Обзор средств правовой защиты при ненарушении обязательств.

Цель, которую преследует ст. XXIII:1(b), убедительно объяснена Группой по делу "ЕЭС - Семена масличных культур": "Идея, лежащая в основе [положений ст. XXIII:1(b)], состоит в том, что улучшение конкурентных возможностей, которого можно было бы законно ожидать в результате тарифных уступок, может быть нейтрализовано не только мерами, запрещаемыми ГАТТ, но также и мерами, не противоречащими Соглашению. С целью поощрения Договаривающихся Сторон к принятию тарифных уступок им, таким образом, должно быть предоставлено право требовать компенсации, когда выгода по взаимной уступке сокращается вследствие применения определенных мер другой Договаривающейся Стороной, независимо от того, противоречат ли такие меры положениям ГАТТ. Группа считает, что основной ценностью тарифных уступок является то, что они обеспечивают лучшие условия доступа к рынку посредством улучшения ценовой конкуренции. Договаривающиеся Стороны ведут переговоры о тарифных уступках с целью получения, в первую очередь, этого преимущества. Таким образом, следует исходить из того, что тарифные соглашения сторон основаны на ожиданиях, что ценовое воздействие тарифных уступок не будет систематически нейтрализовываться. Если в таком случае они не будут иметь права требовать компенсации, они неохотно пойдут на предоставление тарифных уступок, и Генеральное соглашение перестанет быть действенной правовой системой для реализации результатов торговых переговоров" <1>.

--------------------------------

<1> EEC - Payments and Subsidies Paid to Processors and Producers of Oilseeds and Related Animal-Feed Proteins. 37th Supp. BISD 86, adopted on January 25, 1990.

 

Очевидно, что защита процесса и результатов переговоров о взаимных тарифных уступках по ст. II ГАТТ имеет основополагающее значение с точки зрения поддержания баланса прав и обязательств, о которых договариваются все члены ВТО. Хотя средства защиты при отсутствии нарушений являются важным и признанным инструментом разрешения споров в рамках ГАТТ/ВТО и практика их применения насчитывает более 50 лет, следует отметить, что известно только восемь дел, по которым третейская или рабочая группа проводили анализ по существу применения ст. XXIII:1(b). На основании этого можно предположить, что как Договаривающиеся Стороны по ГАТТ, так и члены ВТО обращаются к этому средству защиты с осторожностью и в действительности относятся к нему как к исключительному инструменту разрешения споров. Следует отметить в этом отношении, что как ЕС и США в деле "ЕЭС - Семена масличных культур", так и обе стороны по настоящему спору подтверждают, что к искам об аннулировании или сокращении преимуществ при отсутствии нарушений следует прибегать с осторожностью как к исключительной мере. Причина такой осторожности достаточно проста. Стороны договариваются о правилах, которые они соглашаются выполнять, при этом они исходят из того, что действия, не противоречащие таким правилам, могут быть оспорены лишь в исключительных случаях <1>.

--------------------------------

<1> Доклад Группы. Пункты 10.35 - 10.36.

 

В практике правоприменения ГАТТ большинство жалоб об аннулировании или сокращении преимуществ при отсутствии нарушений предусматривали ситуацию, когда не противоречащая ГАТТ субсидия в отношении товара или производителя предоставлялась или модифицировалась после согласования тарифной уступки на такой продукт. Настоящее дело представляет собой иной вид иска при отсутствии нарушений. Однако Группа уточнила, что она не считает a priori неправильным применение защиты по ст. XXIII:1(b) к другим действиям правительства, таким как действия, направленные на укрепление конкурентного положения определенных секторов системы распределения или производства через применение мер нефинансового характера.

Таким образом, Группа отметила, что промышленная политика члена ВТО, преследующая цель повышения эффективности определенного сектора, может при некоторых обстоятельствах изменить конкурентные отношения на рынке между отечественными и импортными товарами таким образом, что это может послужить основанием для жалобы по ст. XXIII:1(b). Например, в контексте национальной системы распределения вполне вероятна ситуация, когда мера, не нарушающая правил ГАТТ, применяется таким образом, что фактически приводит к диспропорциональному изменению рыночных условий для импортных товаров. В этом отношении необходимо иметь в виду, что тарифные уступки никогда не рассматривались как гарантии объемов торговли, но, как объясняется ниже, скорее как механизм формирования ожиданий в области конкурентных отношений <1>.

--------------------------------

<1> Там же. Пункт 10.38.

 

Три обязательных элемента жалобы по статье XXIII:1(b).

Статья XXIII:1(b) предусматривает: "Если какая-либо Договаривающаяся Сторона считает, что любое преимущество, полученное ею, прямо или косвенно, по настоящему Соглашению, аннулируется или сокращается... в результате... (b) применения другой Договаривающейся Стороной любой меры, независимо от того, находится она или нет в противоречии с положениями настоящего Соглашения...". Таким образом, сторона, подающая жалобу по ст. XXIII:1(b), должна подтвердить наличие трех элементов: (1) применения какой-либо меры членом ВТО; (2) преимущества, получаемого по соответствующему соглашению; (3) аннулирования или сокращения преимуществ в результате применения меры. Далее Группа продолжила анализ, рассмотрев каждый из этих трех элементов по очереди <1>.

