Компетенция государственных и муниципальных органов в области финансового контроля

Представительные (законодательные) органы государственной власти. Принцип разделения властей придает контролю за фи-нансовой деятельностью органов исполнительной власти со сто-роны органов представительной власти исключительно важную роль, определяет его новое содержание. Основы этого контроля закреплены конституционно: в Конституции РФ, в конституци-ях республик в составе Федерации, а также в уставах краев, областей, других субъектов Федерации. Финансовый контроль (область бюджетной системы) в них выделен особо.

Так, Государственная Дума рассматривает и утверждает от-чет об исполнении федерального бюджета, представляемый ей Правительством (ст. 114 Конституции РФ), а таюке отчеты об исполнении бюджетов внебюджетных государственных соци-альных фондов. Контрольные функции в области финансов выполняют также комитеты и комиссии, образуемые Советом Федерации и Государственной Думой в рамках своих предметов ведения (ст. 101 Конституции РФ). Особая роль среди них при-надлежит Комитету по бюджету и налогам Государственной

Думы и Комитету по бюджету Совета Федерации. Финансовый контроль Совета Федерации и Государственной Думы провсь дится также в процессе слушаний вопросов о финансах страны на их заседаниях.

Согласно ч. 5 ст. 101 Конституции РФ для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федера-ции и Государственная Дума образуют Счетную палату РФ, которая выделяется своим значением и правовым статусом сре-ди специальных контрольных органов. Состав, полномочия и порядок деятельности Счетной палаты определяются Федераль-ным законом от 11 января 1995 г. «О Счетной палате Российс-кой Федерации»¹. Счетная палата РФ наделена широкими пол-номочиями в сфере финансового контроля. Согласно Закону это постоянно действующий орган государственного финансового кон-троля, подотчетный Федеральному Собранию РФ. В рамках задач, определенных законодательством, Счетная палата обла-дает организационной и функциональной независимостью (ст. 1 указанного Закона).

Деятельность Счетной палаты направлена на проведение контрольно-аналитических мер в отношении намечаемых, осу-ществляемых и уже произведенных государственных расходов. Объектом контроля со стороны Счетной палаты РФ выступают средства федерального бюджета, федеральных внебюджетных фондов, федеральная собственность. В Законе особо выделены полномочия Счетной палаты по контролю за состоянием госу-дарственного внутреннего и внешнего долга Российской Феде-рации и за использованием кредитных ресурсов. Счетная палата осуществляет контроль за деятельностью Центрального банка РФ, других банков в части обслуживания ими федерального бюджета; за деятельностью Центрального банка РФ по обслу-живанию государственного долга Российской Федерации (ст 16 и 19).

Закон определяет круг субъектов, на которые распространя-контрольные полномочия Счетной палаты. В него входят:

а) все государственные органы (в том числе их аппараты) и Учреждения, органы управления федеральными внебюджетны-^ми фондами;

б) органы местного самоуправления, предприятия, организа-,банки, страховые компании и другие финансово-кредит-

СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167; 2003. № 27. Ст. 2700.

 

Учебник: Краткий курс. Общая часть

Глава 5. Правовые основы финансового контроля

 

ные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они по-лучают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо уп-равляют ею, а также имеют предоставленные федеральным за-конодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества;

в) общественные объединения, негосударственные фонды и иные негосударственные некоммерческие организации, на дея-тельность которых контрольные полномочия Счетной палаты распространяются в части, связанной с получением, перечисле-нием или использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодатель-ством или федеральными органами государственной власти на-логовых, таможенных и иных льгот и преимуществ (ст. 12).

Контролъные полномочия Счетной палаты распространяются не толъко на федералъные органы и организации, но также и на органы субъектов РФ и местного самоуправления, негосударствен-ные организации, если их деятелъность связана с федералъным бюджетом, федералъными внебюджетными фондами и федераль-ной собственностъю.

