Мероприятия, направленные на оптимизацию процедур государственных закупок

Во исполнение части 3 подпункта «н» пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации от 17 июля 2019 г. № Пр-1381ГС Минтрансом России подготовлены предложения по рейтингованию подрядных организаций в дорожном хозяйстве и осуществляется проработка вопроса по созданию новой модели определения подрядчика с применением такого рейтинга. 

Одним из ключевых направлений совершенствования правовых механизмов выбора предлагается определить внедрение отраслевого рейтинга подрядных организаций, исполняющих контракты на объектах дорожной отрасли, который предусматривает установление системы объективных показателей, позволяющих ранжировать участников закупок, и осуществлять их допуск к выполнению работ определенной сложности в зависимости от опыта и добросовестности. Предлагаемая система рейтингования основывается на введении дифференцированных требований к участникам закупки («лестница квалификаций»), в том числе учитывающих сложность выполнения работ, наличие деловой репутации и опыта выполнения работ.

Предложение по рейтингованию подрядных организаций подготовлено с учетом введения рейтинга деловой репутации поставщика (подрядчика, исполнителя), предусмотренного в проекте федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам упрощения и оптимизации порядка осуществления закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд», подготовленном Минфином России и внесенном в Правительство Российской Федерации.

Предложения Минтранса России по рейтингованию и созданию новой модели определения подрядных организаций, концептуально поддержанные Минстроем России (письмо от 24 ноября 2020 г. № 47774-ИФ/09) направлены Заместителю Председателя Правительства Российской Федерации М.Ш. Хуснуллину.

По итогам правительственного часа «О мерах Правительства Российской Федерации по развитию строительной отрасли и модернизации дорожно-транспортной инфраструктуры» с участием Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации М.Ш. Хуснуллина, состоявшегося 16 декабря 2020 г., постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 16 декабря 2020 г. № 582-СФ Минтрансу России также рекомендовано рассмотреть вопрос о создании новой модели определения подрядных организаций в дорожном хозяйстве, предусматривающей применение системы рейтингования участников закупки.

Внедрение новой модели определения подрядных организаций как в дорожном хозяйстве, так и в других отраслях строительного комплекса позволит квалификационные требования к подрядным организациям устанавливать в зависимости от вида и масштабности заказываемых работ, и формировать пулы подрядчиков в соответствии с их определенными компетенциями, а также в условиях развития данной модели будет способствовать обеспечению развития конкуренции в части привлечения к участию в закупках организаций, имеющих определенный опыт выполнения работ, полученный при реализации государственных контрактов в качестве субподрядчиков и коммерческих договоров.

 

Оценка Министерства энергетики Российской Федерации

Общая оценка состояния конкуренции

Электроэнергетика

Оптовый и розничные рынки электрической энергии и мощности характеризуются относительно конкурентной средой, в которой сочетаются естественно-монопольные сферы деятельности, где конкуренция отсутствует (услуги по передаче электрической энергии, оперативно-диспетчерскому управлению, услуги организаций коммерческой инфраструктуры оптового рынка) и областями, в которых после проведенного реформирования электроэнергетики внедрена либерализованная модель ценообразования и действуют независимые конкурирующие участники (производство и сбыт электрической энергии).

На оптовом рынке электрической энергии, по данным реестра Ассоциации НП «Совет рынка», в настоящее время представлены: поставщики электрической энергии - производители электрической энергии, мощность генерирующего оборудования которых превышает 25 МВт (133 участника, число участников выросло на 9 участников с 1 квартала 2020 г.), крупные конечные потребители электрической энергии (25 участников число не изменилось по сравнению  с 1 кварталом 2020 г.), гарантирующие поставщики электрической энергии (91 участник, число сократилось на 3 субъекта по сравнению с 1 кварталом 2020 г., прежде всего за счет лишения статуса гарантирующего поставщика лиц, несвоевременно исполнявших обязательства по расчетам на оптовом рынке), территориальные сетевые организации, временно осуществляющие функции гарантирующего поставщика (10 участников, число участников выросло на 1 организацию с 1 квартала 2020 г.), энергосбытовые организации (142 участников, число выросло на 5 участников с 1 квартала 2019 г.), а также организация, осуществляющая экспортно-импортную деятельность (ПАО «ИНТЕР РАО») и организации коммерческой и технологической инфраструктуры рынка (ПАО «ФСК ЕЭС», АО «АТС», Ассоциация НП «Совет рынка», АО «СО ЕЭС»).

