Разграничение компетенции органов государственной

Власти и органов местного самоуправления в области

Финансовой деятельности

Финансовую деятельность осуществляют все государствен-ные органы и органы местного самоуправления, поскольку для реализации их задач требуются финансовые ресурсы и регули-рование финансовых отношений. Однако особенности их задач и правового положения обусловливают различия в содержании, масштабах и степени участия в финансовой деятельности тех или иных органов, необходимость разграничения между ними полномочий в этой области.

В таком разграничении финансовой компетенции органов учитываются, во-первых, необходимость соответствия полномо-чий упомянутых органов конституционным положениям о раз-граничении предметов ведения между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления (ст. 71—73 Конституции РФ)¹, во-вторых, принцип разделения властей на законодательную (представительную) и исполнительную (ст. 10 Конституции РФ), а также установленные организационно-пра-вовые формы деятельности органов.

Законодательные (представителъные) органы и органы испол-нителъной власти общей компетенции всехуровней осуществляют функции в области финансовой деятельности наряду с другими своими функциями в пределах соответствующей территории. В их компетенцию входят общие финансовые вопросы, решение которых обеспечивает в целом жизнедеятельность Федерации или ее субъектов и муниципальных образований. При этом к полномочиям представительных органов относится прежде всего утверждение бюджетов соответствующих уровней (федерально-го, региональных и местных), установление налогов и сборов.

Согласно принципу разделения властей прерогативой пред-ставительных органов государственной власти является приня-тие законов по вопросам финансов (ст. 104 Конституции РФ).

¹ См. также: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и испол-нительных органов государственной власти субъектов Российской Фе-Дерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; 2004. № 25. Ст. 2484.

Учебник: Краткий курс. Общая часть

Глава 2. Особенности финансовой деятельности государства

 

Президент РФ как глава государства обеспечивает в области финансов согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направ-ления внутренней и внешней политики государства, соответ-ственно которой строится финансовая политика, обращается с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики к Федеральному Собранию (ст. 80, 84 Конституции РФ).

Президент РФ издает указы и распоряжения по вопросам формирования и исполнения бюджетов, внебюджетных государ-ственных фондов, финансирования государственных расходов федерального уровня, денежно-кредитной политики, организа-ции расчетов, регулирования валютных и других финансовых отношений, организации органов финансово-кредитной систе-мы, через Контрольное управление Президента РФ осуществляет финансовый контроль¹. В составе Администрации Президента РФ образуются и другие структурные подразделения, например в целях экспертно-аналитического обеспечения деятельности Президента РФ по различным, в том числе финансовым, вопро-сам — Экспертное управление.

В сформированных на основании Указа Президента РФ от 13 мая 2000 г. семи федеральных округах реализацию полномо-чий Президента РФ обеспечивают его полномочные представи-тели, что относится и к области финансовой деятельности.

Органы ысполнительной власти общей компетенцыи (Прави-тельство РФ, правительства или администрации субъектов Фе-дерации) принимают меры к реализации законов, обеспечивают исполнение бюджета (ст. 101, 114 Конституции РФ, Федераль-ный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. «О Прави-тельстве Российской Федерации»²). В структуре аппарата Пра-вительства РФ и при Правительстве в целях обеспечения коор-динации действий федеральных органов исполнительной власти и Центрального банка РФ по проведению единой финансовой и денежно-кредитной политики создаются департаменты, комис-сии, советы и т. п. подразделения (например, Департамент эко-номики и финансов Правительства РФ, Правительственная ко-миссия по повышению результативности бюджетных расходов³).

¹ См.: Положение о Контрольном управлении Президента Российской Федерации. Утв. Указом Президента РФ от 8 июня 2004 г. // СЗ РФ. 2004. № 24. Ст. 2395.

²СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

³ СЗ РФ. 2004. № 18. Ст. 1764.

Функции финансовой деятельности выполняют также орга-ны исполнителъной власти РФ и субъектов Федерациы, осуществ-ляющие государственное управление в рамках определенных от-раслей или сфер управления (министерства, комитеты и т. д.). Они обеспечивают выполнение задач этих органов в соответ-ствующих отраслях и сферах. То же относится и к подобным органам, формируемым в системе местного самоуправления (от-делы, управления администраций и т. п.).

Вместе с тем существует система органов управления, для которых сама финансовая деятельность является основной, оп-ределяющей содержание их компетенции. Это система финан-сово-кредитных органов, специально созданных для управле-ния финансами и осуществления контроля в этой сфере.

