Истоки социальной политики в европейской истории

Существует распространенное мнение, что социальная политика как исторический феномен появилась не так давно, что она порождение XX в., даже второй его половины. Однако история, в частности европейская, предоставляет нам примеры постепенного формирования концептуального понимания и построения социальной политики как государственной социальной доктрины, социальной методологии, модели, и наконец, теории государства всеобщего благосостояния, в которую вылилась многовековая история развития социальной политики как деятельности по обеспечению социальной стабильности и социального благосостояния с последующим включением таких феноменов, как солидарность, экономическая и социальная защищенность, индивидуальная и общественная ответственность и т.д.

Анализируя исторические предпосылки формирования социальной политики в ее современной форме, английские социологи Н. Мэннинг и Я. Шау начинают свой отсчет со второй половины I тысячелетия н.э., т.е. со времени распада Римской империи. Это было сложное время: военные конфликты, борьба за независимость. Социальные изменения во многом определялись межнациональными перемещениями людей и армий и развитием внутреннего политического порядка в отдельных областях. Социальная политика (в прикладном понимании этого термина, как обеспечение основных социальных потребностей граждан), связанная с охраной здоровья, жильем, образованием, была, по сути, делом частного порядка. Продолжительность жизни человека составляла не более 35 лет[11].

В ряде стран Европы (и прежде всего в Британии) бедность была основной проблемой, которая из частной сферы распространялась все дальше и становилась действительно социальной проблемой.

Развал Римской империи, ее контроля над Европой, оставил в наследство огромное количество городской бедноты на востоке бывшей империи. В одном только Константинополе "нуждающихся" было до 50 тыс. человек. На западе в сельской местности крестьяне в лучшем случае кое-как перебивались, влача жалкое существование, а в худшем — бродяжничали.

Причины бедности в те времена были схожи с существующими в настоящее время — отсутствие работы, различные заболевания и недееспособность, инфляция, ведущая к голоду, отсутствие поддержки в семьях. Вся беднота была разделена на бедных работников и нуждающихся, докатившихся до нищенствования. На востоке византийские законы рассматривали способность к работе весьма критически: бродяжничество и незанятость считались политическими проблемами; физическая и умственная недееспособность, брошенные дети и голод рассматривались как проблемы морали. Людям, относившимся к одному из указанных типов бедноты, оказывалась помощь[12].

В работе английского исследователя М. Моллэта[13] описывается состояние благотворительной деятельности церкви того времени. Что обеспечивала церковь? Моллэт пишет, что центральным принципом Христианской церкви стало милосердие и это был ключ к спасению. Проблемы бедности обсуждались в синодах. Чтобы как-то идентифицировать тех, кто имеет право на помощь, их заносили в определенные списки. Первоначальная забота сводилась к обеспечению едой тех, кто значился в этих списках.

Одной из предпосылок формирования социальной политики в европейских странах Моллэт называет принятие в 858 г. архиепископом Хинкмаром из Реймса социальной программы, в которой постановлялось, что главной обязанностью епископа было "принимать бедняков или других гостей, и вообще всегда держать двери открытыми". Это во многом определило дальнейшее развитие социальной деятельности церкви. Социальная помощь была узаконена как одно из направлений ее деятельности. Монастыри становятся центрами социальной помощи.

Привратники у ворот монастыря разделяли всех бедняков на различные типы (больной, попрошайка, путешественник и т.д.). Несмотря на то что гостеприимство оказывалось всем, статусные различия сохранялись: беднякам и состоятельным гражданам предоставлялось разное жилье, была существенная разница и в уходе за больными. Со временем (к 950 г.) произошло и разделение обслуживающих работников — для богатых и для бедняков. Но в целом при всех сложностях и особенностях подобное благотворительное начинание становится самостоятельным институциональным механизмом.

Накануне второго тысячелетия, к X в. идеология социального развития европейских стран формировалась под воздействием двух основных типов социальной организации, которые, по мнению английских ученых, определяют ее и сегодня. Эти организации — церковь и государство. Власть и влияние церкви постепенно росли, а монастырская система закрепила за собой функции обеспечения образования и воспитания, а также обеспечение крова и питания для бедняков. Таким образом, образование, здравоохранение, обеспечение жильем и социальная защита — все это сосредоточилось в одном месте.

Политический порядок в это время устанавливался на фоне все большего усложнения взаимоотношений между феодалами, фермерами и крестьянами, тесно связанных с правами на владение тем или иным участком земли. Однако и те, кто не мог найти своего места в этой системе, ничем не занятые и бродяги, находились под покровительством закона[14].