Счетная палата имеет право давать администрации проверя-емых предприятий, учреждений и организаций обязателъные для исполнения предписания в случаях выявления нарушений в хо-зяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности. При неоднократном неисполнении или ненадлежащем испол-нении предписаний Коллегия Счетной палаты может по согла-сованию с Государственной Думой принять решение о приоста-новлении всех видов финансовых, платежных и расчетных опера-цип по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций. Предписание может быть обжаловано в судебном порядке.

В своей контрольной деятельности Счетная палата взаимо-действует с другими контролъными органами Российской Феде-рации (ст. 22 указанного Закона). Деятельность Счетной палаты основана на принципе гласности. Она должна регулярно предо-ставлять сведения о своей деятельности средствам массовои информации.

Правовой статус и задачи Счетной палаты РФ характеризуют ее как высший контрольный орган в стране, хотя впрямую тако-

го определения в законодательстве не дано. При создании Счет-_ной палаты РФ был использован зарубежный опыт. Он обоб-щен в Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 г.

Контрольные функции в области финансов осуществляют также представителъные органы государственной власти субъек-щов РФ, что закреплено в их законодательстве в соответствии с федеральными актами, и органы местного самоуправления. На уровне субъектов Федерации их представительные органы вла-сти образуют счетные палаты (контролъно-счетные палаты и т. п.) как органы постоянно действующего государственного финансо-вого контроля. Представительные органы местного самоуправле-ния также образуют на своем уровне контрольные органы.

В целях эффективности президентского контроля в ведении Президента РФ действует специальный контрольный орган — Контролъное управление Президента Российской Федерации¹. При осуществлении контрольных функций этот орган взаимодей-ствует с другими структурными подразделениями Администра-ции Президента, соответствующими комитетами и комиссиями при нем, аппаратами Правительства РФ, палат Федерального Собрания, органами судебной власти и прокуратуры, с различ-ными федеральными службами и другими федеральными орга-нами исполнительной власти. Это орган широкой сферы конт-рольной деятельности, финансовый контроль является его со-ставной частью.

Управление не наделено правом применения каких-либо санкций, однако оно вправе направлять предписания об устране-нии выявленных нарушений руководителям федеральных орга-нов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации. Эти предписания должны быть рассмот-рены безотлагательно. Не позднее, чем в месячный срок, долж-ны быть приняты меры по устранению нарушений. Управление

¹ См.: Указ Президента РФ от 16 марта 1996 г. «О Главном конт-рольном управлении Президента Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 12. Ст. 1066. О преобразовании Главного контрольного управ-^ления в Контрольное управление Президента РФ см.: Указ Президен-та Рф _от 25 марта 2004 г. № 400 «Об Администрации Президента Рос-сийской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 13. Ст. 1188; Положение об АДминистрации Президента РФ. Утв. Указом Президента РФ от 6 ап-Реля 2004 г. № 490 // СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1395.

Учебник: Краткий курс. Общая часть

Глава 5. Правовые основы финансового контроля

 

вправе также вносить предложения Президенту РФ, руководи-телям федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ о привлечении к ответ-ственности и приостановлении деятельности соответствующих должностных лиц.

В целях повышения эффективности деятельности федераль-ных органов исполнительной власти Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Рос-сийской Федерации в федеральном округе»¹ определены меры и по совершенствованию президентского контроля. В связи с этим создано семь федеральных округов. К числу основных за-дач, возложенных на полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, отнесена организация контроля за исполнением решений федеральных органов государственной власти в округе, что относится и к сфере финансов. При этом полномочный представитель наделен правом организовывать в пределах своей компетенции проверки использования в округе средств федерального бюджета.

Органы исполнителыюй государственной власти общей компе-тенции — Правительство РФ, правительства, администрации субъектов Федерации направляют контрольную деятельность подведомственных им органов государственного управленйя, в том числе финансовых, а также непосредственно сами осуще-ствляют финансовый контроль.

