами на виняток із наведеного вище загального правила, що передбачене абзацом першим ст. 1 Протоколу до Конвенції. Правда, тут мета закріплюється не як об’єктивний зв’язок правових положень з відповідним соціальним явищем, а як зв’язок суб’єктивний, який є необхідним для захисту відповідного соціального явища «на її (держави — Авт.) думку». Видається, що надання меті правових норм суб’єктивного характеру значною мірою перешкоджає ефективній дії зазначеної статті і, можливо, є наслідком неякісного перекладу.

Що стосується ст. 8, 9, 10, 11 Конвенції, то вони закріплюють відповідні права людини (свободи), допускають їх обмеження національними законами, якщо це є необхідним у демократичному суспільстві «в інтересах» чи «для» захисту певних соціальних благ. Це є закріпленням мети тих правових норм, які будуть встановлюватись державами в порядку обмеження прав, що передбачені зазначеними статтями. Тут мета правових норм розуміється як їх об’єктивний зв’язок з відповідними соціальними благами. Європейський Суд з прав людини при вирішенні відповідних справ неодмінно перевіряє, чи відповідають зазначеним цілям правові норми, що встановлюються державами в порядку обмеження прав людини (свобод), передбачених ст. 8, 9, 10, 11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

Формулювання, подібні до формулювань ст. 8, 9, 10, 11 Конвенції, встановлюються частиною другою ст. 32, частиною третьою ст. 34, частиною другою ст. 35, частиною третьою ст. 36, частиною другою ст. 39 Конституції. Менш категоричним, але аналогічним за юридичним змістом є формулювання частини другої ст. 44 Конституції («порядок здійснення права на страйк встановлюється законом з урахуванням необхідності забезпечення національної безпеки, охорони здоров’я, прав і свобод інших людей»). Проте в Конституції України є і такі формулювання положень про можливість обмеження законом прав людини (свобод), які не пов’язують таку можливість певними цілями. Зокрема, відповідно до частини першої ст. 33 Конституції «кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України, за винятком обмежень, які встановлюються законом».

У наведених тут випадках телеологічне тлумачення правових норм і індивідуальних правових приписів здійснюється в першу чергу. Якщо буде виявлена невідповідність таких норм і приписів цілям, закріпленим у нормативно-правовому акті вищої юридичної сили, немає будь-якого сенсу у подальшому тлумаченні цих норм і приписів.

2. Поширеною є правотворча практика, за якої в нормативно-правовому акті визначається його мета, мета соціальних утворень, про які йдеться в цьому акті, чи тих правових заходів, які ними передбачаються.

Так, у ч. 1 ст. 1 Кримінально-виконавчого кодексу України передбачається, що його метою є захист «інтересів особи, суспільства і держави шляхом створення умов для виправлення і ресоціалізації засуджених, запобігання вчиненню нових злочинів як засудженими, так і іншими особами, а також запобігання тортурам та нелюдському або такому, що принижує гідність, поводженню із засудженими».

У частині першій ст. 3 Закону «Про кооперацію» визначена мета такого соціального утворення як кооперація: «Метою кооперації є задоволення економічних, соціальних та інших потреб членів кооперативних організацій на основі поєднання їх особистих та колективних інтересів, поділу між ними ризиків, витрат і доходів, розвитку їх самоорганізації, самоуправління та самоконтролю».

У ч. 2 ст. 50 КК визначається мета кримінального покарання: «Покарання має на меті не тільки кару, а й виправлення засуджених, а також запобігання вчиненню нових злочинів як засудженими, так і іншими особами».

При правотлумаченні і правозастосуванні мета нормативно-правових актів і правових норм, закріплена у такий спосіб, може враховуватись, але тільки в останню чергу, коли використані до цього прийоми тлумачення не дали можливості вирішити колізію між відповідними нормативними положеннями чи з’ясувати зміст таких положень.