Минэнерго России в настоящее время также прорабатывает вопрос повышения уровня конкуренции на оптовом рынке электрической энергии и мощности, достижения максимальной эффективности его функционирования и равномерного перераспределения общесистемных затрат между всеми категориями потребителей за счет внесения изменений в законодательство Российской Федерации, предусматривающих поэтапное снижение порога обязательного участия объектов по производству электрической энергии на оптовом рынке электрической энергии и мощности до 5 МВт, что вызовет в случае реализации данной инициативы значительный прирост числа производителей электрической энергии, представленных на оптовом рынке.

Основные объемы электрической энергии на оптовом рынке продаются в рамках свободного ценообразования, принципы которого заложены в Правилах оптового рынка электрической энергии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2010 № 1172.

Исключением являются объемы поставки электрической энергии и мощности по регулируемым договорам, которые заключаются только в отношении объемов электроэнергии и мощности, предназначенных для поставок населению и приравненным к населению группам потребителей, поставка электрической энергии в неценовых зонах рынка и в технологически изолированных энергосистемах, а также поставка гарантирующим поставщикам на территории отдельных частей оптового рынка, для которых Правительством Российской Федерации установлены особенности ценообразования (с поэтапным снижением соответствующих объемов до 2027 г.).

Таким образом, можно сделать вывод об относительно конкурентном характере оптового рынка электрической энергии и мощности.

Вместе с тем конкурентное ценообразование зачастую подвергается искажениям за счет применения нерыночных механизмов, например, надбавок, применяемых в рамках реализации различных программ договоров о предоставлении мощности.

Минэнерго России выступает за оптимизацию указанных надбавок, в частности при формировании программы поддержки возобновляемых источников энергии на оптовом рынке исходит из необходимости соблюдения ежегодной динамики снижения ценовой нагрузки на потребителей, а также выступает за недопустимость расширения практики финансирования объектов по производству электроэнергии на базе твердых бытовых отходов за счет таких надбавок. Также считаем необходимым сокращать перечень регионов с особыми условиями ценообразования («регулируемые договоры»).

При этом следует учитывать, что данная проблема не может быть решена единоразово, так как многие из видов перекрестного субсидирования и соответствующих надбавок вызваны необходимостью оперативного решения общегосударственных задач, важных как для работы ЕЭС России, так и для энергобезопасности страны в целом, например, строительство объектов генерации в геостратегических регионах - в Крыму, на Дальнем Востоке, в Калининградской области или обновление парка атомных и гидроэлектростанций.

На розничных рынках электрической энергии оперируют гарантирующие поставщики (94 субъекта), потребители электрической энергии, территориальные сетевые организации (свыше 1000 организаций, число которых в результате применения к ним Критериев отнесения владельцев объектов электросетевого хозяйства к территориальным сетевым организациям, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.02.2015 № 184, периодически сокращается), независимые энергосбытовые организации (несколько сотен организаций).

На розничных рынках электрической энергии также не применяется прямое установление цен (тарифов) на электрическую энергию, поставляемую потребителям, не относящимся к категории населения и приравненным к ним лицам.

Сохраняется государственное регулирование тарифов в отношении территорий или видов услуг, где в силу объективных причин ограничена или отсутствует конкуренция: в неценовых зонах рынка, в территориально изолированных электроэнергетических системах, в отношении услуг субъектов естественных монополий, а также установление предельных ценовых уровней по субъектам Российской Федерации.

