Определение социальной политики

Ранее мы уже говорили о том, что любое общество состоит из экономически сильных и экономически слабых индивидуумов (домохозяйств). Инструментом, позволяющим поддерживать слабых, создавать условия для самореализации всех без исключения граждан страны, сохранять ее культурные и исторические ценности, является социальная политика.

В русском языке существует несколько определений политики, из которых нас в наибольшей степени будет интересовать ее определение как деятельности органов государственной власти и государственного управления, отражающей общественный строй и экономическую структуру страны, а также деятельности общественных классов, партий и других классовых организаций, общественных группировок, определяемой их интересами и целями. Отсюда видно, что проводимая политика, отражая убеждения лиц, находящихся у власти и являющихся выразителями интересов конкретных слоев общества, не может быть вполне самостоятельной, так как при ее проведении необходимо учитывать социальную неоднородность общества. Эта неоднородность резко возрастает в периоды граничных состояний, социальных и экономических кризисов, кардинальных социальных трансформаций. Именно в такие периоды политическая ситуация характеризуется крайней нестабильностью, быстрым формированием и распадом различных политических союзов и коалиций, относительной неустойчивостью властных структур. Поэтому, обсуждая характер и содержание проводимой государством политики, прежде всего следует исходить из конкретной социально-экономической ситуации.

Понимание политики в определениях, предлагаемых большинством западных словарей, как правило, носит иной оттенок, нежели, например, понимание политики в государствах с переходной экономикой. В основном в западных изданиях политика сводится к принципам, на которых базируются любые меры или образ действий; линии управления, которой следуют руководители страны в конкретных вопросах; благоразумию, или мудрости, правительств или индивидуумов в ведении своих дел, общественных и личных; общему благоразумию или сноровке в управлении. В определениях подобного рода основной упор делается на качественную характеристику принимаемых политических решений, а не на необходимость согласования интересов при их выработке[1]. Все это еще раз убеждает в необходимой дифференциации при определении как политики в целом, так и ее отдельных направлений и в содержательном, и в функциональном отношении.

Прежде чем перейти непосредственно к определению социальной политики, обратим внимание, что данный термин состоит из двух компонентов, которые сами по себе предполагают сложное, многозначное понимание. Это относится прежде всего к понятию "политика", тяготеющему к сложной смысловой иерархизации и как минимум разделяющемуся на внешнюю и внутреннюю. Наибольший интерес при изучении социальной политики имеет внутренняя политика государства, затрагивающая интересы всех проживающих в нем граждан, охватывающая экономическую, социальную, культурную, техническую политику и другие ее виды. Если представить классификацию видов политики в иерархической форме, то социальная политика будет находиться на третьем уровне в системе "политика — внутренняя политика — социальная политика". Однако в реальности вычленить в чистом виде какую-либо из составляющих политики невозможно. В обществе нет строгого разграничения на социальные и экономические вопросы и действия. Любое экономическое решение, например, сокращение бюджетных расходов, является одновременно и социальным по своим последствиям, так как его реализация неизбежно отразится на доходах населения и уровне его социальной защищенности. Техническая политика является в то же время и политикой социальной, поскольку обновление и замена основных фондов, внедрение новых технологических процессов в конечном счете влияют на рынок труда и потребительский рынок, а следовательно, и на уровень жизни населения.

В свою очередь, любое решение из области социальной политики относится к экономическим решениям. Так, при высокой инфляции регулярные компенсационные выплаты населению либо индексация фиксированных размеров выплат, не обеспеченные неинфляционными источниками финансирования, непосредственно воздействуют на состояние государственных финансов, а значит, на макроэкономическую ситуацию и возможность проведения экономической политики той или иной направленности.

Подход к выделению видов внутренней политики в зависимости от основной цели, которой руководствуются при принятии конкретных решений, также не может рассматриваться как универсальный. Например, рыночная экономика в целом трактуется как социальное благо, однако сам переход к ней сопряжен со значительными социальными издержками, в первую очередь с тем, что уровень жизни большинства населения на начальных этапах ее проведения падает. Это наблюдалось, в частности, в России в начале 1990-х гг.

Отметим, что при всей важности проводимой государством социальной политики она по своей природе несамостоятельна и если она реальна, а не декларативна, то базируется на тех ресурсах, которые могут быть выделены для обеспечения ее мероприятий. Даже решения, не требующие значительных затрат (например законодательные), должны приниматься в тех случаях, когда устанавливаемый ими порядок проведения социальной политики соответствует достигнутому уровню экономического развития страны. В последние несколько лет в отечественной науке представления о таких понятиях, как социальная политика и социально-экономические процессы, претерпели заметную трансформацию. Ранее социальная политика государства трактовалась как система организационных мер, направленных на конкретные преобразования в социальной сфере (например увеличение количества врачей или учителей, рост масштабов жилищного строительства и т.д.). Нельзя сказать, что сторонников такого подхода теперь нет, но тем не менее все настойчивей пробивает себе путь другой подход. Согласно этому новому, проблемному, взгляду, социальная политика — это политика, обращенная к социуму; набор мероприятий, позволяющий населению адаптироваться к происходящим процессам.