В пределах своих полномочий Правительство Российской Федерации на основании Конституции России (ст. 114) и Феде-рального конституционного закона «О Правительстве Россий-ской Федерации» контролирует составление и исполнение фе-дерального бюджета, проведение единой финансовой, кредит-ной и денежной политики, осуществляет валютный контроль.

Одновременно в полномочия Правительства РФ входит ру-ководство и контроль за деятельностью в области финансов федеральных министерств, служб, агентств и других подотчет-ных ему органов, включая органы федеральной службы финан-совой сферы.

Помимо этого Правительство РФ осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ по вопросам, отнесенным к ведению РФ и полномочиям совмест-ного ведения Федерации и ее субъектов. В случае противоречия

' СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112; № 26. Ст. 2748; № 38. Ст. 3781; 2001-№ 6. Ст. 551.

актов органов исполнительной власти субъектов РФ федераль-_ному законодательству и международным обязательствам РФ Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о при-остановлении действия этих актов.

Направляя деятельность подведомственных ему органов по осуществлению финансового контроля, Правительство РФ при-нимает правовые акты (нормативные и индивидуальные), регу-лирующие порядок этой деятельности (например, Положение о Министерстве финансов РФ, Положение о федеральном казна-чействе РФ и др., где закреплены функции по финансовому контролю). Правительство вправе образовывать также свои ко-миссии и другие органы с контрольными функциями.

Важное значение в силу своей повседневности, регулярности и систематичности имеет финансовый контроль, осуществляемый государственными органами, деятельность которых специалыю направлена на область финансов. К ним относятся органы ис-полнительной власти, подведомственные Министерству финан-сов РФ (федеральные службы — налоговая, страхового надзора, финансово-бюджетного надзора, по финансовому мониторин-гу, Федеральное казначейство), а также Федеральная таможен-ная служба (в структуре Министерства экономического разви-тия и торговли РФ) и Федеральная служба по финансовым рын-кам, руководство которой осуществляет Правительство РФ.

В рамках своей компетенции они проводят контроль за це-левым использованием федерального бюджета и средств госу-дарственных внебюджетных и целевых бюджетных фондов; за расходами, связанными с государственным внутренним и вне-шним долгом; за формированием и сохранностыр Государствен-ного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ; частично валютный и экспортный контроль; контроль за ис-пользованием и хранением драгоценных металлов и драгоцен-ных камней организациями и совершением сделок с ними, а также надзор и контроль за обеспечением платежеспособности ^страховщиков, контроль за качеством аудиторских проверок и ДР- Федеральная таможенная служба осуществляет контроль в ^сфере налогообложения при перемещении товаров через тамо-границу РФ, а также предусмотренный ТК РФ валют-контроль. Федеральная служба по финансовому рынку на-на функциями по контролю и надзору в сфере обращения ^^енных бумаг, по контролю деятельности бирж, формирования ¹¹ инвестирования средств пенсионного накопления.

Учебник: Краткий курс. Общая часть

 

На основе постановления Правительства РФ от 6 августа 1998 г. организованы контрольно-ревизионные управления Миц-фина Россыи в субъекте РФ (территориальные КРУ). Основной задачей деятельности этих органов явЛяется осуществление пос-ледующего контроля за своевременным, целевым и рациональ-ным использованием и сохранностью федеральных средств. Они также проводят на договорной основе по обращениям органов государственной власти субъектов Федерации и органов мест-ного самоуправления ревизии и финансовые проверки (с возме-щением расходов) поступления и расходования средств соответ-ствующих бюджетов и внебюджетных фондов и доходов от иму-щества.

В процессе ревизий и проверок территориальные КРУ впра-ве принимать меры по устранению выявленных нарушений финансовой дисциплины и неэффективного расходования средств, давать обязательные указания об устранении этих на-рушений, о возмещении причиненного ущерба и привлечении к ответственности виновных лиц в соответствии с законодатель-ством РФ. Они также имеют право вносить предложения о взыс-кании с организаций бюджетных средств, использованных не по целевому назначению; ставить вопрос об отстранении от работы должностных лиц, виновных в нарушении законодатель-ства; передавать материалы ревизий и проверок в правоохрани-тельные органы.