Компетенция финансово-кредитных органов. В связи с эконо-мическими преобразованиями, обусловленными переходом к рыночным отношениям, система финансово-кредитных органов в России существенно перестроена, соответственно изменились и их функции.

Среди этих органов Министерство финансов РФ^[ выделяется комплексным характером своих функций, регулирующих раз-ные стороны финансовой деятельности государства и воздей-ствующих на эту деятельность в целом. Министерство финан-сов РФ, являясь федеральным органом исполнительной власти, осуществляет выработку единой государственной фынансовой, кре-дитной, денежной политики. На него возложено и нормативно-правовоерегулирование в следующих сферах: в финансовой (вклю-чая бюджетные, налоговые, страховые, валютные отношения, сферу государственного долга); в области аудиторской деятель-ности, бухгалтерского учета и отчетности; добычи, производ-ства, переработки драгоценных металлов и драгоценных кам-ней; таможенных платежей (в части исчисления и уплаты), включая определение таможенной стоимости товаров и транс-портных средств. К его компетенции отнесена также выработка финансовой политики в области государственной службы и су-дебной системы. В круг важнейших функций Министерства финансов РФ входит обеспечение формирования и исполнения федерального бюджета, а также организации и функционирова-

¹ См. ст. 165, 167, 268 БК РФ; Положение о Министерстве финан-сов Российской Федерации. Утв. постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 // Российская газета. 2004. 31 июля.

Учебник: Краткий курс. Общая часть

Глава 2. Особенности финансовой деятельности государства 111

 

ния бюджетной системы страны в целом. По вопросам своей компетенции Министерство финансов РФ разрабатывает про-екты федеральных законов, актов Президента РФ и Правитель-ства РФ, а также утверждает разработанные им нормативные правовые акты, методические и иные документы по вопросам организации финансовой деятельности. Министерство финан-сов РФ координирует в указанных сферах деятельность других федеральных органов исполнительной власти, взаимодействует с государственными ррганами субъектов Федерации и органами местного самоуправления, а также общественными объедине-ниями и иными организациями, издает инструкции, методичес-кие указания и другие документы

На основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федералъных органов исполнитель-ной власти»¹, существенно изменившего структуру Министер-ства финансов РФ, предусмотрено создание следующих подве-домственных ему федеральных служб: Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора; Федеральной службы финансово-бюджетного надзора; Федеральной службы по финансовому мониторингу. Кроме того, статус федеральной службы придан действующему в настоящее время Федерально-му казначейству с передачей правоприменительных функций Министерства финансов РФ по обеспечению исполнения феде-рального бюджета. Названные федеральные службы являются фе-деральными органами исполнительной власти, осуществляющи-ми функции контроля и надзора в указанных сферах².

Подобные Минфину России органы создаются и субъектами Федерации — министерства финансов или финансовые управле-ния. Кроме того, в системе органов местного самоуправления действуют финансовые отделы или управления. В задачи всех этих органов входит организация на соответствующей террито-рии финансовой деятельности, способствующей развитию ры-ночных отношений в экономике, увеличению поступлений в бюджет, а также связанной с организацией и проведением фи-нансового контроля и учета.

Федеральное казначейство (федеральная служба) создано в целях проведения государственной бюджетной политики, эф-фективного управления доходами и расходами федерального

¹ СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945; № 2.1. Ст. 2023.

² Подробнее см. гл. 5 учебника.

бюджета через счета казначейства, исходя из принципа един-ства кассы, управления совместно с Центральным банком РФ государственным внутренним и внешним долгом'.

Налоговые органы. Необходимость активного использования финансового механизма, повышение роли налогов в связи с преобразованием экономики страны обусловили формирование в Российской Федерации новой системы налоговых органов. К системе налоговых органов относятся территориальные орга-ны по еубъектам РФ, межрегиональные инспекции и инспек-ции по городам и районам, инспекции межрайонного уровня. Это единая централизованная система органов. До принятия Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. налоговые органы на-ходились в ведении Мицистерства РФ по налогам и сборам. Названный Указ определил вхождение налоговых органов в систему Федералъной налоговой службы, подведомственной Ми-нистерству финансов РФ.

Главная задача налоговых органов РФ заключается в обеспе-чении единой системы контроля за соблюдением налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в бюджет налогов и других обяза-тельных платежей, установленных законодательством Россий-ской Федерации и ее субъектов. Законодательство закрепляе.т права, обязанности и ответственность налоговых органов и их должностных лиц по контролю, вытекающие из их функций в области налогообложения, а также применяемые ими меры к взые-канию налогов и санкции к налогоплательщикам в случае совер-шения ими налоговых правонарушений (гл. 5, 14, 15 НК РФ).