3. Проте у більшості випадків цілі нормативно-правових актів нормативно не закріплюються. Наука і вітчизняна судова практика стосовно таких випадків пропонують для встановлення цілей правових норм використовувати матеріали законопроектної діяльності, протоколи засідань законодавчого органу, інші зовнішні до нормативно-правового акту, що тлумачиться, джерела. Ця думка висловлювалась до Є. В. Васьковського, підтримувалась ним^[306] і визнається на цей час у науці і судовій практиці. Такі думки і практика є неприйнятними. Значна частина депутатів при прийнятті закону, можливо, мала на увазі зовсім інші цілі, ніж суб’єкт законодавчої ініціативи, і голосувала за прийняття закону зовсім з інших міркувань. Тому нормативно не закріплені цілі, які висловлювались авторами проекту акта законодавства чи особами, які приймали (видавали) нормативно-правовий акт, не можуть враховуватись при тлумаченні таких актів.

Наукова думка, правотворчий і правозастосовний досвід врахування зовнішніх джерел при тлумаченні нормативно-правових актів ідуть із сфери міжнародного права. П. 1 ст. 31 Віденської конвенції про право міжнародних договорів приписує тлумачити міжнародні договори, зокрема «у світлі... мети договору». При цьому слід враховувати, що в цьому пункті, який приписує тлумачити міжнародні договори у світлі мети відповідного договору, про мету йдеться після того, як сформульовані такі приписи: 1) загальний припис тлумачити договори сумлінно; 2) припис надавати термінам звичайного значення; 3) припис надавати термінам такого значення в контексті міжнародного договору; 4) припис тлумачити міжнародні договори в світлі їх об’єктів. Європейський Суд з прав людини допускає врахування таких зовнішніх джерел як при тлумаченні правових актів взагалі, так і при виявленні їх цілей. Зокрема, М. де Сальвіа зауважив, що Європейська конвенція з прав людини потребує ключів, що можуть спрямувати суб’єкта тлумачення до того, щоб точно визначити зміст норм, що в ній формулюються. Провідне місце у такому спрямуванні належить телеологічному і еволюційному тлумаченню^[307].

Але використання цього досвіду при тлумаченні актів вітчизняного законодавства видається в основному неприйнятним. Не дивлячись на той розвиток, який отримало міжнародне право, воно не утворює такої завершеної системи як національне право. Тому у сфері міжнародного права існує більше прогалин, ніж у праві національному, що і спонукає звертатись до зовнішніх джерел з метою з’ясування цілей міжнародних договорів. Що стосується національного законодавства, то воно відривається від своїх творців і існує як самостійне соціальне явище, для з’ясування цілей якого немає будь-якої необхідності у зверненні до зовнішніх джерел. З огляду на викладене слід критично оцінити настанову судам при застосуванні положень законів ураховувати цілі і намір законодавця (п. 4 розділу II Концепції вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів^[308]).

4. Оскільки цілі нормативно-правових актів і правових норм нормативно закріплюються нечасто, а використання для їх виявлення зовнішніх джерел є неприйнятним, вони переважно повинні виявлятись із контексту відповідних нормативних положень, а також із сутності і змісту суспільних відносин, які цими положеннями регулюються.

Мета правових норм виявляється із контексту, зокрема при тлумаченні частини другої ст. 19 Конституції («органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України»). Із цього конституційного положення випливає і за допомогою висновку від протилежного виявляється правова норма, згідно якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи не можуть діяти за відсутності підстави і повноважень, встановлених Конституцією або законами, та за відсутності визначених Конституцією та законами способів їх дій. Це, зокрема, буквально означає, що державні органи не повинні захищати права і інтереси людини і громадянина за відсутності визначених Конституцією і законами підстави, повноваження і способу дій. Таке тлумачення частини другої ст. 19 Конституції повністю відповідає її букві. Проте лінгвістичним тлумаченням не може вичерпуватись інтерпретація цього конституційного, положення. Треба далі здійснити логічне тлумачення, врахувати контекст, зв’язок частини другої ст. 19 Конституції з частиною першою тієї ж статті («правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством»). Цей зв’язок дає можливість виявити мету правової норми, що формулюється в частині другій ст. 19 Конституції: обмежити можливість державних органів, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти усупереч правам і інтересам кожного.

У світлі цієї мети стає помітною невідповідність частині другій ст. 19 Конституції дій державного органу та органу місцевого самоврядування у наступних випадках.

При перегляді раніше прийнятого судом рішення у зв’язку з встановленим Європейським Судом з прав людини порушенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод суд зазначив на наступне: «З аналізу положень чинного законодавства України, частиною якого є міжнародні договори, ратифіковані Україною, не вбачається, що до процесуальних повноважень суду належить перевірка обставин, встановлених в рішенні міжнародної судової установи, юрисдикція якої визнана в Україні».

