Объективная обусловленность регионализации социальной политики

Рассмотренные выше общие положения формирования и проведения социальной политики нуждаются в региональной адаптации. Это объясняется объективно имеющимися социально-экономическими различиями регионов. Такие различия проявляются на разных уровнях административно-территориального деления страны и могут приводить к формированию кризисных (депрессивных) регионов.

Кризисный (депрессивный) регион — это административно-территориальная единица страны или часть административно-территориальной единицы, социально-экономическая ситуация в которой такова, что уровень потребления проживающего на ее территории населения в среднем ниже уровня потребления населения в стране в целом. В качестве основания для отнесения региона к кризисным можно принять, например, отставание уровня потребления от среднего не менее чем на 20%.

Социально-экономическую неидентичность регионов в контексте государственной социальной политики можно трактовать двояко: с одной стороны, как ее ограничения, а с другой стороны, как требование к ней. Только учет межрегиональных различий позволит в полной мере сохранить и развить человеческий потенциал безотносительно к тому, в каком регионе находится объект социальной политики.

В связи с этим важна социально-экономическая типология регионов по факторам, влияющим на формирование региональной составляющей, или регионального аспекта социальной политики.

Разработка социально-экономической типологии регионов относится к числу классических проблем региональной экономики. Соответствующие типологии разрабатываются в экономиках различных типов (рыночной, плановой) и являются основой для принятия управленческих решений о выравнивании социально-экономического развития регионов соответственно либо рыночными, либо плановыми методами.

Методические подходы к социально-экономической типологии регионов стран как в плановой, так и в рыночной экономиках принципиально не отличаются. Разница состоит в том, что в рыночной экономике выявленные на основе типологии межрегиональные различия в социальной сфере при утрате государством бюджетной монополии могут использоваться для принятия решений об инвестировании в социальную сферу лишь в части расходов, предусмотренных государственным бюджетом. Таким образом, результаты социально-экономической типологии регионов в рыночной экономике при множественности источников финансирования социальной политики стали использоваться в основном для информирования субъектов социальной политики (федеральных и местных органов законодательной и исполнительной власти, работодателей, общественно-политических движений) о появлении депрессивных в социальном отношении территорий. Полученная информация учитывается также при формировании расходных статей федерального и местных бюджетов (в части обеспечения федеральных и региональных социально-экономических программ), бюджетов государственных внебюджетных фондов социального назначения, исполнение которых должно способствовать выводу этих территорий из кризисного состояния.

В плановой экономике СССР для выравнивания социальных условий в регионах органами государственного управления принимались решения о строительстве в отстающих по социальным показателям регионах конкретных социальных объектов (школ, больниц, кинотеатров, предприятий пассажирского транспорта и т.п.). Однако такая политика выравнивания социального развития регионов не всегда приводила к принципиальному сглаживанию межрегиональных социальных диспропорций. Так, в 1970-1990 гг. в Российской Федерации отставание городов Сибири и Дальнего Востока по обеспеченности населения жильем от городов Европейской части и Урала увеличилось с 1,3 кв. м до 1,5 кв. м на человека. Вместе с тем межрегиональный разрыв в обеспеченности населения больничными койками в расчете на 10 тыс. жителей, составив в 1970 г. 3,8 раза, к 1987 г. снизился до 2,8 раз, или более чем на 1/4.

С начала 1990-х гг. механизмы выравнивания межрегиональных социальных диспропорций стали качественно иными. При разработке федерального бюджета в нем создаются специальные фонды (например, фонд софинансирования социальных расходов, фонд компенсаций и др.), из которых финансируются расходы регионов на выполнение ряда федеральных законов социального характера. Средства Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации направляются в основном на выравнивание уровня их бюджетной обеспеченности. В структуре федерального бюджета предусмотрены также специальные дотации на возмещение убытков от содержания жилищно-коммунального хозяйства, проведение оздоровительных кампаний для детей и подростков. Однако эти механизмы также не дали значительного эффекта. Если в 1991 г., например, разрыв между максимальной и минимальной площадью жилищ, приходившихся на одного жителя страны, в разрезе федеральных округов, образованных в 2000 г., составил 3,4 кв. м, то в 2000 г. — 3,2 кв. м. Аналогично, межрегиональный (в разрезе субъектов Российской Федерации) разрыв в обеспеченности населения больничными койками в расчете на 10 тыс. жителей, составлявший в 1991 г. 2,9 раза, к 2000 г. не только не снизился, но и возрос (даже без учета Чеченской Республики) до 3,5 раз.

Итак, региональная адаптация государственной социальной политики необходима для сглаживания (выравнивания) межрегиональных диспропорций, в какой бы модели они ни возникали. Опыт XX в., прежде всего европейский, свидетельствует о том, что основными являются диспропорции между:

а) сильным центром и слабой периферией (прежняя Австро-Венгрия, в определенной мере современная Россия);

б) сильным Севером и слабым Югом (Италия, прежняя Югославия);

в) сильным Западом и слабым Востоком (прежняя Чехословакия, в определенной мере современная Россия).

Игнорирование межрегиональных социальных диспропорций в конечном счете чревато серьезными политическими потрясениями (обратите внимание на частое употребление слова "прежняя" применительно к странам, где такие проблемы существовали!).

Понятно, что сильные регионы не нуждаются в доступе к распределяемым государством ресурсам. С этой точки зрения их можно сравнить с сильными домохозяйствами. В свою очередь слабые регионы, не располагающие достаточными доходами регионального бюджета для финансирования социальных проблем, можно сравнить со слабыми, нуждающимися в социальной поддержке со стороны государства, домохозяйствами.