Учитывая важную роль налоговых органов в формировании доходов бюджетной системы страны, Правительство РФ по-] становлением от 21 декабря 2001 г. утвердило Федеральную целе-вую программу «Развитие налоговых органов (2002—2004 годы)»². Таможенные органы в сфере финансовой деятельности госу-|дарства, подобно налоговым органам, осуществляют деятель-| ность по налогообложению в связи с выполнением своих задач в области таможенного дела. Они пользуются правами и несут обязанности по взиманию налогов и сборов при перемещении товаров через таможенную границу. Таможенные органы осу-

¹ См.: Указ Президента РФ от 8 декабря 1992 г. «О федеральном казначействе» // Ведомости РФ. 1992. № 50. Ст. 2978

² СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 32.

Учебник: Краткий курс. Общая часть

ществляют и иные функции финансовой деятельности (распре-деление денежных средств между подведомственными органи-зациями, контроль за их использованием и др.).

На основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. вме-сто упраздненного Государственного таможенного комитета РФ создана Федералъная таможенная служба в системе Министер-ства экономического развития и торговли РФ. В систему тамо-женных органов входят также региональные таможенные управ-ления, таможни и таможенные посты, находящиеся в централи-зованном подчинении.

В связи с необходимостью усиления государственного фи-нансового контроля и предотвращения правонарушений в сфе-ре финансов и денежного обращения, в особенности легализа-ции доходов, полученных преступным путем, создан Комшпет РФ по финансовому мониторингу^{, преобразованный на основа-нии Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. в Федералъную службу по финансовому мониторингу.

Федеральный орган исполнительной власти по надзору за стра-ховой деятельностью. В связи с существенными преобразовани-ями в сфере страховых отношений эта деятельность перестала быть государственной монополией. Функции страхования осу-ществляют теперь как государственные (Росгосстрах, Военная страховая компания), так и негосударственные компании. Все они действуют на коммерческих началах. Организация этой де-ятелъности и государственный надзор в данной сфере регулиру-ются Законом РФ «Об организации страхового дела в Россий-ской Федерации»². На основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 в структуре Министерства финансов РФ вместо Департамента страхового надзора создана Федералъная служба страхового надзора.

Банки. Банковская система. Банки принято именовать кре-дитными органами (организациями) в связи с тем, что основ-ным направлением их деятельности является именно кредито-вание. С ним в той или иной мере связаны все другие направ-ления деятельности банков.

Система банков РФ, их правовое положение и содержание функций существенно изменились в связи с переходом к ры-ночной экономике. Банки перестали бытъ объектом исключи-

¹ См.: Указ Президента РФ от 1 ноября 2001 г. «Об уполномочен-ном органе по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» // СЗ РФ. 2001. № 45. Ст. 4251; 2004. № 11. Ст. 945.

² Ведомости РФ. 1993. № 2. Ст. 56; СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3085.

Гдава 2. Особенности финансовой деятельности государства ___ 113

телъно государственной собственности. Согласно Федеральному закону «О банках и банковской деятельности» (в ред. Федераль-ного закона от 3 февраля 1996 г.)¹ банковская система РФ состо-ит из двух уровней, включающих: а) Центральный банк РФ (Банк России) и б) кредитные организации (коммерческие бан-ки), а также филиалы и представительства иностранных банков. При этом иностранным считается банк, который зарегистриро-ван на территории иностранного государства и признан банком по его законодательству.

Централъный банк РФ (Банк России)² занимает особое место в банковской системе, а его правовое положение отличается существенными особенностями. Это главный банк Российской Федерации, он является государственной федеральной соб-ственностью. Уставный капитал Банка определен в 3 млрд руб. Как и другие банки, Центральный банк РФ имеет статус юри-дического лица. Государство не отвечает по обязательствам Центрального банка РФ, а он не несет ответственности по обя-зательствам государства, кроме случаев, когда они сами приня-ли на себя такие обязательства, или это предусмотрено феде-ральными законами.

Однако получение прибыли, в отличие от коммерческих бан-ков, не является целью деятельности Центрального банка РФ. Вместе с тем как экономически самостоятельное учреждение, он осуществляет свои расходы за счет собственных доходов, делает отчисления от прибыли в федеральный бюджет в уста-новленном законом размере, уплачивает налоги и сборы в соот-ветствии с НК РФ.