Європейський Суд у своєму рішенні дійсно вказав на відсутність «прямого причинного зв’язку» між порушенням Конвенції і збитками, на які зазначав заявник та які він просив відшкодувати на його користь, але це не позбавляло національні судові органи права вирішити питання про завдані збитки. Суд ухилився від вирішення цього питання і послався на частину другу ст. 19 Конституції, витлумачивши її без врахування мети цієї частини і контексту ст. 19 Конституції.

З урахуванням викладеного слід зробити висновок про те, що суд, здійснюючи правосуддя та захищаючи права людини, особливо у випадках, коли це право порушене державою (а так було у справі, про яку йдеться) та коли факт порушення встановлено Європейським Судом з прав людини, не міг відмовити у захисті права, посилаючись на відсутність процесуального повноваження перевіряти обставини, встановлені в рішенні міжнародної судової установи, юрисдикція якої визнана Україною, та на частину другу ст. 19 Конституції України. Суду надається загальне повноваження на розгляд відповідних спорів і, якщо не встановлено інше спеціальним законом, суд вправі перевіряти обставини, що мають значення для вирішення справи, хоч би вони і були встановлені Європейським Судом з прав людини, якщо це необхідно для захисту прав особи. Оскільки спеціальними положеннями законодавчих актів, що регулюють процесуальні відносини, обставинам, які встановлені міжнародними судовими установами, не надається преюдиційного значення, національний суд вправі перевіряти ці обставини. Більше того, навіть визнання таких обставин преюдиційними фактами не виключає, за загальним правилом, їх спростування, а лише звільняє від доказування цих обставин (ст. 72 КАС; ст. 61 ЦПК; ст. 35 ГПК). При цьому частина п'ята ст. 35 ГПК визнання фактів встановленими (такими, що мають преюдиційне значення) називає припущенням, яке може бути спростоване в загальному порядку).

Частина друга ст. 19 Конституції дійсно жорстко обмежує повноваження, підстави та способи дії державних органів. Але ці обмеження стосуються тих аспектів правопорядку, у яких повноваження та дії державних органів протистоять кожному (всім). Якщо ж йдеться про відносини, у яких державний орган захищає право особи (кожного), яке порушене, в тому числі державою, то обмеження, встановлені частиною другою ст. 19 Конституції, не можуть бути визнані чинними, бо тоді стане неможливим захист прав кожного, що випливають із частини першої ст. 19 Конституції. Суд у згаданому випадку кваліфікував частину другу ст. 19 Конституції як таку, що регулює відносини між державою та державними органами, що призвело до прийняття помилкового рішення.

Аналогічної помилки припустився і господарський суд, коли не тільки послався на те, що Господарський процесуальний кодекс не передбачає застосування закону за аналогією, а й зазначив, що він не має права в порушення частини другої ст. 19 Конституції діяти за відсутності повноваження (застосовувати закон за аналогією), встановленого Конституцією або законом. По-перше, суд неправильно витлумачив частину другу ст. 19 Конституції, яка перешкод для захисту прав людини державними органами, зокрема судом не встановлює. По-друге, принцип верховенства права, який не допускає правової невизначеності, а тому визнає можливість застосування аналогії закону з метою подолання ситуацій правової невизначеності, за юридичною силою у відповідній частині є вищим будь-якого конституційного чи законодавчого положення.

Особа побудувала об’єкт нерухомості. Суд визнав право власності особи на цей об’єкт. Особа звернулась до міського управління архітектури з клопотанням присвоїти об’єкту нерухомості поштову адресу і отримала відповідь, що може бути віднесена до шедеврів бюрократичного жанру: управління архітектури є органом місцевого самоврядування, а тому відповідно до частини другої ст. 19 Конституції вправі діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що встановлені Конституцією і законами України. Ні Конституція, ні закони не встановлюють повноваження управління архітектури присвоювати об’єктам нерухомості поштові адреси. При цьому поважний орган місцевого самоврядування не повідомив, який же орган присвоює поштові адреси, а де-факто впродовж десятків років цю функцію виконувало якраз управління архітектури.

