Матеріальні і процедурні норми

Процедурна норма не може застосовуватись усупереч матеріальній правовій нормі або перешкоджати застосуванню матеріальної норми. Проте відсутність встановленої законом умови виникнення права означає, що матеріальне право не виникало, а отже, — не може бути реалізоване, бо умова виникнення матеріального права — це гіпотеза норми матеріального права, яка не встановлює порядок здійснення права (не є процедурною нормою). У тих випадках, коли процедурні норми встановлені з метою виключити застосування матеріальної норми поза встановленими процедурними нормами, перевагу при правозастосуванні слід надати процедурним нормам.

1. Традиційним для юридичної науки і практики правозастосування є поділ галузей права на матеріальні і процесуальні. Але майже сорок років тому в радянській юридичній науці було помічене існування процедурних норм, які займають проміжне місце між матеріальними та процесуальними нормами. Світова юриспруденція також визнає такий поділ. Так, аналізуючи документи Другого Міжнародного конгресу юристів, С. П. Головатий пише про цінності, закладені в поняття «верховенство права», тобто цінності, що становлять субстантивний зміст цього принципу, і про процесуальний механізм верховенства права^[304].

Матеріальними в контексті проблеми, яка позначена у заголовку цього параграфу, є такі правові приписи, які надають особі певного права чи покладають на неї певні обов’язки, а процедурні правові приписи встановлюють порядок реалізації зазначених прав та обов’язків. Процедурні правові приписи також встановлюють права та обов’язки.

У свою чергу порядок реалізації цих прав та обов’язків може встановлюватись в інших процедурних правових приписах. Тому немає абсолютної межі між матеріальними та процедурними правовими приписами: процедурні правові приписи за наявності встановленого законодавством порядку їх реалізації мають розглядатись як матеріальні правові приписи відносно правових приписів, які встановлюють порядок їх реалізації.

Виникнення колізій між матеріальними і процедурними правовими приписами є об’єктивним явищем. І задача полягає в тому, щоб знайти належний інструментарій для вирішення таких колізій. Спроба їх вирішення шляхом застосування висновку від наступного правового явища до попереднього і навпаки задовільних результатів не дає. Так, матеріальні і процедурні правові приписи пов’язані як попереднє і наступне правові явища. Але за наявності колізії між матеріальними і процедурними правовими нормами, які текстуально закріплені в положеннях актів законодавства, такі ж колізії існують і між правовими нормами, які логічно закріплені в таких положеннях та виявляються за допомогою висновків від попереднього правового явища до наступного і навпаки. Тому на такому шляху виникає зачароване коло.

Не відповідало б логіці законодавства і визнання матеріальних правових приписів загальними, переважному застосуванню перед якими підлягають процедурні правові приписи, оскільки останні більш детально регулюють відповідні відносини.

Аналіз положень законодавства дав підставу авторам стверджувати, що при правозастосуванні перевагу слід надавати матеріальним правовим приписам. Це випливає із логіки законодавства, інтуїтивно відчувається суб’єктами тлумачення актів законодавства і підтверджується аналізом положень законодавства, що викладається нижче. Варто наголосити на тому, що стверджуване погоджується з думкою, викладеною в мотивувальній частині одного із рішень Конституційного Суду: «Загальновизнаним є правило, згідно з яким сутність змісту основного права в жодному разі не може бути порушена»^[305]. Йдеться про право громадян користуватися об’єктами державної та комунальної власності відповідно до закону (частина третя ст. 41 Конституції України). Але ж значення цитованого положення із мотивувальної частини рішення Конституційного Суду виходить далеко за межі цієї конституційної норми.

2. Підтвердження викладеному тут правилу тлумачення можна знайти у практиці здійснення правосуддя судами України. Право людини на суд є частиною принципу верховенства права і закріплене в частині першій ст. 55 Конституції («права і свободи людини і громадянина захищаються судом»). П. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод більш конкретно розкриває право на суд і, зокрема вказує на те, що кожен має право на розгляд його справи «судом, встановленим законом». Особа звернулась до господарського суду з позовом про стягнення грошової суми, але все три судові інстанції визнали, що спір не належить до господарської юрисдикції. Тоді особа звернулась з позовом до суду, що належить до загальноцивільної юрисдикції. Але і тут усі три судові інстанції зробили висновок про те, що спір не належить до цієї юрисдикції.

