Финансовые правоотношения в области государственного (муниципального) кредита

Отношения, возникающие в области государственного (му-ниципального) кредита, носят сложный характер и регулируют-ся нормами не только финансового, но и других отраслей права, в том числе конституционного, гражданского, административ-ного и др. Финансовые отношения в указанной сфере складыва-ются по поводу формирования, функционирования и погашения государственного и муниципального внутреннего долга. На фе-деральном уровне эти отношения формируются и по поводу внешнего долга и регулируются также нормами международно-го права. Все указанные отношения возникают в процессе фи-нансовой деятельности государства и муниципальных образова-ний. Объектом данных правоотношений являются финансовые ресурсы государства и муниципальных образований.

Отличителъные черты финансовых правоотношений, возника-ющих в сфере государственного кредита: 1) обязательное учас-тие государства (в том числе в лице уполномоченных органов) в качестве субъекта отношений по госкредиту (займу); 2) денеж-ные средства, взятые взаймы в отношениях по государственно-му кредиту, поступают в распоряжение органов государствен-ной власти и используются на публичные, социально значимые цели, т. е. госкредит (заем) не имеет конкретного целевого ха-рактера; 3) привлеченные денежные средства представляют до-полнительные (специальные) финансовые ресурсы для погаше-ния бюджетного дефицита, т. е. поступают в бюджетный фонд; 4) источником погашения государственных займов служат сред-ства государственного бюджета или новые займы; 5) посредством госкредитных отношений государство осуществляет функции по бюджетному и денежно-кредитному регулированию, относящие-ся к его исключительным полномочиям по реализации государ-ственного суверенитета; 6) госкредиты и займы гарантируются всем имуществом государства, составляющим государственную казну; 7) государственный заем (кредит) по сути не может быть не исполнен, так как заемщик (государство) обладает исключи-тельным правом эмиссии денег. Указанные признаки характерны и для муниципального кредита (за исключением, как правило, целевого характера муниципальных займов). Приведенные суш-ностные черты государственного кредита позволяют отличить его от банковского кредита, а возникающие в этой сфере финансо-вые правоотношения — от гражданских.

 

Глава 18. Правовые основы государственного кредита

В сферу государственного кредита входят отношения между Правительством РФ и банковскими кредитными организациями, а в некоторых случаях и Банком России по поводу предоставле-ния кредитов; отношения между государством и субъектами РФ и Правительством РФ, в том числе в случаях, предусмотренных Законом о федеральном бюджете, по поводу предоставления последним гарантий по долговым обязательствам субъектов федерации и ряд других, складывающиеся в связи с образованием, распределением и исполъзованием финансовых ресурсов государства и носящих имущественный (денежный) характер, что является их отличительной особенностью как разновидности финансовых правоотношений. В области муниципального кредита соответ-ствующие правоотношения складываются по поводу финансо-вых ресурсов муниципального образования. В правоотношени-ях по госкредиту, как и в других финансовых отношениях, од-ной из сторон всегда выступает государство или уполномоченный им орган (как заемщик, кредитор, гарант). Второй стороной отношений могут быть любые субъекты финансовых правоотно-шений. Участниками правоотношений по государственному внешнему долгу являются иностранные государства, междуна-родные организации и иные субъекты международного права.

Участие представительных и исполнительных органов власти различного уровня, а также финансовых и кредитных органов в госкредитных правоотношениях закреплено Конституцией РФ (ст. 75) и БК РФ (гл. 14, 15). Правительство РФ как исполни-тельный орган власти осуществляет управление государственным долгом РФ', именно на нем лежит обязанность определения по-рядка, условий выпуска и размещения долговых обязательств РФ и ежегодного опубликования данных о состоянии государ-ственного внутреннего долга за предыдущий финансовый год (не позднее мая текущего года). Субъектами отношений на со-ответствующем уровне являются органы власти субъектов РФ и местного самоуправления.

В этих правоотношениях участвуют также Банк России, Минфин России. Центральный банк РФ совместно с Прави-тельством РФ представляет предложения по государственжжу кредиту представительному органу власти РФ для определения им политики в этой сфере. На Банк России возложена и функ-Ция по обслуживанию госдолга РФ, по размещению долговых обязательств, их погашению и выплате доходов кредиторам. соответствии с БК РФ (ст. 119) Банку России отводится роль

Учебник: Краткий курс. Особенная часть

генерального агента по обслуживанию государственного внут-реннего долга.

Минфин России проводит с участием Банка России государ-ственную политику в области эмиссии и размещения государ-ственных ценных бумаг; выступает в качестве эмитента государ-ственных ценных бумаг; осуществляет операции по обслужива-нию государственного внутреннего и внешнего долга РФ; управляет государственным внутренним и внешним долгом РФ и т. п. Совместно с Центральным банком Минфин России осу-ществляет обслуживание государственного внутреннего долга

Рф1.