Банк России представляет собой единую централизованную систему с вертикальной структурой управления. Важной осо-бенностью правового статуса Центрального банка РФ является его деятельность в качестве органа государственного регулирова-ния, наделенного властными полномочиями в области органи-зации денежно-кредитных отношений. Центральный банк РФ согласно Конституции РФ подотчетен Государственной Думе, его Председатель назначается на должность и освобождается от нее Государственной Думой Федерального Собрания РФ. Кан-Дидатуру для назначения представляет Президент РФ (ст. 83 и "103 Конституции РФ).

¹ СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 492; 2003. № 52. Ст. 5033, 5037; 2004. № 31. Ст. 3220.

² См.: Федеральный закон от 10 июля 2002 г. «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790; 2003. № 52. Ст. 5032; 2004. №31. Ст. 3233.

Учебник: Краткий курс. Общая часть

Целями деятельности Банка Роосии являются: защита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление бан-ковской системы РФ; обеспечение эффективного и бесперебой-ного функционирования платежной системы. В соответствии с ними Банк выполняет следующие функции: разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику во взаимодействии с Правительством РФ; монопольно осуще-ствляет эмиссию наличных денег и организует наличное денеж-ное обращение; устанавливает правила осуществления денеж-ных расчетов и проведения банковских операций; обслуживает счета бюджетов всех уровней; осуществляет надзор за деятель-ностью кредитных организаций, валютное регулирование и ва-лютный контроль и др. Свои функции и полномочия Банк Рос-сии осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Коллегиаль-ным органом Банка России является Националъный банковский совет, возглавляемый Председателем Банка России. В состав Совета входят также представители палат Федерального Собра-ния РФ, Президента РФ и Правительства РФ.

Банковская система с выделением особого положения Цен-трального банка в качестве государственного ведомства типична для современных экономически развитых государств. Монопо-лией Центрального банка РФ является осуществление эмиссии (выпуска в обращение) наличных денег и организация их обра-щения.

Выполняя свои функции, Центральный банк РФ вступает в отношения с кредитными организациями (коммерческими бан-ками), которые выполняют операции по непосредственному денежно-кредитному обслуживанию предприятий, учреждений, организаций и граждан в соответствии с государственной де-нежно-кредитной политикой, реализация которой возложена на Центральный банк РФ.

При регулировании денежно-кредитных отношений Цент-ральный банк РФ использует свои властные полномочия. В целях обеспечения устойчивости кредитных организаций он устанавливает обязательные для них нормативы: минимальный размер уставного капитала; минимальный размер риска на од-ного вкладчика; минимальный размер резервов, подлежащих депонированию банками в Центральном банке РФ, и др. Цен-тральный банк РФ регистрирует уставы банков, выдает лицен-

Глава 2. Особенности финансовой деятельности государства ___ 115

зии на совершение ими банковских операций. Осуществляя полномочия по надзору, Центральный банк РФ вправе при об-наружении нарушений банками законодательства, экономи-ческих нормативов и др. применять к ним меры воздействия принудителъного характера, давать обязательные для исполне-ния предписания об устранении нарушений, предъявлять учре-дителям требования о проведении мероприятий по финансово-му оздоровлению банка, его реорганизации, замене руководите-лей банка, взыскании штрафа и др.

По вопросам, отнесенным к его компетенции, Центральный банк РФ издает нормативные акты. Они обязательны для орга-нов государственной власти и местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Если эти нормативные акты затрагивают права, свободы или обязанности граждан, они должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ.

Кредитные организации как составная часть банковской сис-темы подразделяются на банки и небанковские кредитные орга-низации.

Согласно Федеральному закону «О банках и банковской де-ятельности» кредитная организация — это юридтеское лицо, ко-торое Ъля извлечения прибыли как основной цели своей деятелъно-сти на основании специалъного разрешения (лицензии) Централь-ного банка РФ имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные названным Законом.

Кредитные организации, в отличие от Банка России, образу-ются на основе любой формы собственности, являясь коммер-ческими организациями. Они могут создавать союзы и ассоци-ации (не преследующие цели извлечения прибыли) для защиты интересов и координации деятельности своих членов, а также холдинги и фуппы.

Кредитные организации, относящиеся по своему статусу к банкам, имеют исключительное право осуществлять в совокуп-ности следующие банковские операции, к которым Закон отно-сит: привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц; размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности; открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц.

В отличие от этого небанковская кредитная организация име-^ет право осуществлять лишь отдельные батовские операции (на которые вьщана лицензия).