Проте Вищий спеціалізований суд з розгляду цивільних і кримінальних справ, який до цього відмовив у задоволенні касаційної скарги про скасування ухвал суду першої інстанції і суду апеляційної інстанції, якими відмовлено особі у відкритті провадження, допустив заяву особи до провадження у Верховному Суді України. При цьому Вищий спеціалізований суд дійшов правильного висновку про те, що право на суд, що входить до змісту принципу верховенства права і конкретизується у частині першій ст. 55 Конституції і п. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, не може бути незахищене з огляду на найвищу юридичну силу принципу верховенства права. Ця позиція Вищого спеціалізованого суду є бездоганною з точки зору чинного законодавства України. Але ж суд, що повинен розглядати будь-яку справу, має бути «встановленим законом». І ця вимога також входить до змісту принципу верховенства права і має його юридичну силу. Вищий спеціалізований суд у даному випадку діяв не як суд, «встановлений законом», бо відповідно до ч. 1 ст. 355 ЦПК цей Суд міг допустити справу до провадження у Верховного Суду у разі неоднакового застосування касаційними судами одних і тих самих норм матеріального права. У даному випадку неоднакового застосування норм матеріального права бути не могло, бо і господарські і загальноцивільні суди справу по суті не розглядали.

За таких умов Вищий спеціалізований суд повинен був вибрати, якої із двох норм, що входять до змісту принципу верховенства права, слід неухильно дотриматись, а яку — порушити, бо виконати вимоги обох норм було неможливо. Суд правильно вибрав правову норму, що закріплює саму «субстанцію» (право на суд), порівняно з якою вимога розгляду справи судом, «встановленим законом», є суто процедурною, що не може блокувати реалізацію матеріального (субстантивного) права. Суду, встановленого законом, стосовно випадків, що розглядаються, не було взагалі.

Услід за Вищим спеціалізованим судом Верховний Суд також дійшов висновку про те, що матеріальне (субстантивне) право на суд не може бути порушене. Тому Верховний Суд, діючи не як суд, встановлений законом, скасував ухвалу Вищого спеціалізованого суду, якою було визнано справу такою, що не належить до загальноцивільної юрисдикції, і направив справу до Вищого спеціалізованого суду для повторного розгляду. Мається на увазі, що цей Суд скасує ухвали, прийняті судами першої та апеляційної інстанцій і покладе на суд першої інстанції обов’язок розглянути справу по суті.

3. Відповідно до ст. 6 раніше чинного Закону «Про систему оподаткування» «об’єктами оподаткування є доходи (прибуток), додана вартість продукції (робіт, послуг), вартість продукції (робіт, послуг), у тому числі митна, або її натуральні показники, спеціальне використання природних ресурсів, майно юридичних і фізичних осіб та інші об'єкти, визначені законами України про оподаткування». Ст. 7 цього ж Закону визначала порядок встановлення податкових ставок. Із цих законодавчих положень прямо випливає, що платники податків зобов’язані сплачувати податки в розмірах, що визначаються обсягами об’єктів оподаткування та ставками податків, а зміст обов’язків платника податків у податкових правовідносинах переважно визначається відповідно до ст. 6 і 7 названого Закону.

Встановлювалась також процедура виконання платниками податків своїх обов’язків перед бюджетами та державними цільовими фондами. У цих процедурних правовідносинах платники податків зобов’язані вести облік, складати звітність та подавати до контролюючих органів декларації та інші документи (ч. 1 ст. 8 раніше чинного Закону «Про систему оподаткування»), самостійно визначати свої податкові зобов'язання в податкових деклараціях (ч. 5.1 ст. 5 раніше чинного Закону «Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами»).