В области аудита территориальные КРУ осуществляют в соответствии с поручениями Минфина России контроль за ка-чеством проведения аудиторами и аудиторскими организация-ми аудиторских проверок организаций. По результатам этих проверок они имеют право ставить перед Минфином России вопросы об аннулировании лицензий на осуществление ауди-торской деятельности.

Органы федерального казначейства (Федералъной службы) осу-ществляют финансовый контроль в процессе организации ис-полнения бюджетов и управления счетами бюджетов и бюд-жетными средствами. Такой порядок распространяется на бюД" жеты всех уровней (ст. 215, 267 БК РФ). Они вправе применять санкции и другие меры принудительного воздействия в случаях установления нарушений финансовой дисциплины.

Федералъная служба финансово-бюджетного надзора предназ-начена для осуществления функций по контролю и надзору ^в финансово-бюджетной сфере, а таьсже функций органа валют-

_ного контроля. Она полномочна осуществлять контроль и над-зор-' ^за использованием средств федерального бюджета, государ-ственных внебюджетных фондов, а также материальных ценно-стей, находящихся в федеральной собственности; за исполне-нием законодательства РФ о финансово-бюджетном контроле и надзоре органами исполнительной власти всех уровней; за со-блюдением валютного законодательства РФ и др.

Комитет РФ по финансовому мониторингу, преобразованный _в Федеральную службу по финансовому мониторингу, был создан на основании Указа Президента РФ от 1 ноября 2001 г.¹, что обусловливалось ростом правонарушений в сфере финансов и денежного обращения, в особенности использованием офици-ально действующих организаций (банков, страховых компаний, ломбардов и др.) для легализации (отмывания) доходов, получен-ных преступным путем. Федеральным законом от 7 августа 2001 г. «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» предусматривалось создание правового механизма и специально уполномоченного государ-ственного органа, призванных противодействовать этим явле-ниям, негативно влияющим на экономику страны, на реализа-цию прав и законных интересов граждан, общества и государ-ства. Таким органом и является Федеральная служба по финансовому мониторингу. Закон требует: а) усиления внутрен-него контроля, проводимого самими организациями, осуществ-ляющими операции с денежными средствами или иным имуще-ством; б) обязательного контроля со стороны уполномоченного органа за этими операциями в установленных случаях (ст. 4, 6 Закона).

К основным задачам названного уполномоченного органа отне-сены: сбор, обработка и анализ информации об операциях с де-^нежными средствами или иным имуществом, подлежащих кон-^тРолю в соответствии с законодательством РФ; создание единой ^Информационной системы и ведение федеральной базы данных ^{в с}фере противодействия легализации (отмыванию) доходов, Полученных преступным путем; направление соответствующей ^^формации в правоохранительные органы и др.

Закон не предусматривает полномочий этого органа по при-ению каких-либо мер принудительного воздействия при вы-ении в ходе мониторинга правонарушений. Их применение СЗ РФ. 2001. № 45. Ст. 4251.

 

Учебник: Краткий курс. Общая часть

 

на основе представленной информации относится к компетен-ции правоохранительных органов.

Финансовый контроль, осуществляемый государственными органами и органами местного самоуправления, дополняется общественным финансовым контролем, основанным на положе-ниях Конституции РФ, устанавливающих права граждан, в том числе — право на участие в управлении делами государства (ст. 32), обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления обеспечить каждому возможность оз-накомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы (ст. 24).

Налоговые органы действуют как система специализирован-ных органов финансового контроля, деятельность которых на-правлена на обеспечение единой системы контроля за соблюде-нием российского налогового законодательства, правильности исчисления, полноты и своевременности внесения налогов в бюджет, а также в установленных случаях — во внебюджетные фонды. Кроме того, они осуществляют валютный контроль в рамках своей компетенции.