5. Якщо цілі правових норм текстуально в нормативно-правових актах не закріплені і не можуть бути виявлені із контексту, вони повинні виявлятись виходячи із сутності і змісту суспільних відносин, які цими нормами регулюються. Такий досвід є. Так, Конституційний Суд України в одному із своїх рішень дійшов такого висновку: «Визначаючи зміст положення пункту 1 ч. 3 ст. 1 Закону «Про патентування деяких видів підприємницької діяльності», слід виходити із цілей прийняття Закону, його соціально-економічного змісту, порівняльного аналізу як усіх редакцій положень Закону, що потребують тлумачення, так і внесених інших змін до Закону, з урахуванням проведення державної податкової та соціальної політики» (рішення Конституційного Суду у справі про патентування підприємницької діяльності)^[309]. При цьому метою названого Закону на підставі матеріалів справи було визнано «залучення до оподаткування доходів суб’єктів підприємницької діяльності від тих видів діяльності, щодо яких існували труднощі з визначенням достовірної суми доходів і тим самим створювались умови для уникнення сплати податків». Як встановлення мети названого Закону слід визнати і посилання в мотивувальній частині рішення Конституційного Суду у цій справі на думку народних депутатів, яку Суд сприйняв без будь-якого аналізу: «Надання пільг щодо придбання торгового патенту для підприємств і організацій Укоопспілки, військової торгівлі та державних аптек незалежно від сфери їх діяльності, на думку народних депутатів України, сприятиме цим суб’єктам підприємництва у здійсненні на певному рівні, в тому числі шляхом перерозподілу прибутку, функцій стосовно забезпечення відповідних категорій населення, зокрема сільського, військовослужбовців і членів їх сімей, пенсіонерів, інвалідів, необхідними товарами споживання, ліками тощо. Це відповідатиме виконанню завдань соціальної держави, якою проголошено Україну (стаття 1 Конституції України), щодо створення гідних умов для життя людини, забезпечення захисту її соціально-економічних прав, функціонування ефективної системи соціальних послуг (статті 13,46,48,49 Конституції України)».

Таке визначення цілей Конституційним Судом викликає зауваження із-за розрізнення суб’єктів, стосовно яких ці цілі переслідуються. Підприємств і організацій Укоопспілки мета залучення до сплати податків не стосується, а державних підприємств, крім військової торгівлі та аптек, — стосується. Мета створення умов для соціальної діяльності підприємств Укоопспілки, військової торгівлі та аптек стосується, а інших підприємств — ні. Тож унаслідок рішення Конституційного суду певні суб’єкти підприємницької діяльності отримали право на пільги незалежно від місця здійснення торговельної діяльності, а інші — не отримали такої пільги, хоч би вони здійснювали торгівлю виключно у селах. Це свідчить про те, що телеологічне тлумачення є надзвичайно складним способом тлумачення, яким фахівці мають прагнути оволодіти. Видається, що якраз характер тлумачення законодавчого положення, про яке йдеться, став причиною внесення до нього змін Законом «Про внесення зміни до статті 1 Закону України “Про патентування деяких видів підприємницької діяльності”» від 23 лютого 2006 р.

Проте в іншому випадку Конституційний Суд дійшов висновку про те, що мету правової норми визначити взагалі неможливо. У рішенні в справі про граничний вік кандидата на посаду керівника вищого навчального закладу Конституційний Суд послався на те, що ні положення Закону «Про вищу освіту», ні позиції органів державної влади не дають змогу визначити мету встановлення таких вікових обмежень^[310]. Суддя В. М. Шаповал в окремій думці зауважив, що доцільно було б врахувати цілі пільгового пенсійного забезпечення наукових (науково-педагогічних) працівників, до яких належать керівники цих закладів. Однією із таких цілей у ст. 24 Закону «Про наукову і науково-технічну діяльність» називається «систематичне оновлення наукових кадрів». Але визначати мету правових норм в порядку аналогії закону, як видається, було б неправильним. Визначення мети правової норми у цьому випадку слід було здійснити виходячи із сутності і змісту відповідних відносин, а із ст. 24 Закону «Про наукову і науково-технічну діяльність» можна отримати тільки певну підказку. Правда, у такій підказці не було будь-якої необхідності, бо мета правової норми була очевидною, якщо звернутись до суспільних відносин та побачити панування геронтократії у сфері, про яку йдеться.