При этом уровни нерегулируемых цен на электрическую энергию и мощность, формирующиеся на оптовом рынке, впоследствии транслируются потребителям в качестве составляющей конечной цены электрической энергии и в этом отношении служат индикаторами для системы ценообразования.

Основные положения функционирования розничных рынков электрической энергии определены постановлением Правительства Российской Федерации от 04.05.2012. № 442 «О функционировании розничных рынков электрической энергии, полном и (или) частичном ограничении режима потребления электрической энергии».

Нефть и нефтепродукты

По итогам 2020 года добыча нефти и газового конденсата в России составила 512,8 млн тонн, что на 8,6 % ниже уровня 2019 года.

Основная доля всей национальной нефтедобычи в размере 84,7 % пришлась на организации, входящие в структуру одиннадцати ВИНК, 11,8 % – на независимые добывающие компании и 3,5 % – на операторов соглашений о разделе продукции соответственно.

Объем переработки нефти за указанный период составил 270,0 млн тонн, из которого доля организаций, входящих в структуру ВИНК, составила 79,8 %, доля независимых НПЗ – 20,2 % соответственно, что примерно соответствует уровню 2019 года.

Необходимо отметить, что сложившийся в результате последовательной государственной политики производственный потенциал и структура добычи, переработки и транспортировки нефти и нефтепродуктов на базе крупных конкурентоспособных нефтяных компаний с государственным участием в целом надежно обеспечивает глобальные интересы России на мировых энергетических  рынках и потребности внутреннего спроса, о чем свидетельствует устойчивость  нефтяного комплекса страны в период нестабильности на мировых рынках углеводородов.

Вместе с тем совершенствование рыночных отношений и развитие конкуренции, в том числе между ВИНК, содержат потенциал повышения конкурентоспособности и эффективности функционирования отрасли.

Несмотря на значимое влияние крупнейших ВИНК и недостаточную прозрачность взаимоотношений на рынке, цена на нефть и нефтепродукты формируется в результате определяющего влияния рыночных факторов (мировые цены, баланс внутреннего спроса и предложения) и мер таможенно-тарифного и налогового регулирования. Отдельные факты нарушения антимонопольного законодательства доминирующими компаниями не меняют фундаментальной картины рыночного ценообразования, как в оптовом, так и в розничном сегментах.

С начала 2020 г. рост розничных цен на моторное топливо не превышал изменения индекса потребительских цен за аналогичный период (+2,2% и +4,9% соответственно).

Таким образом, общая оценка состояния конкуренции в нефтяной отрасли − недостаточно развитая конкуренция.

Газоснабжение

В 2020 году суммарный объем добычи газа в России, по данным Росстата, составил 694,3 млрд куб. метров, что ниже уровня 2019 года на 45,1 млрд куб. метров.

Снижение добычи газа обусловлено теплыми погодными условиями осенне- зимнего периода 2019-2020 гг., что привело к аномально высокому заполнению подземных хранилищ газа, расположенных на территории стран Европы, начиная с весны 2020 года, а также снижением объемов потребления трубопроводного газа, вызванным кризисными явлениями в мировой экономике.

Вместе с тем достигнутые результаты по добыче газа позволили обеспечить газом потребности внутреннего рынка и выполнить обязательства по межправительственным соглашениям и заключенным контрактам на поставку природного газа в зарубежные страны. Ввод новых магистральных газопроводов и отводов обеспечил бесперебойную надежную поставку газа потребителям всех уровней.

В связи с прогнозируемым увеличением доли природного газа в топливно- энергетическом балансе России, а также доли независимых производителей газа приоритетное значение для газовой отрасли приобретает проблема развития конкуренции на внутреннем рынке.

