Промежуточные итоги реализации реформы унитарных предприятий

08 января 2020 года вступил в силу Федеральный закон от 27.12.2019             № 485-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» и Федеральный закон «О защите конкуренции» (далее — Закон № 485-ФЗ) о запрете деятельности унитарных предприятий на конкурентных рынках. Закон принят во исполнение Национального плана развития конкуренции в РФ на 2018 – 2020 годы, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 21.12.2017 № 618.

Принятие Закона № 485-ФЗ дало старт реформе деятельности унитарных предприятий, предусматривающей ограничение деятельности унитарных предприятий на конкурентных рынках и запрет на создание унитарных предприятий.

Стремление снизить долю унитарных предприятий и иных организаций, имеющих долю государства в участии, в экономике страны – далеко не новшество в правовом поле Российской Федерации, появившееся только в 2020 году. Попытки подобного реформирования предпринимались регулярно с 1994 года в различных документах стратегического планирования.

В целях решения задачи по обеспечению условий для состязательности хозяйствующих субъектов, повышения эффективности и конкурентоспособности российской экономики, модернизации предприятий и создания условий для обеспечения экономически эффективным способом потребностей граждан в товарах и услугах Правительством Российской Федерации неоднократно принимались государственные программы, направленные на развитие конкурентных отношений. Среди основных государственных программ по развитию конкуренции, принятых до 2018 года, можно выделить следующие (основные):

- Государственная программа демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках Российской Федерации (основные направления и первоочередные меры), утвержденная Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 марта 1994 г. № 191. Цель – снижение в период с 1994 по 1995 годы концентрации производства и создание необходимых условий для развития конкуренции на рынках Российской Федерации по приоритетным группам товаров (работ, услуг).

- Программа развития конкуренции в Российской Федерации и меры развития конкуренции в отдельных отраслях, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 мая 2009 г. № 691-р. Одно из мероприятий – сокращение количества унитарных предприятий, функционирование которых может быть обеспечено негосударственными коммерческими организациями. Обеспечение передачи имущества унитарных предприятий, не используемого для осуществления публичных функций, в казну с последующей приватизацией либо формированием имущественного фонда для сдачи в аренду хозяйствующим субъектам.

- План мероприятий («дорожная карта») «Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики», утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 декабря 2012 г. № 2579-р. Также содержал, в том числе, мероприятия, направленные на снижение доли государственного сектора в экономике.

Однако основные цели и результаты данных программ достигнуты не были. Так, по состоянию на 01.01.2019 по данным ЕГРЮЛ в Российской Федерации было зарегистрировано 16 867 унитарных предприятий, что на 49% больше, чем на 01.01.2013. Более трети таких предприятий осуществляло деятельность в сферах с развитой конкуренцией (сделки с недвижимостью, аренда, торговля) – 38 %.

Недостижение результатов, способных оказать эффективное воздействие на развитие конкуренции в масштабах страны, во всех ключевых отраслях ее экономики, потребовало принятия документа стратегического планирования на уровне Президента Российской Федерации.

21.12.2017 был принят Указ Президента Российской Федерации от
№ 618 «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции», которым утвержден Национальный план развития конкуренции.

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от № 618 и был принят Закон № 485-ФЗ.

Также следует отметить, что Указ № 618 и Закон № 485-ФЗ – не единственные документы, действующие в настоящее время, которыми предусматривается сокращение в экономике Российской Федерации доли унитарных предприятий. К таким документам можно отнести также:

- План мероприятий («дорожная карта») по развитию конкуренции в отраслях экономики Российской Федерации и переходу отдельных сфер естественных монополий из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка на 2018 - 2020 годы, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 16.08.2018 № 1697-р. Мероприятия и числовые показатели по сокращению доли полезного отпуска ресурсов, реализуемых государственными и муниципальными унитарными предприятиями, в общем объеме таких ресурсов и т.д. 274 мероприятия, направленные на развитие конкуренции в 17 отраслях экономики.

