Региональные аспекты основных направлений социальной политики

Помимо того что при разработке и проведении социальной политики необходимо учитывать социально-экономические особенности конкретных регионов, сами по себе направления социальной политики также имеют региональные аспекты. Рассмотрим примеры регионализации социальной политики.

Пенсионная сфера. Необходимость регионализации государственной пенсионной политики объясняется такими факторами, как:

• неидентичность возрастной структуры населения в различных регионах.

К началу 2003 г. в Российской Федерации на 1000 человек трудоспособного возраста приходилось в среднем 384 находившихся в возрасте старше трудоспособного. При этом значения данного показателя в регионах — субъектах Российской Федерации различались более чем в 5,5 раза: если в Ямало-Ненецком автономном округе он составил 116 человек на 1000, то в Курской области — 650 человек на 1000).

Учитывая, что фонд оплаты труда трудоспособного населения в странах с системой социального страхования пенсий является, как правило, основным источником, на который начисляются обязательные пенсионные страховые взносы, то при прочих равных условиях бюджет государственной пенсионной системы будет испытывать значительные финансовые сложности в тех регионах, где в структуре населения большая доля лиц старших возрастных групп.

Вопросы, связанные с дифференциацией пенсионной нагрузки на трудоспособное население в различных регионах, решаются благодаря переходу на накопительную систему, позволяющую элиминировать влияние места постоянного проживания работника после его выхода на пенсию на формирование ресурсов пенсионной системы. Однако в распределительной части эта проблема сохраняется при всех условиях; ее решение заключается в межрегиональных трансфертах внутри пенсионной системы с целью покрытия дефицита средств на выплату пенсий в конкретных регионах;

• межрегиональные различия в отраслевой структуре занятости.

Проблема состоит в том, что отрасли экономики различаются по уровню заработной платы. Следовательно, при единых для всей страны тарифах взносов в систему государственного пенсионного страхования будут существовать межрегиональные различия величины взносов в пенсионную систему в расчете на одного работника.

Официально начисленная средняя заработная плата работников, занятых в отраслях российской экономики в декабре 2003 г., различалась почти в 12 раз, составив от 2984 руб. в сельском хозяйстве до 35606 руб. в газовой промышленности. Соответственно "средний работодатель" начислял на эти зарплаты в среднем 835 и 9970 руб. на обязательное пенсионное страхование.

Аналогичные различия наблюдались и в межрегиональном разрезе: например, в декабре 2003 г. средняя начисленная заработная плата в Чукотском автономном округе составила 32310 руб., а в Чеченской Республике — 3624 руб., разница — почти в те же 12 раз. Соответственно различались и взносы на обязательное пенсионное страхование.

Влияние различий в отраслевой структуре занятости не может быть преодолено в краткосрочной перспективе. Решение проблемы также связано с межрегиональными трансфертами внутри пенсионной системы;

• неравномерность динамики социально-экономического развития регионов.

Применительно к государственной пенсионной политике эта неравномерность значима с точки зрения динамики фондообразующего для бюджета пенсионной системы показателя (заработной платы).

В декабре 2003 г. по сравнению с декабрем 2002 г. средняя начисленная заработная плата в Российской Федерации была больше на 28,4%. Однако при этом если в Корякском автономном округе она увеличилась на 77,3%, то в Таймырском автономном округе — снизилась на 5,3%.

Такая неравномерность затрудняет прогнозирование доходной части бюджета государственной пенсионной системы и также требует использования механизмов межрегиональных трансфертов.

Здравоохранение. Здесь ситуация также во многом схожа с государственной пенсионной политикой. Преодоление региональных диспропорций в состоянии этой отрасли социальной инфраструктуры возможно при условии сглаживания, в свою очередь, межрегиональных различий в состоянии источников его финансирования, а также за счет межрегиональных трансфертов в пользу тех регионов, где заболеваемость населения выше в силу таких причин, как:

• демографические (большая доля лиц старших возрастных групп);

• экономические (развитие в регионе отраслей, характеризующихся повышенным травматизмом и вредными условиями труда).

В Российской Федерации все отрасли (подотрасли) экономики в целях дифференциации начисления страховых взносов в систему обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве по мере возрастания риска таких случаев разделены на 22 класса. К 1-му классу относятся, например, государственная власть Российской Федерации (кроме судебной власти), а к 22-му классу — угольная промышленность.

Действие экономического фактора может иметь значение как для тех регионов, где расположено предприятие, так и для тех регионов, куда впоследствии могут переехать работники. Переезд особенно характерен для лиц, занятых в прошлом на предприятиях, работа на которых сопряжена с повышенным риском профессиональных заболеваний и (или) травматизма, расположенных в районах с неблагоприятными условиями для проживания (в Российской Федерации это, в первую очередь, районы Крайнего Севера). Таким образом, нагрузка на учреждения здравоохранения в регионах — реципиентах таких лиц может заметно увеличиться. Следовательно, при проведении государственной политики в области здравоохранения необходимо учитывать наличие на определенных территориях спроса на специфические услуги, связанные с лечением профессиональных заболеваний;

• экологические.

При проведении государственной политики в области здравоохранения в регионах с сильным загрязнением окружающей среды и его отрицательной (в качественном смысле) динамикой в большей по сравнению с другими мере должны финансироваться мониторинг здоровья населения и профилактические медицинские мероприятия.

Социальная поддержка. Мероприятия адресной социальной поддержки нуждающихся домохозяйств не финансируются из средств социального страхования, так как соответствующие расходы предусматриваются в государственном и региональном бюджетах. Региональные различия в масштабе и составе мер социальной поддержки проявляются в основном в той или иной жесткости бюджетов социальной поддержки домохозяйств. Если в номинально финансово благополучных регионах имеются достаточные ресурсы для финансирования региональных программ социальной поддержки, то в регионах с устойчивым дефицитом местного бюджета величина средств, выделяемых на адресную социальную поддержку населения, носит случайный характер. Кроме того, в регионах данной группы возникают сложности с обеспечением регулярности выплат. Это положение усугубляется тем обстоятельством, что, как правило, в финансово неблагополучных регионах уровень бедности населения выше и, следовательно, относительно больше доля жителей, нуждающихся в социальной поддержке.

В табл. 2.6 приводятся некоторые направления регионализации социальной политики с комментариями об их использовании в России в 1990-е гг.

Таблица 2.6