Аннулирование или сокращение преимуществ: причинная связь.

Третьим необходимым элементом жалобы при отсутствии нарушений по ст. XXIII:1(b) является то, что преимущество, получаемое членом ВТО (т.е. улучшение доступа к рынку в результате тарифных уступок), аннулируется или сокращается в результате применения меры другим членом ВТО. Иными словами, необходимо продемонстрировать, что конкурентное положение импортируемого товара, на который распространяются соответствующие тарифные уступки, ухудшается вследствие ("аннулируется или сокращается... в результате") применения меры, введения которой сторона не могла разумно предвидеть.

Группа отметила, что приравнивание "аннулирования или сокращения" к "ухудшению конкурентных отношений", сложившихся между отечественными и импортируемыми товарами в результате тарифных уступок, использовалось всеми группами, рассматривавшими иски при отсутствии нарушений. Например, Группа по делу "ЕЭС - Семена масличных культур" в изложении своих выводов утверждает, что она "пришла к заключению..., что рассматриваемые субсидии привели к сокращению тарифной уступки, поскольку они привели к ухудшению конкурентных отношений между отечественными и импортируемыми семенами, а не вследствие их влияния на торговые потоки" <1>. Те же формулировки использовались и в докладах по делам "Австралийские субсидии" и "Сардины из Германии". Таким образом, в рассматриваемом случае на США лежит обязанность доказать, что правительственные меры, на которые они ссылаются, нарушили конкурентные отношения между отечественной и импортируемой фотопленкой и фотобумагой в Японии в ущерб импорту. Иными словами, США должны продемонстрировать наличие четкой связи между мерами и негативным влиянием на соответствующие конкурентные отношения <2>.

--------------------------------

<1> Доклад Группы: EEC - Oilseeds, BISD 39S/91, 114 - 115. Para. 77.

<2> Доклад Группы. Пункт 10.82.

 

Группа отметила, что этот третий элемент, причинность, может оказаться с точки зрения фактов одним из самых сложных аспектов для изучения. В этой связи следует отметить, что в трех предыдущих спорах при отсутствии нарушений, по которым группы постановили, что сторона, обратившаяся с жалобой, не представила достаточного обоснования в ее поддержку, в первую очередь это касалось отсутствия доказательств причинной связи. Четыре вопроса, относящиеся к установлению причинной связи, заслуживают общего обсуждения.

Во-первых, вопрос о степени причинной зависимости, которая должна быть продемонстрирована, - "если бы не" или меньшая. Во-вторых, значение нейтрального характера меры в отношении происхождения товара для установления причины аннулирования или сокращения. В-третьих, значимость намерения для установления причинности. И в-четвертых, в какой степени меры могут рассматриваться в совокупности в рамках анализа причинной связи <1>.

--------------------------------

<1> Там же. Пункт 10.83.

 

В том, что касается первого вопроса, по мнению Группы, Япония должна нести ответственность за последствия, причиной которых послужили действия, приписываемые Правительству Японии, в противоположность, например, тому, что вызвано политикой ограничений, проводимой частными участниками экономических отношений. На этом этапе расследования вопрос состоит в том, явилась ли такая мера причиной аннулирования или сокращения преимуществ, т.е. внесла ли она более чем de minimis вклад в такое аннулирование или сокращение <1>.

--------------------------------

<1> Там же. Пункт 10.84.

 

В том, что касается второго вопроса, по мнению Группы, даже в отсутствие de jure дискриминации (мер по определению дискриминационных в отношении происхождения товара) для США может существовать возможность показать существование дискриминации de facto (мер, оказывающих неодинаковое воздействие на импорт). Однако при таких обстоятельствах сторона, обращающаяся с жалобой, должна представить подробные доказательства непропорционального воздействия на импорт в результате применения нейтральной с точки зрения происхождения товара меры <1>.

--------------------------------

<1> Доклад Группы. Пункт 10.85.

 

Группа отметила, что прецедентное право ГАТТ/ВТО по вопросам фактической дискриминации - de facto - было хорошо разработано как в отношении режима наибольшего благоприятствования в соответствии со ст. I ГАТТ <1>, так и в отношении национального режима, изложенного в ст. III ГАТТ <2>. Последовательное акцентирование со стороны групп ГАТТ/ВТО на обеспечении фактического равенства конкурентных условий между импортированными товарами из различных стран и между импортированными и национальными товарами было поддержано Апелляционным органом в докладе "Япония - Алкогольные напитки" <3> и в докладе "Бананы III" <4> в отношении правил недискриминации в рамках как ГАТТ, так и ГАТС.

--------------------------------

<1> См. доклад Группы: EEC - Imports of Beef from Canada, adopted on March 10, 1981. BISD 28S/92. 98. P. 4.2, 4.3.