С древнейших времен государства проводили социальную политику в интересах распределения ресурсов, поддержания социальной стабильности. Естественно, что в обществах с разным уровнем развития, разным политическим строем формировались и разные подходы и требования к проводимой политике вообще и к социальной политике в частности.

Большинство из существующих определений социальной политики, которые используются в настоящее время в России, имеют излишне широкий характер и не раскрывают в полной мере ее сути. Однако, учитывая то, что для современной России вопрос о характере и содержании государственной социальной политики еще далеко не решен, а сама социальная политика находится в стадии формирования, следует обратить внимание на весь спектр предлагаемых трактовок, подходов к пониманию, предложений по содержанию, направленности и методам реализации социальной политики. Например, "Российская статистическая энциклопедия" предлагает следующее определение социальной политики: "Социальная политика — одна из сфер политической деятельности государства, целью которой является развитие образующих классов общества, социальных групп, слоев, этнических общностей, а также развитие человека. Социальная политика направлена на защиту всех элементов структуры общества и отдельных личностей от деструктивных процессов, имеющих место в обществе на определенных этапах его развития. Социальная политика предполагает в качестве объекта особого внимания социальное обеспечение, системы здравоохранения, народного образования, науки и культуры"[2].

"Словарь терминов, применяемых в деятельности служб занятости" определяет социальную политику как развитую систему перераспределения ресурсов между различными слоями общества и поддержание некоммерческой социально-культурной сферы, как систему государственных мер для обеспечения благосостояния и развития населения, повышения уровня жизни и качества его жизни[3].

Это определение хорошо дополняет высказывание известного российского социолога Т.И. Заславской о том, что проводимая социальная политика (или социальные действия на уровне государства, социальные мероприятия) должны "стимулировать всестороннее развитие человеческого потенциала общества, распространение эффективных способов и образцов экономического поведения, развитие социальных отраслей хозяйства, рост качества жизни населения и защищенности социально уязвимых слоев"[4].

Уровень жизни — это комплексный показатель, характеризующий благосостояние и качество жизни людей, социальных групп, всего населения отдельно взятой страны или территории. Уровень жизни определяется текущими доходами, накопленным материальным имуществом (включая жилье, предметы длительного пользования и повседневного обихода) и количеством социальных услуг, предоставляемых бесплатно (образование, медицинское обслуживание); важнейшей характеристикой уровня жизни человека и семьи (домохозяйства) является объем и структура расходов. (Изменения уровня жизни определяются в России при помощи системы минимальных потребительских бюджетов — физиологический, прожиточный и социальный минимумы.)

Качество жизни — комплексная характеристика уровня, а также объективных и субъективных условий жизни населения, определяющих физическое, ментальное, социально-культурное развитие человека, группы или сообщества людей. Качество жизни населения данной территории или государства определяется рядом экономических, социальных, техногенных, демографических, экологических, географических, политических и моральных факторов. Среди объективных факторов — потребление продуктов питания, жилищные условия, уровень занятости, развития сферы услуг, образования, социального обеспечения; среди субъективных — удовлетворенность человека работой и жизненными условиями, социальным статусом, финансовым положением семьи и семейными отношениями. Существуют классификации количественных показателей качества и уровня жизни населения, которые включают такие группы показателей, как, например, состояние здоровья, потребление, уровень образования, труд и его условия, потребление продуктов питания, коэффициент младенческой смертности, структура пищевого рациона населения, досуг и отдых и т.д.[5]

Следующее определение социальной политики мы находим в "Социальной энциклопедии", которая понимает под ней сферу практического осуществления важнейшей функции государства по созданию условий, обеспечивающих каждому члену общества возможность реализовать его потребности с учетом одобряемой обществом системы ценностей. В центре социальной политики должен находиться человек, который одновременно выступает как ее цель, предмет и субъект. Объектами социальной политики служат условия жизни и труда человека, общественные отношения (межгрупповые и межличностные) и социальная структура[6].

Приведем еще одно определение социальной политики как одного из важнейших направлений деятельности государства, обращенного к социуму и представляющему собой набор мероприятий, позволяющий населению адаптироваться к происходящим процессам[7]. При такой постановке вопроса социальная политика должна строиться на основе детального изучения процессов общественного развития и их воздействия на население.

В дальнейшем в нашем учебнике при изложении материалов курса мы будем руководствоваться следующим определением социальной политики, которое мы рассматриваем в качестве базового.

Социальная политика представляет собой совокупность принимаемых органами государственного управления, работодателями, профсоюзными и другими общественно-политическими структурами (субъектами социальной политики) решений, учитывающих общественное мнение и направленных на формирование социальной стратегии государства в целях развития общества, создания общественно приемлемых социальных условий для реализации возможностей и потребностей членов общества (объектов социальной политики), повышение уровня и качества их жизни, а также мероприятий по практическому осуществлению этих решений.