Участие и ограничения субъектов социальной политики

В гл. 1 учебного пособия мы дали определение субъектов социальной политики. Рассмотрим теперь их возможности с учетом имеющихся ограничений социальной политики.

Прежде всего обратим внимание на то обстоятельство, что все субъекты социальной политики имеют дело с уже разработанной и одобренной обществом моделью социальной политики. Договоримся, что таким одобрением в рыночных демократиях являются результаты очередных выборов высших органов управления страны (президента, парламента и т.п.), предлагающих избирателям свои модели социальной политики.

Принятая модель социальной политики является основным ограничением для работы органов законодательной власти государства в предметной области социальной политики. Их роль заключается прежде всего в обеспечении социальной политики программными и правовыми (на уровне государственных законов) документами, которые способствуют ее реализации. Все принимаемые этими органами документы по периоду своей предполагаемой реализации могут быть разделены на две крупные группы — долго- и краткосрочные.

К первой группе относятся документы, определяющие социальную стратегию и ее отдельные направления. Примерами могут служить, например, заявления парламента о социальной стратегии в стране; государственные законы по реформированию системы пенсионного обеспечения, изменению отношений в трудовой сфере, схем финансирования социальной политики и т.п.

В документах второй группы, ориентированных на краткосрочную перспективу, определяются конкретные меры по осуществлению социальной стратегии на ближайший календарный период (как правило, очередной финансовый год). Типичными примерами являются законы о государственном бюджете, в специальных разделах которых устанавливается бюджет социальной политики на очередной финансовый год, конкретные размеры социальных выплат, масштабы оказываемых населению бесплатно социальных услуг и т.п.

В том случае если конституционное устройство государства предполагает наличие в нем, помимо общегосударственных законодательных, органов более низкого уровня (в отдельных регионах — административно-территориальных элементах страны), эти органы также могут принимать законодательные решения в предметной области социальной политики при условии, что они не противоречат государственным законам. Таким образом, цель разработки социального законодательства в регионах заключается в выявлении и использовании существующих в регионах возможностей улучшения условий проведения социальной политики.

Исполнительные органы государственной власти, проводя социальную политику, функционируют с учетом ограничений уже действующего социального законодательства. Их роль заключается в определении реально существующих возможностей для реализации принятых законодательными органами решений в области социальной политики. Исходя из этого органы исполнительной власти в своих нормативных документах конкретизируют качественные и количественные особенности реализации норм государственного законодательства, не относящихся к нормам прямого действия. Например, они могут устанавливать порядок назначения некоторых социальных пособий и их размеры, определять условия деятельности институциональных структур в области социальной политики. Заметим также, что сами органы исполнительной власти могут выступать с законодательными инициативами, разрабатывая проекты государственных законов социальной направленности и оказывая тем самым воздействие на формирование правовой среды, в которой они будут осуществлять свою деятельность. Роль работодателей в разработке и проведении социальной политики не является однозначной[9]. Она может быть пассивной, когда работодатели вынуждены следовать положениям государственного и региональных социальных законодательств (нормы последнего не должны ухудшать положение работодателя по сравнению с нормами государственного законодательства). Роль работодателей может быть активной, когда работодатели формируют для вступающих в трудовые отношения с ними наемных работников улучшенные по сравнению с действующим государственным законодательством так называемые "социальные пакеты" (условия труда, виды и размеры социальных гарантий). Если деятельность работодателей выходит за пределы действующего законодательства, то она может быть определена как квазиактивная.

В Российской Федерации работодатели при нарушении установленного срока выплаты заработной платы, оплаты отпуска, выплат при увольнении и других выплат, причитающихся работнику, обязаны выплатить их с процентами, размер которых должен быть не ниже 1/300 действующей в это время ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, от не выплаченных в срок сумм за каждый день задержки начиная со следующего дня после установленного срока выплаты по день фактического расчета включительно (пассивная роль работодателей в социальной политике). Вместе с тем работодатели могут вести коллективные переговоры и заключать коллективные договоры, поощрять работников за добросовестный эффективный труд, принимать локальные нормативные акты, создавать объединения работодателей в целях представительства и защиты своих интересов (активная роль работодателей в социальной политике). Многие российские работодатели в течение 1990-х гг. в целях противоправного снижения налогооблагаемой базы активно обналичивали денежные средства, повышали за счет этого оплату труда наемных работников, компенсируя тем самым фактическое непредоставление (по взаимной договоренности с ними) государственных федеральных социальных гарантий (квазиактивная роль работодателей в социальной политике).

Тем не менее основным ограничением участия работодателей в разработке и проведении социальной политики во всех случаях остается государственное законодательство в этой области.