- Стандарт развития конкуренции в субъектах Российской Федерации, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.04.2019 № 768-р, предусматривает обязательный выбор регионами 33 из 41 товарных рынков, на которых необходимо обеспечить снижение количества унитарных предприятий, осуществляющих деятельность на конкурентных рынках. Методика расчета ключевых показателей развития конкуренции для большинства данных рынков представляет собой отношение предприятий с государственной и/или муниципальной формой собственности к общему числу действующих на товарном рынке хозяйствующих субъектов. Принят во исполнение Перечня поручений Президента Российской Федерации от 15.05.2018 № Пр-817ГС.

Таким образом, принятие данного Федерального закона стало логическим продолжением политики государства в направлении повышения эффективности экономики Российской Федерации.

Как уже отмечалось выше, реформа унитарных предприятий предусматривает запрет на создание унитарных предприятий и ограничение деятельности унитарных предприятий на конкурентных рынках за исключениями, закрытый перечень которых установлен законом. Также Законом № 485-ФЗ предусмотрен переходный период до 01.01.2025 на принятие учредителями решения на ликвидацию или реорганизацию унитарных предприятий, деятельность которых подпадает под запрет.

В целях организации и координации данной деятельности ФАС России проводилась в 2020 и будет проводиться в дальнейшем работа как на региональном, так и на федеральном уровне.

1) На региональном уровне в целях реализации Закона № 485-ФЗ ФАС России высшим должностным лицам Российской Федерации было рекомендовано разработать региональные планы по реформированию унитарных предприятий на период 2020 – 2025 годы («дорожные карты») (далее - планы мероприятий).

В настоящее время планы по ликвидации и реорганизации унитарных предприятий разработаны и утверждены в 84 субъектах Российской Федерации (за исключением Республики Ингушетия, где план мероприятий находится на стадии разработки).

Все представленные планы мероприятий были проанализированы антимонопольным ведомством с участием территориальных органов ФАС России.

Согласно проведенному анализу, общее количество государственных унитарных предприятий и муниципальных унитарных предприятий согласно планам-графикам составило 9500.

Количество унитарных предприятий, запланированных к реорганизации и ликвидации к 01.01.2025 согласно планам-графикам, составило 70%.

Кроме того, при разработке планов мероприятий регионам рекомендовано определить затраты, связанные с реорганизацией и ликвидацией унитарных предприятий, в том числе расходы на проведение кадастровых работ и работ, по оценке рыночной стоимости имущества и иные. Также необходимо отметить, что с начала вступления в силу Закона № 485-ФЗ начала осуществляться контрольно-надзорная деятельность по направлениям новых антимонопольных запретов.

 В случае установления антимонопольным органом несоответствия деятельности унитарного предприятия требованиям Закона № 485-ФЗ, антимонопольный орган принимает соответствующие меры антимонопольного реагирования, в том числе выдает предупреждение о нарушении антимонопльного законодательства.

Так, за 2020 год и первый квартал 2021 года, территориальными управлениями ФАС России выдано 16 предупреждений (Алтайский край (3 предупреждения), Республика Северная Осетия-Алания, Республика Ингушетия, Республика Коми, Республика Дагестан, Республика Татарстан, а также Омская, Рязанская, Калужская (2 предупреждения), Саратовская, Курская (2 предупреждения) и Владимирская области).

Основные сферы, в которых допущены нарушения – сфера ритуальных услуг и сфера жилищно-коммунальных услуг.

По результатам принятых территориальными органами ФАС России мер реагирования 8 предупреждений исполнено.

Так, в Калужской области муниципальное унитарное предприятие находится в стадии реорганизации в форме преобразования в муниципальное бюджетное учреждение. В Республике Ингушетия и в Республике Дагестан муниципальные унитарные предприятия ликвидированы. В Республике Коми в нормативно-правовой акт органа местного самоуправления внесены изменения в части исключения пунктов, разрешающих создание унитарных предприятий в сфере ритуальных услуг. В Республике Татарстан, Саратовской и Омской областях – внесены изменения в уставы унитарных предприятий.