Наряду с тем, что внутренняя экономическая политика в отношении газовой отрасли характеризуется постепенным снижением доли ПАО «Газпром» в газоснабжении экономики страны, структура хозяйственных отношений на российском рынке газа складывается под воздействием высокой степени концентрации ресурсов газа и газотранспортных сетей в собственности ПАО «Газпром». Компании принадлежит газотранспортная система, система диспетчерского управления объемами добычи, переработки газа и его потоками, система подземных хранилищ газа, что позволяет ей выступать в качестве гаранта надежности газоснабжения потребителей Российской Федерации и осуществлять координацию производственно-технологических и коммерческих процессов, обеспечивая работу с потребителями в рамках «одного окна».

Независимые производители, являющиеся собственниками региональных систем газоснабжения, осуществляют свою деятельность в локальных системах газоснабжения, обслуживающих районы, не связанные с ЕСГ, а остальные − не имеют собственных газотранспортных систем и используют свободные мощности магистральных газопроводов, принадлежащих ПАО «Газпром», на основе  договоров, заключаемых с ПАО «Газпром» на услуги по транспортировке газа.

По итогам 2020 года доля ПАО «Газпром» в общем объеме добычи газа составила 62, 2 %, доля ВИНК – 24, 7 %, доля прочих производителей – 8,7 % и доля операторов соглашений о разделе продукции – 4, 4 %.

Таким образом, общая оценка состояния конкуренции в газовой отрасли –недостаточно развитая конкуренция.

Угольная отрасль

Угольная промышленность — это единственная отрасль топливно-энергетического комплекса, которая является полностью рыночной с частными угольными компаниями – хозяйствующими субъектами. При этом  конкурентные преимущества угольной отрасли заключаются в наличии значительных разведанных и прогнозных запасов угля (второе место в мире) с высокой калорийностью, низким содержанием серы, азота и золы.

После завершения реструктуризации, угольные компании полностью адаптированы к рынку. Развитие угольного производства и переработки угля, а также реализация товарной продукции осуществляется угольными компаниями в условиях рыночного ценообразования за счет собственных и заемных средств.

При этом угольная промышленность обладает значительными разведанными и прогнозными запасами угля и имеет все возможности для их эффективного извлечения и использования в целях стабильного обеспечения внутренних потребностей в угольной продукции и развития экспортных поставок.

В целом 2020 год был для угольной отрасли крайне сложным. Добыча угля снизилась с 441 до 402 млн тонн (– 39 млн тонн, – 9%). Уменьшилась добыча угля в Кузбассе на 30 млн тонн (88% к уровню 2019 г.), в Канско-Ачинском бассейне – на 7,5 млн тонн (82%). Рост добычи угля обеспечен только в Дальневосточном (102%) и Северо-Западном (101%) федеральных округах.

Основными причинами такого положения стали, в том числе: уменьшение потребления угля на внутреннем рынке на 10% (со 170 до 153 млн тонн); снижение экспортных поставок российского угля на 6% (со 221 до 208 млн тонн), при этом экспорт в страны АТР увеличился на 10 % (со 111 до 122 млн тонн), а в страны атлантического направления снизился на 22%.

В указанный период продолжилось введение в эксплуатацию дополнительных мощностей по добыче и переработке угля, а также реализация и финансирование мероприятий по реструктуризации угольной промышленности.

27.05.2020 Правительством Российской Федерации утвержден «План мероприятий по модернизации и повышению технического уровня производства в организациях угольной промышленности, обеспечивающих повышение уровня промышленной безопасности и охраны труда».

В 2020 году распоряжением Правительства Российской Федерации от 13.06.2020 № 1582-р утверждена Программа развития угольной промышленности на период до 2035 года, которая включает широкий спектр мероприятий, в том числе  по развитию конкуренции.

Также в 2020 году развитию конкуренции в угольной отрасли способствовала реализация комплекса мер межведомственного характера с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, прежде всего Минприроды России, Минтранса России, Минфина России, Минпромторга России, Минтруда России, МЧС России, ФАС России, ОАО «РЖД», Ростехнадзора, администраций угледобывающих регионов и угольных компаний.