Неправительственные организации (прежде всего профсоюзы и иные объединения наемных работников) выступают в разработке и проведении социальной политики в качестве ее своеобразных "идеологических" центров. Их основная задача — защита социально-экономических прав наемных работников. Единственным ограничением их участия в социальной политике является государственное законодательство, регламентирующее деятельность общественно-политических движений, которое, как правило, не увязано с экономическим законодательством. Поэтому причины социального популизма или завышения социальных требований неправительственными организациями являются объективными. Кроме того, социальный популизм базируется и на отсутствии экономической ответственности за выполнение предлагаемых социальных решений.

При коллапсе плановой экономики в прежнем СССР и осознании обществом неизбежности экономических реформ в конце 1991 — начале 1992 гг. многие профсоюзы и общественно-политические движения в России требовали осуществить переход к рыночной экономике без снижения уровня жизни населения, появления безработицы и других негативных социальных явлений.

Неправительственным организациям присущ не комплексный, а ситуационный подход к выработке и проведению социальной политики. Требования о повышении заработной платы могут выдвигаться ими без учета макроэкономической конъюнктуры, а социальных выплат — без оценки реального состояния соответствующих источников финансирования. Однако следование ситуационному подходу является также и достоинством неправительственных организаций, привлекающим внимание общества к возникающим социальным проблемам и выдвигающим новые социальные инициативы.

Финансово-кредитные учреждения в выработке и проведении социальной политики изначально играют пассивную роль. Они обеспечивают доведение финансовых, материально-технических, духовных и иных ценностей до объекта социальной политики — домохозяйства. Их деятельность в социальной политике при этом ограничивается государственным законодательством о бюджете социальной политики. Тем не менее при определенных условиях по мере накопления ресурсов участие этих учреждений в проведении социальной политики может активизироваться.

В частности банки, проводя политику на рынке вкладов, проводят в то же самое время и социальную политику, защищая сбережения населения от инфляции. В экономически развитых странах ипотечные программы для населения облегчают приобретение домохозяйствами жилья.

Декларировавшиеся в середине 2001 г. российскими коммерческими банками ставки по рублевым депозитам (от 7 до 23% годовых; средняя невзвешенная их величина по девяти банкам составила 15,8%) практически соответствовали росту потребительских цен за 2001 г. на 18,6%.

Крупным субъектом социальной политики в стране в дальнейшем могут стать негосударственные пенсионные фонды, которые теперь могут быть интегрированы в финансовые потоки системы обязательного пенсионного страхования. К началу 2002 г. величина инвестированных ими средств составила 33,7 млрд. руб. (из них более 55% в акции предприятий), или около 5% остатков вкладов населения в кредитных организациях.

Все уже перечисленные субъекты социальной политики могут быть названы резидентными. Помимо них в государствах могут действовать и внешние структуры, имеющие свою позицию относительно направлений социальной политики и пытающиеся внедрить ее в сознание резидентов. Типичным примером является Международный банк реконструкции и развития (МБРР), предоставляющий займы правительствам различных стран. Предоставляя займы, нерезидентные финансовые структуры выдвигают свои, внешние для страны-заемщика, условия проведения в ней социальной политики, принятие которых является необходимым условием получения займов.

Во второй половине 1990-х гг., когда федеральный бюджет Российской Федерации сводился с дефицитом, Правительство страны неоднократно выступало заемщиком средств у Всемирного банка на проведение социальных реформ. Условия предоставления займов формулировались Всемирным банком и заключались в следовании Россией предложенной им модели социальных реформ, включая пенсионную реформу, политику на рынке труда и т.п. Очередные транши займов предоставлялись только после отчета российского Правительства о принятии тех или иных социальных законов или достижении определенных количественных показателей в социальной сфере. В начале XXI в. от этой практики стали постепенно отказываться, хотя размеры займов по ранее заключенным соглашениям оставались достаточно значительными. В федеральный бюджет на 2002 г. были включены кредиты (займы) на пилотный проект социального реструктурирования регионов Крайнего Севера и поддержку региональной социальной инфраструктуры (по 15 млн. долл.); пилотный проект реформы здравоохранения (11,7 млн. долл.); инновационный проект развития образования (7 млн. долл.); поддержку проведения реформы социальной защиты (4 млн. долл.); реформу системы образования (2,5 млн. долл.) и некоторые другие.

Таким образом, при определенных условиях нерезидентные финансово-кредитные структуры могут оказывать активное воздействие на социальную политику, проводимую в стране. Ограничения их деятельности в этой области связаны прежде всего с объемом предоставляемых государству-заемщику финансовых средств.