Учебник: Краткий курс. Общая часть

Помимо перечисленных кредитные организации вправе вы-полнять и другие банковские операции, а именно: осуществле-ние расчетов, инкассацию денежных средств, кассовое обслу-живание физических и юридических лиц, куплю-продажу ино-странной валюты, привлечение во вклады и размещение драгоценных металлов, выдачу банковских гарантий и др.

Они независимы от органов государственной власти и управ-ления при принятии своих решений, связанных с проведением банковских операций. Банки действуют на основании своих уставов, зарегистрированных в Центральном банке РФ. Устав-ный капитал кредитной организации складывается из средств ее участников — юридических и физических лиц и служит обеспе-чением обязательств банка. Минимальный размер уставного фонда вновь регистрируемых банков определяет Центральный банк РФ.

Отношения банков с клиентурой строятся на договорной основе. Государство не отвечает по обязательствам банков, как и банки не отвечают по обязательствам государства, кроме слу-чаев, предусмотренных законами РФ. Органы государственной власти и местного самоуправления не вправе вмешиваться в деятельность кредитных организаций.

Кредитная организация по специально заключенному на конкурсной основе договору может выполнять отдельные пору-чения Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления, осуществлять опера-ции с государственными и муниципальными финансовыми ре-сурсами — со средствами государственных и местных бюджетов, обеспечивать целевое использование бюджетных средств, выде-ляемых для осуществления федеральных и региональных про-грамм. Таким образом, деятельность кредитных организаций, помимо того, что она вообще способствует функционированию финансовой системы страны, имеет и непосредственное отно-шение к выполнению функций финансовой деятельности госу-дарства и муниципальных образований.

Органы государственных внебюджетных фондов. К ним отно-сятся органы Пенсионного фонда РФ, Фонда социального стра-хования РФ, Федерального и территориальных фондов обяза-тельного медицинского страхования. На названные фонды воз-ложены задачи социального обеспечения по возрасту, болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, получения бесплат-

Глава 2. Особенности финансовой деятельности государства ___ 1 17

ной медицинской помощи. В соответствии с этими задачами в их ведении находятся государственные финансовые ресурсы, распределяемые строго по целевому назначению.

Вопросы и задания для самоконтроля

1. Что понимается под финансовой деятельностью государ-ства?

2. Что понимается под финансовой деятельностью муници-пальных образований, в лице каких органов она осуществляется?

3. Каковы основные направления, с которыми связаны фун-кции финансовой деятельности государства и муниципальных образований?

4. В чем общность и различия финансовой деятельности государства и муниципальных образований?

5. Каковы организационно-правовые особенности финансо-вой деятельности государства?

6. Какими методами осуществляется образование (формиро-вание), распределение и использование государственных и му-ниципальных (местных) денежных фондов? Какие новые явле-ния возникли в этих методах в связи с переходом к рыночной экономике?

7. Что представляют собой и чем различаются правовые и неправовые формы финансовой деятельности государства и ор-ганов местного самоуправления?

8. Что такое финансово-правовой акт?

9. Как (по каким основаниям) классифицируются финансо-во-правовые акты?

10. Дайте понятие и приведите примеры финансово-плано-вых актов. Каковы особенности этих актов?

11. Рассмотрите классификацию финансово-правовых актов на примере сметы конкретного учреждения.

12. Что относится в сфере финансов к компетенции предста-вительных органов государственной власти на основании Кон-ституции РФ?

13. Каковы полномочия Президента РФ в области финан-сов?

14. Каковы полномочия Правительства РФ в сфере финан-

15. Проанализируйте правовое положение Министерства Фйнансов РФ, Какйе изменёния в нем произошли в связи с

Глава 3. Финансовое право как отрасль российского права

Учебник: Краткий курс. Общая часть

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структу-ре федеральных органов исполнительной власти»?

16. Охарактеризуйте правовое положение Федерального каз-начейства (федеральной службы).

17. Охарактеризуйте систему и правовое положение налого-вых органов. Кому (какому органу) они подведомственны?

18. Какую роль выполняет Федеральная служба по финансо-вому мониторингу? Кому (какому органу) она подведомствен-на?

19. Кто (какой орган) осуществляет государственный страхо-вой надзор?

20. Что входит в состав банковской системы РФ?

21. Дайте понятие кредитной организации. На какие виды подразделяются кредитные организации?

22. Что понимается под банковскими операциями? Назовите их.

23. Какие взаимоотношения Центрального банка РФ с ком-мерческими банками установлены законодательством?

24. Каковы задачи, функции и права Центрального банка РФ, особенности его правового положения?

25. В чем проявляется деятельность Центрального банка РФ как органа государственного регулирования?