<2> См. доклады групп: US - Section 337. BISD 36S/345. P. 5.11; Canada - Import, Distribution and Sale of Certain Alcoholic Drinks by Provincial Marketing Agencies, adopted on February 18, 1992. BISD 39S/27. P. 5.12 - 5.14 и 5.30 - 5.31; US - Malt Beverages. BISD 39S/206. P. 5.30; US - Gasoline. WT/DS2/R. P. 6.10; Japan - Alcoholic Beverages. WT/DS8/R. P. 6.33 и Bananas III. WT/DS27/R/ECU. P. 7.179 - 7.180.

<3> WT/DS8/AB/R. Adopted on November 1, 1996. P. 16.

<4> WT/DS27/AB/R. P. 97 - 99.

 

Группа отметила, что, несмотря на то что указанные доклады не касались ст. XXIII:1(b) ГАТТ, аргументация, изложенная в этих докладах, в равной степени применима к вопросу о дискриминации de facto в отношении жалоб, связанных с аннулированием или сокращением преимуществ при отсутствии нарушения, с поправкой на то, что ст. XXIII:1(b) регулирует вопрос не о наличии равных конкурентных условий, а о том, нарушаются ли относительные условия конкуренции, существовавшие между национальными и иностранными товарами в результате соответствующих тарифных уступок <1>.

--------------------------------

<1> Доклад Группы. Пункт 10.86.

 

Третий вопрос касается значимости намерения для установления причинности. Статья XXIII:1(b) не требует доказательств наличия намерения аннулировать или сократить преимущества со стороны правительства, принимающего меру. В целях установления причинной связи имеет значение воздействие меры, т.е. приводит ли она к нарушению конкурентных отношений. Тем не менее намерение не может не иметь значения. По мнению Группы, если в отношении меры, которая формально выглядит нейтральной по отношению к происхождению товара в своем воздействии на национальные и импортируемые товары, тем не менее могут быть представлены доказательства намерения добиться ограничения импорта, то Группа может быть склонна к обнаружению в определенных случаях причинной связи, имея ввиду, что наличие намерения не является решающим фактором даже там, где оно фактически присутствует. В том, что касается позиции США в отношении рассмотрения Группой воздействия мер в совокупности, а не только по отдельности (позиция, оспариваемая Японией), Группа не отрицала возможности такого воздействия <1>.

--------------------------------

<1> Доклад Группы. Пункты 10.87 - 10.88.

 

"Меры" в отношении распределения.

Жалоба США в отношении мер, касающихся системы распределения, будет более понятна в контексте общего тезиса, выдвинутого США по вопросу существования в Японии уникальной системы отношений между правительством и промышленностью. Позиция США заключалась в том, что в целях разработки и проведения промышленной политики Правительство Японии широко использует различного типа квазигосударственные организации, включая, помимо прочего, торговые комиссии, консультационные комитеты, рабочие группы, исследовательские институты и торговые палаты. По мнению США, участие таких организаций в процессе проведения "согласованных корректировок" увеличивает давление на эти организации в сторону проведения промышленной политики, принятой правительством.

США утверждали, что, когда встал вопрос о неизбежной либерализации международной торговли, Министерство международной торговли и промышленности Японии (ММТП) и представители промышленных кругов отдавали себе отчет в преимуществах товаров иностранных производителей, которые могли составить серьезную конкуренцию японским товарам. США далее утверждали, что ММТП и японские производители в связи с этим разработали план такой организации японской системы распределения, которая поставила бы ее под контроль отечественных производителей. Основу позиции США составлял аргумент о том, что действия ММТП были направлены на усиление вертикальных каналов распределения, обслуживающих исключительно продукцию конкретных национальных производителей.

По мнению США, применение Японией следующих восьми мер в отношении системы распределения поощряло и способствовало созданию такой структуры рынка фотопленки и фотобумаги в Японии, при которой импорт исключался из традиционных каналов распространения, что привело к аннулированию или сокращению преимуществ, получаемых США по ст. XXIII:1(b):

1) решение Кабинета Министров 1967 г.;

2) предписание 17-й Торговой комиссии Японии 1967 г. о размере маржи для производителей;

3) шестой промежуточный отчет по вопросам совершенствования системы распределения 1968 г.;

4) седьмой промежуточный отчет по систематизации организации системы распределения 1969 г.;

5) отчет по результатам обзора стандартных условий контрактов 1969 г.;

6) указания по рационализации условий торговли на рынке фотопленки 1970 г.;

7) основной план систематизации системы распределения 1971 г.;

8) руководство по систематизации системы распределения по отраслям производства фотоаппаратов и фотопленки 1975 г. <1>.

--------------------------------

<1> Доклад Группы. Пункты 10.92 - 10.93.