Ще в одному рішенні Конституційний Суд не помітив також очевидну мету правових норм, що повинна була визначатись, виходячи із сутності і змісту відповідних суспільних відносин. Йдеться про рішення Конституційного Суду України у справі щодо строків перебування на посту Президента України^[311]. Л. Д. Кучма вперше обирався Президентом України до прийняття Конституції України, а тому з’явилась думка про те, що перший строк його перебування на посту Президента України не може зараховуватись при застосуванні частини третьої ст. 103 Конституції України, відповідно до якої «одна й та сама особа не може бути Президентом України більше ніж два строки підряд». Відсутність в Україні нормативно закріплених правил тлумачення нормативно-правових актів, в тому числі і положень Конституції не давала можливості зробити однозначний висновок з метою вирішення справи. За таких умов Конституційний Суд визнав, що «особа, яку вперше було обрано Президентом України за Конституцією України в 1999 році, має право балотуватися на чергових виборах Президента України у 2004 році». Суддя Конституційного Суду В. М. Шаповал в окремій думці звернув увагу на те, що Конституційний Суд проігнорував один із способів тлумачення Конституції, яким є цільовий (телеологічний) спосіб. Суддя Конституційного Суду М. Д. Савенко також зазначив в окремій думці на те, що Конституційний Суд «мав застосувати телеологічне тлумачення і з’ясувати мету положення частини третьої статті 103 Конституції України».

Але ж ця мета не сформульована в Конституції чи іншому законі. Тому вона мала бути встановлена, виходячи із сутності і змісту відповідних відносин. Обмеження строків перебування однієї особи на посту Президента України має очевидну об’єктивну ціль: не допустити отримання однією особою таких важелів впливу на окремих людей і суспільство, які створили б передумови для узурпації державної влади. А про отримання відповідною особою таких важелів свідчили одностайні висновки науковців провідних наукових установ України на користь цієї особи, які (висновки) були надані в Конституційний Суд. Але Конституційний Суд не дав телеологічного тлумачення частини третьої ст. 103 Конституції України. Тим самим у зв’язку із внесенням змін до Конституції України відкрилась можливість для неврахування і надалі строку перебування на посту Президента України особи, яка була обрана Президентом до внесення змін до Конституції, що стосуються повноважень Президента України.

У рішенні в справі про смертну кару Конституційний Суд спочатку зазначає на невідповідність смертної кари цілям покарання. З цим можна було б погодитись, якби не та обставина, що на час розгляду справи Конституційним Судом у ст. 22 чинного на той час Кримінального кодексу^[312] цілі будь-якого кримінального покарання були чітко визначеними. Такими були виправлення та перевиховання засуджених, а також попередження здійснення нових злочинів як засудженими, так і іншими особами (часткова і загальна превенція). Перші дві цілі (виправлення і перевиховання засуджених) положеннями Кримінального кодексу, якими встановлюється смертна кара, переслідуватись не можуть. Але ж цілі попередження злочинів смертна кара служить. І про це свідчить досвід різних народів і країн, і різних часів. І не було ніяких підстав для твердження про те, що всі цілі покарання, на які зазначалось у ст. 22 КК України 1960 р., мають переслідуватись усіма видами покарань, що передбачені цим Кодексом.

6. Без врахування цілі не може бути задовільно витлумачене наступне положення частини третьої ст. 5 Закону «Про охорону праці»: «До виконання робіт підвищеної небезпеки та тих, що потребують професійного добору, допускаються особи за наявності висновку психофізіологічної експертизи». Але ж висновок психофізіологічної експертизи може бути не тільки позитивним, а й негативним. То в який же спосіб треба витлумачити наведене положення Закону «Про охорону праці», щоб стверджувати, що це положення передбачає наявність позитивного висновку психофізіологічної експертизи? Його треба витлумачити з урахуванням цілі даного законодавчого положення. Його об’єктивна ціль полягає в тому, щоб не допустити до виконання відповідних робіт осіб, що не мають необхідних для їх виконання психофізіологічних якостей або мають такі психофізіологічні якості, які несумісні з виконанням таких робіт. Тому частину третю ст. 5 Закону «Про охорону праці» слід розуміти так, що вона вимагає, щоб працівники, які виконують роботи підвищеної небезпеки або роботи, які потребують професійного добору, мали висновок психофізіологічної експертизи про можливість виконання ними таких робіт.