У практиці судів зустрічались спори, пов’язані з помилковим самостійним узгодженням платниками податків податкових зобов’язань, що не мають законної підстави, та наступною несплатою таких податкових зобов’язань. В подальшому платники податків подавали уточнюючі декларації (розрахунки), але за період від дня подання помилкової декларації (розрахунку) до дня подання уточнюючої декларації (розрахунку) податкові органи нараховували пеню на задекларовану, але не сплачену суму податку. При цьому податкові органи посилались на ч. 5.1 ст. 5 раніше чинного Закону «Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами», відповідно до якої самостійно узгоджене платником податків податкове зобов’язання не може бути оскаржене в адміністративному чи судовому порядку (є безспірним).

Виникає питання, яке податкове зобов’язання має переважне значення: те, яке визначається відповідно до ст. 6 і 7 раніше чинного Закону «Про систему оподаткування», чи те, яке платник податків визначив у податковій декларації (якщо в декларації платник податків помилково завищив суму податкового зобов’язання). Перевагу слід було надавати податковому зобов’язанню, визначеному відповідно до матеріальних приписів ст. 6 і 7 раніше чинного Закону «Про систему оподаткування». З іншого боку, перевага не може бути надана податковому зобов’язанню, визначеному відповідно до процедурних правових приписів ч. 1 ст. 9 Закону «Про систему оподаткування» і ч. 5.1 ст. 5 раніше чинного Закону «Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами». За таких умов у випадках, про які вище йшлося, нарахування пені є неможливим. Слід зауважити, що така правова позиція була опрацьована судами інтуїтивно. Тут же здійснена спроба підвести під цю правову позицію наукове підґрунтя.

Викладене підтверджується і аналізом п. 16.3.1, 16.3.2 ч. 16.3 ст. 16 раніше чинного Закону «Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами», якими передбачалось припинення нарахування пені у день прийняття банком платіжного доручення на сплату суми податкового боргу або в день примусового стягнення боргу або відчуження активів боржника з метою стягнення податкового боргу. Висновок a contrario із цих законодавчих положень дає безглуздий результат: у разі помилкового визначення та наступної несплати податкового зобов’язання і подання уточнюючої декларації (уточнюючого розрахунку) пеня на суму помилково визначеного податкового зобов’язання нараховується без обмеження строком. Розумніше із наведених законодавчих положень як таких, що встановлюють наступне правове явище (закінчення строків нарахування пені), зробити висновок до попереднього правового явища та виявити логічно закріплену правову норму, згідно якої у випадках, коли не встановлено момент закінчення строку нарахування пені, цей строк не починається, тобто пеня у випадку, про який йшлося, не нараховується взагалі.

4. Як матеріальні та процедурні правові норми співвідносяться правові норми, якими визначався склад валових доходів і витрат (ст. 4, 5 раніше чинного Закону «Про оподаткування прибутку підприємств») і правила ведення податкового обліку (ст. 11 того ж Закону). Неврахування співвідношення матеріальних і процесуальних правових приписів призвело до виникнення такого спору. Платник податку отримав товари від постачальника і тривалий строк не оплачував їх. Але за датою оприбуткування товарів збільшив свої валові витрати на суму вартості отриманих і оприбуткованих товарів, як це було передбачено абзацом третім п. 11.2.1 ч. 11.2 ст. 11 Закону «Про оподаткування прибутку підприємств». Зі спливом строку позовної давності позивач суму кредиторської заборгованості відніс до валових доходів, як це було передбачено п. 4.1.6 ч. 4.1 ст. 4 і ч. 1.22 ст. 1 того ж Закону, і належне включив ці доходи до податкової декларації. Але ж ця операція не призвела до належного відображення в податковому обліку платника податків всіх змін у його витратах та доходах, що відбулися внаслідок отримання товарів, віднесення до валових витрат вартості цих товарів за так званою першою подією, наступною їх неоплатою та віднесенням до валових доходів вартості товарів зі спливом строку позовної давності на стягнення їх вартості. Причиною цього стала та обставина, що правова норма, що була встановлена абзацом третім п. 11.2.1 ч. 11.2 ст. 11 раніше чинного Закону «Про оподаткування прибутку підприємств», була суто процедурною. Вона не давала матеріального права на збільшення валових витрат, а лише давала процедурне право на збільшення валових витрат за фактом оприбуткування товарів незалежно від їх оплати, якщо матеріальне право на таке збільшення (внаслідок витрат, понесених у зв’язку з оплатою отриманих товарів), передбачене ст. 5 названого Закону, у платника податку уже було або мало виникнути в майбутньому. Якщо ж такого права немає (оскільки товари не були оплачені), воно уже не може виникнути в майбутньому (у зв’язку зі спливом позовної давності на стягнення вартості товарів). Тому платник податків виявляється таким, що безпідставно скористався процедурним правом, що було передбачене абзацом третім п. 11.2.1 ч. 11.2 ст. 11 раніше чинного Закону «Про оподаткування прибутку підприємств». Це і було враховано господарським судом при вирішенні справи про визнання недійсним податкового повідомлення-рішення. Суд визнав, що у зв’язку з пропуском позовної давності на стягнення вартості товарів постачальником платник податків, який за датою оприбуткування товарів відніс їх вартість до валових витрат, зобов’язаний був не тільки збільшити валові доходи, а й зменшити валові витрати, оскільки їх збільшення за датою оприбуткування товарів утратило правову підставу.