Налоговые органы наделены широким кругом контрольных полномочий и прав по применению мер принудительного воз-действия к нарушителям налогового законодательства. НК РФ (гл. 15) закрепил эти полномочия и санкции, уточнив и конкре-тизировав их содержание, а также порядок применения.

Банки (кредшпные организации). Их функции в области финан-сового контроля в современный период существенно измени-лись. Это обусловлено йзменением принципов регулирования экономики и связанной с ним перестройкой банковской систе-мы, образованием коммерческих банков, основанных на разных формах собственности. В результате функции банков по контро-лю за деятельностью предприятий, организаций, учреждений сузились. Коммерческие банки не осуществляют контрольных полномочий в отношении своей клиентуры в административном порядке, как это было прежде, когда все банки, являясь государ-ственными, были наделены властными полномочиями. Однако на основе действующего законодательства банки (кредитнь^ организации) уполномочены выполнять функции государствен-ного контроля: контролируют соблюдение предприятиями, орг^' низациями, учреждениями порядка ведения кассовых операи^ и соблюдение валютного законодательства, уполномоченнЫ⁶ банки являются агентами государственного валютного контроЛ*¹'

—————— - ————— - ————— _

В других отношениях банки осуществляют контпппк „ «жо-правовой основе как сторона в доГворе

_тД««ГГ_ко;^С1Г^^ИфГ:Г^ЛЬ' °~™>.* Цен-
его правового положения ^яСющимся' " *""* ^СПеци*^ики «=во-
ного регулирования дене^о крелитны_х ^РГаН°^{М гос}>™Р<™ен-
На него возложен надзор _за деятелк™ ^{валютнь}«отношений.
ков и других кредитных опгани^Гмй п^{ТЬЮ комме}Р^«их бан-
менить к банкам^ару^а^щиГзаТонп ^РИ ^⁰" °" ^{ВПраВе П}Р^И"
ные правила деятельности пГи^ ^СТВ° ^и У^стан°влен-
административно м пояк^ "^РЛ"~^ьнь.е меры воздействия в

входящих

гих органов

в их систему предпоиятий

бюджетных и

«69; 1998. № 30. Ст. 36,9; 2002. № 13.

внебюджетных средств

Учебник: Краткий курс. Общая

Гпава 5. Правовые основы финансового контроля

 

та является формирование полной и достоверной информацшии ₀ деятелъности организации и ее имущественном положении, обэбес-печение этой информацией внутренних и внешних пользователелец для контроля за соблюдением законодателъства РФ при осущеспств-лении организацией хозяйственных операций и их целесообразшнос-тъю, использованием материалъных, трудовых и финансовых / ре~ сурсов в соответствии с утвержденными нормами, нормативсвами и сметамы.

Упомянутый Закон распространяется на все организацщии, находящиеся на территории РФ, а также на филиалы и предспста-вителъства иностранных организаций, если иное не предусммот-рено международными договорами РФ. Граждане, осуществ:вля-ющие предпринимательскую деятельность без образовашния юридического лица, ведут учет доходов и расходов в порядчдке, установленном налоговым законодательством РФ. Ответствгвен-ность за организацию бухгалтерского учета в организациях х не-сут их руководители.

Главный бухгалтер (бухгалтер) несет ответственность за а ве-дение бухгалтерского учета, своевременное представление п пол-ной и достоверной бухгалтерской отчетности. Он обеспечишвает соответствие осуществляемых хозяйственных операций закоюно-дательству, контроль за движением имущества и выполненшием обязательств. Денежные и расчетные документы, финансовьвые и кредитные обязательства без подписи главного бухгалтера с счи-таются недействительными и не должны приниматься к исгппол-нению.

При разногласиях между руководителем и главным бухгаталте-ром по отдельным хозяйственным операциям документы моюгут быть приняты к исполнению с письменного распоряжения я ру-ководителя. В этом случае он несет всю полноту ответствен^нно-сти за последствия осуществления таких операций.