 

Суть претензии США в отношении контрмер, касающихся системы распределения, состояла в том, что Япония создала вертикально интегрированную и ориентированную на одну марку систему распределения на рынке фотопленки и фотобумаги Японии. С точки зрения США, это было сделано посредством стандартизации условий заключения контрактов, систематизации и введения ограничений по марже для производителей.

Как было показано ранее, США не смогли доказать, что различные меры, на которые они ссылались, привели к нарушению конкурентных отношений между национальными фотопленкой и фотобумагой и аналогичными продуктами, произведенными в США, в первую очередь, поскольку система распределения, ориентированная на одну марку, по-видимому, существовала до и независимо от этих мер, но также и потому, что США не показали, что эти меры были направлены на укрепление вертикальной интеграции или ориентированной на одну марку системы распределения. В отношении сроков принятия мер США также не представили убедительных доказательств или аргументов, свидетельствующих о том, что рассматриваемые меры в действительности имели эффект усиления такой системы распределения. США также не объяснили, почему вертикально интегрированная, ориентированная на одну марку структура распределения в этом секторе рынка Японии - ситуация, как следует из представленных доказательств, аналогичная тому, что происходит в других странах (включая США), - распалась бы при отсутствии постоянного вмешательства со стороны государства <1>.

--------------------------------

<1> Там же. Пункт 10.204.

 

В отношении некоторых мер в сфере распределения США утверждали, что они продолжали действовать, несмотря на окончание срока их действия или их формальную отмену. По мнению Группы, США не доказали, что решение Кабинета Министров 1967 г., шестой и седьмой промежуточные отчеты; отчет по результатам обзора 1969 г.; указания 1970 г.; основной план 1971 г. и Руководство 1975 г. нарушают конкурентные отношения между национальной и американской фотопленкой и фотобумагой в Японии.

Группа отметила, что шестой и седьмой промежуточные отчеты, отчет по результатам обзора 1969 г., основной план 1971 г. и Руководство 1975 г. содержат ссылки на "иностранный капитал" и необходимость подготовки к его неизбежному приходу в Японию. Однако в каждом случае основной акцент этих мер направлен не на иностранный капитал, а на необходимость общей реформы японского сектора распределения по причинам, не имеющим отношения к иностранному капиталу (например, недостаток рабочей силы). Не делая выводы о том, что ст. XXIII:1(b) требует доказательства намерения аннулировать или сократить преимущества, Группа подчеркнула, что проведенный ею анализ этих мер не убедил в том, что иностранный капитал был существенным фактором, повлиявшим на их принятие или исполнение <1>.

--------------------------------

<1> Доклад Группы. Пункт 10.206.

 

В той степени, в какой такие меры существуют и в какой США не могли разумно ожидать их введения, законные ожидания в отношении этих мер существуют лишь для черно-белых фотопленки и фотобумаги. В этой связи Группа отметила, что сегодня рынок черно-белой фотопленки в Японии незначителен по сравнению с рынком цветной. Стороны согласились, что на него приходится лишь порядка 3%. Более того, по данным Японии, доказательства наличия причинной связи в отношении черно-белой фотопленки существенно подрываются очевидным ростом доли рынка приблизительно с 6,6% в 1965 г. до наивысшего значения около 41,4% в 1985 г., несмотря на влияние мер, на которое ссылаются США в период 1965 - 1975 гг., США представили альтернативную статистику в отношении доли рынка фотографических материалов, которая не содержала данных отдельно по цветной и черно-белой фотопленке <1>.

--------------------------------

<1> Там же. Пункт 10.207.

 

Статья III:4 - национальный режим в отношении законов, правил и требований.

США утверждали, что меры по распределению, аннулирующие и сокращающие преимущества согласно ст. XXIII:1(b), также приводили к менее благоприятному режиму в отношении импорта фотопленки и фотобумаги, что нарушало ст. III:4 ГАТТ. В частности, США указали восемь мер по распределению, применяемых Японией, которые нарушают ст. III:4 ГАТТ. Прежде чем перейти к анализу этих мер, Группа с учетом ст. III:4 сделала ряд общих замечаний, касающихся этого положения ГАТТ и его правильного толкования в рассматриваемом деле.

Группа пришла к выводу, что в соответствии со ст. III:4 ГАТТ США должны доказать: (a) наличие закона, правила либо требования, оказывающего воздействие на внутреннюю продажу, предложение о продаже либо распространение фотопленки и фотобумаги и (b) менее благоприятный режим, установленный таким законом, правилом либо требованием в отношении импорта фотопленки и фотобумаги, по отношению к аналогичным товарам национального происхождения <1>.

--------------------------------

<1> Доклад Группы. Пункт 10.369.