Однак при вирішенні іншої справи господарський суд дійшов висновку, що інший платник податків у такій же ситуації правильно не зменшив суму валових витрат, оскільки законом не передбачений порядок такого зменшення. Це було помилкою. Суд при прийнятті постанови надав переваги правовим нормам, які встановлювали дату збільшення валових витрат, та відсутності правових норм, які б встановлювали порядок наступного зменшення валових витрат у разі, коли здійснене збільшення втратило матеріально-правову підставу, перед матеріальними приписами ст. 5 Закону «Про оподаткування прибутку підприємств».

5. Висновок про переважне застосування матеріальних правових норм перед процедурними підтверджується судовою практикою у справах про відшкодування власником або уповноваженим ним органом моральної шкоди, завданої працівникові. Із частини першої ст. 237¹ КЗпП прямо випливає правовий припис, що дає працівникові право на відшкодування моральної шкоди. Частина друга цієї ж статті встановлює, що «порядок відшкодування моральної шкоди визначається законодавством». Можливо, тут передбачається встановлення спеціальним законодавством порядку відшкодування саме моральної шкоди. Але ж такий порядок ніколи не встановлювався, не встановлений такий порядок і на цей час. У судової практики було два варіанта тлумачення ст. 237¹ КЗпП: 1) або відмовляти у задоволенні вимог працівників про відшкодування моральної шкоди, посилаючись на відсутність встановленого порядку, тобто надати перевагу при правозастосуванні процедурним правовим приписам; 2) або надати перевагу матеріальному правовому припису частини першої ст. 237¹ КЗпП, маючи на увазі, що підстави виникнення права працівника на відшкодування моральної шкоди належне визначені названою частиною, а порядок відшкодування регулюється положеннями законодавства про порядок розгляду і вирішення трудових спорів та законодавства про виконавче провадження. Судова практика надала перевагу матеріальному правовому припису, що відповідає розумінню співвідношення між матеріальними та процедурними правовими приписами, яке тут викладається. Так була опрацьована правова позиція, що відповідає логіці згаданого законодавчого положення.

Ст. 42 КЗпП надає працівникам за встановленими цією статтею критеріями переважне право на залишення на роботі при вивільненні працівників у зв’язку із змінами в організації виробництва і праці. Положеннями цієї статті формулюються матеріальні правові приписи. Але розірвання трудових договорів з працівниками передбачає дотримання встановленого законом порядку (процедури), найважливішим компонентом якого є отримання власником або уповноваженого ним органом попередньої згоди виборного органу первинної профспілкової організації. Виникло питання про те, чи може бути звільнений з роботи на підставі п. 1 частини першої ст. 40 КЗпП працівник, що має переважне право, передбачене ст. 42 КЗпП, якщо стосовно працівника, що не має переважного права, виборний орган первинної профспілкової організації не дав згоди на розірвання трудового договору, а стосовно працівника, який має переважне право, виборний орган первинної профспілкової організації згоду на розірвання трудового договору дав. Це питання має вирішуватись на підставі правила про переважне застосування матеріальних правових приписів перед процедурним. Певні дії виборного органу первинної профспілкової організації в процедурі розірвання трудового договору не можуть позбавити працівника переважного права, передбаченого ст. 42 КЗпП.