Правовое регулирование внутренних государственных

И муниципальных займов. Управление государственным

И муниципальным долгом

Под государственными внутренними заимствованиями РФ по-нимаются займы и кредиты, привлекаемые от юридических и физических лиц, иностранных государств, международных фи-нансовых организаций, по которым возникают долговые обяза-тельства РФ как заемщика или гаранта погашения займов дру-гими заемщиками, выраженные в валюте РФ. Государственные заимствования субъекта РФ и муниципалъные заимствования — займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства соответ-ственно субъекта РФ или муниципального образования как за-емщика или гаранта, выраженные в валюте обязательств (ст. 90 БК РФ). Эмиссия государственных и муниципальных заимство-ваний в соответствии с БК РФ (ст. 106, 107, 111, 112), Федераль-ным законом «Об особенностях эмиссии и обращения государ-ственных и муниципальных ценных бумаг» (ст. 7), допускается только в случае принятия РФ или ее субъектом закона (органом местного самоуправления — решения) о бюджете соответствую-щего уровня, где в обязательном порядке утверждаются (для РФ): 1) предельные объемы государственного внутреннего дол-га; 2) предельные объемы государственного внешнего долга; 3) пределы внешних заимствований РФ на очередной финансо-

¹ См. п. 5—7 Положения о Министерстве финансов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. // Российская газета. 2004. 31 июля.

Глава 18. Правовые основы государственного кредита 341

вый год. При этом обязательно осуществляется разбивка долга по формам обеспечения обязательств.

Законодатель установил правила, ограничивающие случаи осуществления государственных и муниципальных заимствова-ний (ст. 111, 112 БК РФ). При этом предельный объем расхрдов на обслуживание госдолга субъекта РФ или муниципального долга, утвержденный законом (решением) о бюджете еоответ-ствующего уровня, не должен превышать 15% объема расходов бюджета соответствующего уровня.

Государство обладает достаточной полнотой прав по управ-лению государственным и муниципальным внутренним долгом, формирующимся в результате заемных операций. Управление госдолгом РФ возложено на Правительство "Р'Ф (ст. 101 БК РФ). Кроме того, учитывая, что конкретные мероприятий по управ-лению долгом РФ осуществляет Минфин России, БК РФ (ст. 165) закрепляет в составе полномочий Минфина в бюджет-ном процессе полномочие на осуществление «в порядке, уста-новленном Правительством РФ, управления государственным долгом РФ». Управление госдолгом субъекта РФ осуществляет-ся органом исполнительной власти субъекта РФ, а муниципаль-ным долгом — уполномоченным органом местного самоуправ-ления. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 4 марта 1997 г. «О единой системе управления государственным долгом Российской Федерации»¹ в Министерстве финансов РФ создана единая система управления государственным долгом РФ для обеспечения снижения стоимости обслуживания государ-ственных заимствований.

Среди мероприятий по управленик!) государственным (му-ниципальным) долгом наиболее распространенными в миро-вой практике являются: рефинансирование, конверсия, консо-лидация, унификация и некоторые другие. Рефинансирование, т. е. выпуск новых займов в целях покрытия ранее выпущен-ных долговых обязательств, используется обычно при недоста-точности средств централизованного денежного фонда (бюд-жета). Например, в связи с кризисной ситуацией 17 августа 1998 г. государственные краткосрочные обязательства по согла-сованию с их владельцами подлежат обмену на облигации феде-рального займа с постоянным купонным доходом с новыми сроками погашения (с 2013 по 2018 г.). Конверсия займа заклю-

СЗ РФ. 1997. № 10. С-Г. 1184.

Учебник: Краткий курс. Особенная часть

Глава 18. Правовые основы государственного кредита

 

чается в изменении размера доходности займа (снижение или повышение процентной ставки дохода). Изменение сроков дей-ствия ранее выпущенных займов называется консолидацией. В 1990 г. в Российской Федерации совместно с конверсией зай-ма была проведена и консолидация: срок погашения казначей-ских обязательств был сокращен с 16 до 8 лет, а процентная ставка повышена с 5 до 10%.

Во второй части ГК РФ, введенной в действие с 1 марта 1996 г., закреплено правило о недопущении изменений условий выпущенного в обращение государственного либо муниципаль-ного займа (ст. 817 ГК РФ). Если же все-таки возникает необ-ходимость изменить срок государственного займа, государство теперь правомочно сократить либо увеличить сроки обращения долговых обязательств только по согласованию с кредиторами.

БК РФ ввел новое понятие — реструктуризация долга (ст. 105), под которой понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государ-ственный и муниципальный долг, с заменой указанных долго-вых обязательств иными долговыми обязательствами, с иными условиями обслуживания и погашения обязательств. В этом случае принято руководствоваться также правилами ст. 414 и ст. 818 ГК РФ о новации. Правила о новации соответственно применяются и к займам, выпускаемым муниципальными об-разованиями (ч. 5 ст. 817 ГК РФ). Другим мероприятием по управлению государственным долгом являются мероприятия го-сударства по унифицированию займов, означающему обмен не-скольких ранее выпущенных займов на один новый. Аннулиро-вание государственного внутреннего долга, т. е. полный отказ от долговых обязательств, является, как правило, крайней мерой по управлению внутренним долгом. Принятие такой меры обус-ловлено обычно сменой политической власти.