 

Как отмечено в докладе Апелляционного органа по делу "Япония - Алкогольные напитки", "статья III обязывает членов ВТО обеспечить равенство конкурентных условий импортируемых товаров по отношению к национальным товарам". При рассмотрении дела "Япония - Алкогольные напитки" "в статье III:4 сформулирован общий принцип о том, что внутренние меры не должны применяться так, чтобы предоставлять защиту отечественному производству. Этот общий принцип пронизывает всю статью III. Целью статьи является установление общего принципа в качестве руководства к пониманию и применению специфических обязательств, содержащихся в статье III:2 и в других параграфах статьи III, соблюдая и ни в коем случае не умаляя значение формулировок, использованных в этих параграфах". И что очень важно, как это уже было отмечено, ст. III обязывает членов ВТО обеспечить равенство конкурентных условий импортируемых товаров по отношению к отечественным товарам <1>.

--------------------------------

<1> Там же. Пункт 10.370.

 

Относительно бремени доказывания Группа отметила, что именно сторона, утверждающая наличие факта, заявляющая требование либо защиту, несет бремя доказательства. Как только такая сторона предоставляет достаточные доказательства, создающие презумпцию того, что заявленные требования обоснованы, бремя доказательства переходит на другую сторону, с тем чтобы она опровергла такую презумпцию. Таким образом, в данном случае, включая требования по ст. ст. III и X, именно США несут бремя доказательства заявленных требований. Как только США установят презумпцию обоснованности своих требований, Япония должна будет представить достаточные доказательства с целью ее опровержения <1>.

--------------------------------

<1> Там же. Пункт 10.372.

 

Законы, правила и требования.

Затем Группа сослалась на ряд дел из предыдущей практики, в которых рассматривались те же положения ГАТТ. В частности, было отмечено, что в 1984 г. Группа изучала письменные обязательства о закупках и экспорте, предоставляемые инвесторами, желающими осуществлять коммерческую деятельность на территории Канады. Именно от этих обязательств зависел факт получения одобрения на вложение инвестиций со стороны Правительства Канады. Такие письменные обязательства рассматривались как имеющие обязательную юридическую силу. Группа пришла к выводу, что эти обязательства подпадали под определение "законы, правила и требования" в значении ст. III:4 ГАТТ, несмотря на то что в соответствии с канадским Законом "Об иностранных инвестициях" предоставление таких обязательств не носило облигаторного характера <1>. Так, при рассмотрении дела "ЕС - Запасные части и детали" Группа пришла к выводу, что термины "законы, правила и требования" включают требования, которые "предприятия принимали добровольно в целях получения преимуществ от государства" <2>.

--------------------------------

<1> См. доклад Группы: Canada - FIRA. BISD 30S/140, 158. P. 5.4.

<2> См. доклад Группы: EEC - Parts and Components. BISD 37S/132, 197. Para. 5.21.

 

Группа отметила, что у сторон спора были разногласия относительно широты толкования фразы "все законы, правила и требования" по ст. III:4. Так, США утверждали, что фраза "законы, правила и требования" по ст. III:4 относится к действиям государства, т.е. действиям, предпринятым от имени члена ВТО государственными должностными лицами либо лицами, уполномоченными на то государством при осуществлении государственной политики. По мнению США, ст. III:4 сформулирована таким образом, чтобы охватить "все" государственные действия, включая формирование государственной политики и ее осуществление. По мнению США, член несет ответственность в случаях, когда правительственные действия создают для импортируемых товаров менее благоприятный режим, чем для национальных товаров, независимо от того, какие меры были предприняты членом для достижения этой цели. По мнению Японии, сторона подпадает под государственные требования, если (1) она юридически обязана выполнить такое требование либо (2) она получает определенные преимущества от государства в обмен на выполнение таких требований. Другими словами, должны быть либо санкции со стороны государства, либо приостановка льгот, предоставляемых государством, что формально либо по существу связано с невыполнением таких требований <1>.

--------------------------------

<1> Доклад группы. Пункт 10.375.

 

Буквальное значение слов "все законы, правила и требования" по ст. III:4 говорит о том, что они могут иметь более узкие пределы, чем слово "меры" по ст. XXIII:1(b). Однако Группа отметила, что в контексте рассматриваемого дела эти слова должны быть истолкованы таким образом, чтобы охватывать широкий перечень государственных действий и действия частных лиц, которые могут быть приравнены к государственным действиям. Группа пришла к заключению об идентичности терминов "законов, правил и требований" по ст. III:4 понятию "меры" по ст. XXIII:1(b). Также было отмечено, что действия Японии, на которые ссылались США, подпадали под определение законов, правил и требований в соответствии со ст. III:4 ГАТТ <1>.

--------------------------------

<1> Доклад Группы. Пункт 10.377.