Викладене не виключає блокування процедурними нормами реалізації права, яке встановлене матеріальними приписами та стосовно якого встановлено обов’язок дотримуватися процедури його реалізації (наприклад, право власника або уповноваженого ним органу на розірвання трудового договору у відповідних випадках може бути реалізоване лише за наявності згоди виборного органу первинної профспілкової організації, як це передбачено ст. 43 КЗпП). Слід звернути увагу на те, що законодавець інтуїтивно відчував проблему співвідношення матеріальних і процедурних правових приписів, а тому положенню ст. 43 КЗпП він вирішив надати категоричності, зазначивши, що розірвання трудового договору у відповідних випадках можливе «лише» за попередньою згодою виборного органу первинної профспілкової організації. Слово «лише» тут стало тим техніко-юридичним засобом, у силу якого переважному застосуванню підлягає не матеріально-правовий, а процедурний правовий припис.

6. Якщо процедурна правова норма перешкоджає застосуванню матеріальної правової норми, процедурна норма застосуванню не підлягає, а прогалина, що утворилася, заповнюється застосуванням закону за аналогією.

Відповідно до ч. 2 ст. 70 Закону «Про судоустрій і статус суддів» «кваліфікаційний іспит полягає у виявленні належних теоретичних знань та рівня професійної підготовки кандидата на посаду судді, ступеня його готовності здійснювати правосуддя з питань юрисдикції відповідного суду, а також особистих і моральних якостей кандидата». У цьому законодавчому положенні логічно закріплюється правова норма, яка виявляється при тлумаченні за допомогою висновку від наступного правового явища (можливості виявляти особисті і моральні якості осіб, які виявили бажання бути рекомендованими для призначення на посади суддів, під час кваліфікаційного іспиту) до попереднього виявляється правова норма, яка надає Вищий кваліфікаційній комісії суддів України право виявляти особисті і моральні якості відповідних осіб. Це — матеріально-правова норма у відношенні до правової норми, яка закріплена у тому ж законодавчому положенні і відповідно до якої особисті і моральні якості виявляються при кваліфікаційному іспиті. Однак при визначенні порядку проведення кваліфікаційного іспиту у ст. 70 Закону «Про судоустрій і статус суддів» жодним словом не вказується на те, у який же спосіб під час іспиту слід виявляти особисті і моральні якості відповідних осіб. Під час кваліфікаційного іспиту практично немає будь-якої можливості виявити особисті та моральні якості осіб, які виявили бажання бути рекомендованими на посади суддів. З урахуванням частини другої ст. 19 Конституції України, що покладає на державні органи обов’язок діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, Вища кваліфікаційна комісія суддів дійшла висновку про те, що процедурною нормою, яка встановлена ч. 2 ст. 70 Закону «Про судоустрій і статус суддів» і приписує виявляти особисті і моральні якості під час кваліфікаційного іспиту, виключається застосування матеріально-правової норми, яка покладає на Вищі кваліфікаційну комісію суддів повноваження виявляти особисті і моральні якості осіб, які виявили бажання бути рекомендованими на посади суддів. Оскільки процедурна норма перешкоджає застосуванню матеріально-правової норми, Вища кваліфікаційна комісія суддів дійшла висновку про те, що ця процедурна норма застосуванню не підлягає. Виникла прогалина, яку Вища кваліфікаційна комісія суддів заповнила застосуванням за аналогією ст. 68 Закону «Про судоустрій і статус суддів», яка встановлює порядок проведення спеціальної перевірки кандидатів на посади суддів та надає право організаціям і громадянам подавати інформацію про кандидатів до Вищої кваліфікаційної комісії суддів. З урахуванням отриманої від громадян інформації окремим кандидатам було відмовлено у рекомендації на посади суддів. Відповідні рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів були оскаржені до Вищого адміністративного суду.