В целях методического сопровождения реформы унитарных предприятий ФАС России изданы Методические рекомендации по применению территориальными органами ФАС России Федерального закона от 27.12.2019
№ 485-ФЗ (О внесении изменений в Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» и Федеральный закон «О защите конкуренции»), а также подготовлены разъяснения от 14.08.2020 по реализации Федерального закона от 27.12.2019 № 485-ФЗ.

2) Активно реализуется реформа и в отношении федеральных государственных унитарных предприятий, подведомственных федеральным органам исполнительной власти.

Так, Правительством Российской Федерации федеральным органам исполнительной власти было поручено обеспечить разработку планов мероприятий («дорожных карт»), предусматривающих реорганизацию (ликвидацию) федеральных государственных унитарных предприятий до конца 2021 года.

В целях обеспечения выполнения данных мероприятий и задач ФАС России в 2020 году проведена работа проведена работа по рассмотрению и согласованию поступивших от федеральных органов исполнительной власти (а также учреждений и госкорпораций) «дорожных карт» по реорганизации (ликвидации) предприятий и хозяйственных обществ.

ФАС России были проанализированы все поступившие «дорожные карты». По результатам проведенного анализа можно констатировать следующие выводы в отношении федеральных государственных унитарных предприятий:

15,8 % (89 ФГУП) планируется ликвидировать;

18,8 % (106 ФГУП) планируется реорганизовать в акционерные общества;

14 % (79 ФГУП) планируется реорганизовать в учреждения;

28 % (158 ФГУП) планируется сохранить в существующей организационно-правовой форме;

23,4 % (132 ФГУП) находятся в стадии банкротства.

3) Необходимо отметить, что со стороны ФАС России в 2020 году было обеспечено принятие всей нормативной правовой базы, необходимой для реализации реформы, в том числе:

1) Постановление Правительства Российской Федерации от 31.07.2020
№ 1148 «О случаях создания унитарных предприятий для осуществления отдельных видов деятельности»;

2) Приказ ФАС России от 19.02.2020 № 150/20 «Об утверждении формы запроса о выдаче заключения о соответствии создания унитарного предприятия либо изменения видов его деятельности антимонопольному законодательству»;

3) Приказ ФАС России от 12.03.2020 № 261/20 «О внесении изменений в Порядок проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденный приказом ФАС России от 28.04.2010 № 220»;

4) Приказ ФАС России от 11.02.2020 № 114/20 «О внесении изменений в Положение о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденное приказом ФАС России от 23.07.2015 № 649/15»;

5) Приказ ФАС России от 11.03.2020 № 257/20 «О внесении изменений в Порядок выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, утвержденный приказом ФАС России от 22.01.2016 № 57/16»;

6) Приказ ФАС России от 17.03.2020 № 280/20 «О внесении изменений в приложение № 1 и № 2 положения об информационной политике Федеральной антимонопольной службы и ее территориальных органов, утвержденного приказом ФАС России от 10.11.2015 № 1069/15»;

Кроме того, принят Федеральный закон от 23.11.2020 № 374-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», предусматривающий оплату госпошлины в размере 1000 рублей за государственную регистрацию перехода права собственности на объект недвижимости в связи с реорганизацией юридического лица в форме преобразования.

Подводя первые итоги проведения реформы, можно отметить, что с моментавступления в силу Закона № 485-ФЗ общее количество унитарных предприятий снизилось на 8,56 % (по данным ФНС на 01.01.2020 количество унитарных предприятий составляло 14 064, на 01.01.2021 унитарных предприятий 12 860).

Реализация реформы позволит снизить негативное влияние на конкуренцию унитарных предприятий на конкурентных рынках, повысить эффективность и прозрачность использования государственного и муниципального имущества.

Ожидаемыми положительными эффектами от реформы для российской экономики будут являться: демонополизация рынков, рост числа полноценных субъектов рыночного оборота, прозрачность экономической деятельности государства, повышение эффективности управления государственным имуществом, повышение инвестиционной привлекательности государственной и муниципальной собственности.