Государство и церковь того времени отстаивали свои интересы посредством военных действий (вспомним Крестовые походы). Что касается гражданских прав, то, например, право на разрешение спора (имущественного, семейного и пр.) через местный суд могло быть реализовано практически одинаково как мужчинами, так и женщинами. Социальные права находились в ведении монастырей. Беднякам оказывалась поддержка, адекватная жизненным стандартам тех дней. Однако число бедняков неуклонно росло. Связано это было с тем, что экономический рост порождал прогрессирующее неравенство.

Английские ученые отмечают, что существенное влияние на развитие и концептуальное построение социальной политики оказали сформировавшиеся к 1000 г. относительно стабильные королевства, бравшие на себя решение проблемы бедности, обеспечение бедных едой и лечением, как это было в монастырской системе.

Подъем сельского хозяйства в то время вселял надежды на улучшение положения большинства бедняков и, в конечном счете, исчезновение бедности. Однако это предположение не оправдалось. Регулярные вспышки голода в Западной Европе, затянувшиеся почти на 150 лет, вызывали большое напряжение в благотворительной системе.

Шли годы, столетие сменяло столетие. В XVII в. многие страны получили импульс для экономического развития: "Прогресс, который мог бы завершиться через несколько тысяч лет, был достигнут в течение нескольких десятилетий. Британия стала первой страной, достигнувшей значительных темпов изменений в экономике, что в свою очередь не могло не повлечь за собой и социальных изменений"[15].

Промышленная революция началась в Британии примерно в 60-х гг. XVII в. К 1799 г. численность населения составляла 9 млн. человек (для сравнения: в 1750 г. — 6,4 млн.). Темпы рождаемости выросли, а темпы смертности начали снижаться. В политической сфере это было время войн и колонизации. К 1799 г. именно войны дали толчок для экономического и социального развития Британии. Нехватка зерна спровоцировала процесс огораживания и освоение неиспользовавшихся ранее земель. Это подстегнуло аграрную революцию, которая в свою очередь помогла освобождению трудовых ресурсов для индустриализации. Поток людей хлынул от земли к фабрикам в появляющихся промышленных центрах. Другие страны со временем также освоили пути мануфактурного производства. Ведение войны требовало занятости населения и стимулирования производства. Это было время инфляции, с одной стороны, "помогавшей" войне, а с другой — отрицательно сказывавшейся на благосостоянии рабочих, так как заработная плата, как правило, не успевала за растущими ценами. Как следствие — рост недовольства и социальной напряженности.

Боязнь социальных беспорядков заставляла государство обращать все большее внимание на социальные проблемы. Постепенно забота о бедных превращается из задачи христианского милосердия в сферу деятельности государства.

К концу XVIII в. на большей части европейского континента сформировались национальные государства. Технологические, культурные, политические и экономические достижения принципиально меняют образ жизни европейских стран. Усовершенствования коммуникационной системы позволили населению Европы расширить свои знания, выйти за пределы деревень и провинций, в которых они жили[16].

Распространение образования на родном языке позволило представителям низкодоходных групп ощутить причастность к общему культурному наследию. Война и борьба за политические права дали людям ощущение ответственности за будущее нации. В то же время развитие торговли и промышленности заложило основу для развития экономических центров, больших по размеру, чем традиционные города. Французская революция стала одним из поворотных моментов, когда верность королю была заменена лояльностью к нации, народу. Французская армия позднее распространила этот дух национальной идентичности. Подъем "национализма" в целом совпал с распространением промышленной революции, активизировавшей национальное экономическое развитие, стимулировавшей рост среднего класса и распространение требования представительного правительства.

Развитию социальной политики во многом способствовало влияние просветительских идей. На судебных заседаниях все чаще поднимались вопросы, связанные с правами обвиняемых; процедурная справедливость стала приоритетом в сфере закона. Идеи буржуазных революций формировали основу современных гражданских свобод. В то время сочинения Вольтера, Руссо, Джона Уилкса и Томаса Пайна были хорошо известны.

Таким образом, к началу XIX в., с формированием индустриального общества, в Европе складываются предпосылки для формирования политики, направленной на решение социальных проблем. Все более ощутимыми, по словам английских социологов, становятся предчувствия, что жизнь человечества должна измениться к лучшему. Большое значение придавалось возможностям благотворительности, вполне органично вписывавшейся в общую концепцию социального развития как следствие растущего благосостояния[17].