Вищий адміністративний суд дійшов висновку, що під час кваліфікаційного іспиту можливо не тільки виявляти особисті і моральні якості відповідних осіб, а й оцінювати ці якості. При цьому ч. 5 ст. 70 Закону «Про судоустрій і статус суддів» («порядок складення кваліфікаційного іспиту, методика оцінювання визначаються положенням, що затверджується Вищою кваліфікаційною комісією суддів України») була витлумачена у такий спосіб, що ВККСУ повинна була затвердити методику оцінювання особистих і моральних якостей кандидатів на посади суддів, але цей обов’язок не виконала. Так була заблокована можливість виявлення особистих і моральних якостей кандидатів на посади суддів, яка передбачена матеріальною правовою нормою із-за невдалої редакції процедурної норми.

7. З урахуванням переваги матеріальних правових приписів перед процедурними (правовими приписами, що встановлюють порядок реалізації матеріальних правових приписів) втрачають сенс численні посилання на встановлений законом порядок відшкодування моральної шкоди (наприклад, частина третя ст. 47 Закону «Про питну воду і водопостачання»), вирішення питання про відшкодування збитків та моральної шкоди в судовому порядку (ч. 3 ст. 40 Закону «Про телекомунікації») тощо.

8. В інший, ніж це було описано в п. 1-6 цього параграфу, спосіб слід тлумачити положення ч. 2 ст. 1177 ЦК («умови та порядок відшкодування майнової шкоди, завданої майну фізичної особи, яка потерпіла від злочину, встановлюються законом») і ч. 2 ст. 1207 ЦК («умови та порядок відшкодування державою шкоди, завданої каліцтвом, іншим ушкодженням здоров’я або смертю, встановлюються законом»). Тут передбачається, що законом має бути встановлений не тільки порядок відшкодування шкоди державою (тобто, мають бути встановлені процедурні правові приписи), законом мають бути встановлені і умови відшкодування шкоди державою (тобто, матеріально-правові приписи). За відсутності останніх матеріально-правові норми залишаються до кінця не сформованими, що виключає їх переважне застосування перед процедурними правовими приписами.

Нагадаємо, що радянська практика правозастосування, яка залишилась у свідомості старшого покоління юристів, дещо інакше тлумачила співвідношення нормативно-правових і процедурних приписів. Відповідно до ст. 443 ЦК Української РСР 1963 р. законом мали бути спеціально встановлені випадки і підстави матеріальної відповідальності за шкоду, завдану органами дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду, тобто матеріально-правові приписи. Тому до прийняття такого закону 18 травня 1981 р. (це був не закон, а указ Президії Верховної Ради СРСР «Про відшкодування шкоди, завданої громадянину незаконними діями державних і громадських організацій, а також посадових осіб при виконання ними службових обов’язків») та затвердження (названим указом) Положення про відшкодування шкоди, завданої громадянину незаконними діями органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури та суду, шкода взагалі не відшкодовувалась, а ст. 443 ЦК УРСР не застосовувалась. Таке тлумачення і застосування названої статті було правильним, оскільки до 18 травня 1981 р. не були встановлені відповідні випадки і підстави (не були повністю сформовані матеріальні правові норми). Але ж у випадках, коли шкода була завдана громадянам незаконними діями державних і громадських організацій, а також службових осіб при виконанні ними службових обов’язків у галузі адміністративного управління, не застосовувались ні ст. 442 ЦК, що передбачала таку відповідальність, ні ст. 440 ЦК УРСР, яка встановлювала загальну правову норму, що покладала на всіх суб’єктів обов’язок відшкодовувати шкоду, завдану громадянинові чи юридичній особі. Ця практика була обумовлена положенням про те, що стосовно таких випадків ст. 442 ЦК УРСР встановлювала, що «відповідальність настає в порядку, встановленому законом». Радянська практика цьому суто процедурному правовому припису надавала перевагу перед загальним матеріальним правовим приписом ст. 440 ЦК УРСР.