--------------------------------

<1> Доклад Группы. Пункт 10.41.

 

Применение меры.

Общие соображения.

Группа отметила, что обычное значение термина "мера" в контексте ст. XXIII:1(b), безусловно, включает в себя закон или постановление, принятые правительством. Но, по мнению Группы, оно несколько шире и включает в себя иные действия правительства, помимо официальных нормативных актов.

В Японии принятой практикой являются действия Правительства через систему так называемых административных указаний. В этом случае компания, получающая указания от Правительства Японии, возможно, по закону не обязана действовать в соответствии с таким указанием, но его соблюдение предполагается в свете полномочий правительства и системы государственных поощрений и ограничений, связанных с активным участием государства в экономике страны. Как отмечалось сторонами, административные указания в Японии принимают различные формы. Япония, например, ссылается на то, что она называет "регулятивными административными указаниями", которые, по ее собственному признанию, фактически заменяют собой формальные постановления правительства. Она также ссылается на "стимулирующие административные указания", которыми компании поощряются к совершению действий, которые в любом случае отвечают их интересам. По мнению Японии, такого рода указания не должны считаться "мерой" в значении ст. XXIII:1(b).

Группа отметила, что анализ практики разрешения споров ГАТТ, в частности анализ доклада Группы по делу "Япония - Полупроводники", показывает, что в тех случаях, когда административные указания создают стимулы или сдерживающий эффект, в значительной степени зависящий от действий правительства в отношении определенного поведения частных лиц, они могут рассматриваться в качестве правительственной меры. Рассматривая это дело, Группа пришла к выводу, что, хотя мера и не была обязательной для исполнения, она могла признаваться ограничением в смысле ст. XI:1 ГАТТ, поскольку "существовали достаточно действенные механизмы поощрения и ограничений для обеспечения действия необязательных мер... [и] действие мер... в существенной степени зависело от действий или вмешательства правительства [поскольку в таком случае] действие мер было бы эквивалентно действию обязательных требований, при этом различия между мерами и обязательными требованиями существовали только по форме, но не по существу..." <1>.

--------------------------------

<1> Japan - Trade in Semiconductors. Supp. 35. BISD 116 (1989).

 

По мнению Группы, политика или действия правительства могут не носить обязательный характер, но тем не менее вероятность их соблюдения частными лицами может быть столь высока, что приведет к аннулированию или сокращению законно ожидаемых преимуществ в значении ст. XXIII:1(b). Действительно, очевидно, что необязательные меры, которые включают в себя систему поощрений и ограничений в отношении определенных действий частных лиц, могут потенциально оказывать негативное влияние на конкурентные условия доступа к рынку. Например, Группа отметила, что несколько жалоб при отсутствии нарушений касались субсидий, получение которых требовало лишь добровольного обеспечения соответствия определенным критериям.

Более того, Группа отметила, что в случаях, когда налицо высокая степень взаимосвязи и сотрудничества между правительством и бизнесом, например, при широком распространении административных указаний и иных более неформальных форм сотрудничества между правительством и бизнесом даже необязательные, рекомендательные формулировки заявлений о направлениях государственной политики могут иметь воздействие, аналогичное обязательным нормативным актам или тому, что Япония называет "регулятивными административными указаниями". Следовательно, следует принимать широкое определение термина "мера" в контексте ст. XXIII:1(b) с учетом того, оказывают ли необязательные к исполнению распоряжения правительства влияние, аналогичное действию обязательных нормативных актов.

Группа пришла к выводу, что цель ст. XXIII:1(b) состоит в защите баланса уступок по ГАТТ путем предоставления способов оспаривания действий правительства, не регулируемых иными положениями ГАТТ, но тем не менее приводящих в результате к аннулированию или сокращению законно ожидаемых преимуществ членов ВТО в соответствии с тарифными соглашениями. Для достижения этой цели важно, чтобы определение различных действий правительства, которые могут считаться мерами в значении ст. XXIII:1(b), не имело излишне ограничительного характера. Иначе возникает риск, что в определенных случаях действия правительства, приводящие так или иначе к аннулированию или сокращению преимуществ, не могут быть оспорены по ст. XXIII:1(b), препятствуя таким образом достижению ее цели. При этом Группа подчеркнула, что расширительное определение термина "мера" не расширяет сферы применения ст. XXIII:1(b), поскольку сторона, обращающаяся с жалобой, по-прежнему должна четко продемонстрировать, каким образом оспариваемая мера приводит или служит причиной аннулирования или сокращения преимуществ, и, как показано далее, в конечном счете правительство страны ответчика несет ответственность лишь за то, что явилось следствием его собственных действий <1>.

--------------------------------

<1> Доклад Группы. Пункт 10.49.