Формирование единообразия применения норм антимонопольного законодательства

Формирование единообразия применения норм является важным механизмом правоприменительной практики, способствующим прозрачности правового, том числе антимонопольного регулирования и предсказуемости для всех участников рыночных отношений.

С одной стороны, единообразие практики применения норм антимонопольного законодательства позволяет самим антимонопольным органам осуществлять свои полномочия, основываясь на консолидированных подходах к применению антимонопольного законодательства, а также повышая эффективность работы антимонопольных органов, позволяя найти быстрые и эффективные решения возникающих на практике спорных ситуаций.

С другой стороны, единообразные подходы к толкованию и применению норм антимонопольного законодательства позволяют хозяйствующим субъектам, органам власти надлежащим образом оценивать и планировать свои действия с целью исключения фактов нарушения антимонопольного законодательства, зачастую вызванных неправильным толкованием положений антимонопольного законодательства.

Таким образом, решения коллегиальных органов ФАС России способствуют формированию правовой определенности в вопросах антимонопольного регулирования.

Следует отметить, что определенность и единообразие правоприменения существенным образом сказываются на поведении участников правоотношений, что способствует, в частности, предупреждению нарушения антимонопольного законодательства и снижению риска совершения хозяйствующими субъектами правонарушений, связанных с «незнанием» или неправильным толкованием соответствующих норм права.

К инструментам формирования единообразия в сфере применения норм антимонопольного законодательства можно отнести механизмы ведомственной апелляционной коллегии ФАС России, разъяснений Президиума ФАС России требований антимонопольного законодательства, развитие судебной практики, а также доктрину на основе научной деятельности в сфере конкурентного права.

1) Одним из ключевых механизмов формирования единообразия практики применения антимонопольными органами норм антимонопольного законодательства является институт ведомственной апелляции.

Данный механизм был введен в статьи 23 и 52 Закона о защите конкуренции «Четвертым антимонопольным пакетом».

В 2021 году институт ведомственной апелляции проходит 5-летний горизонт, за этот период сформирована широкая база решений коллегиальных органов: Президиума ФАС России, Апелляционной коллегии ФАС России, содержащих в себе подходы единообразного применения антимонопольными органами положений антимонопольного законодательства.

Следует отметить, что с течением времени происходит развитие механизма ведомственной апелляции, что выражается как в постановке перед коллегиальными органами в жалобах на решения и (или) предписания территориальных органов более сложных и комплексных проблем, разрешение которых позволяет выработать важнейшие и определяющие подходы к единообразию в применении положений антимонопольного законодательства, так и в формировании обобщенных результатов работы коллегиальных органов в обзорах решений коллегиальных органов ФАС России, содержащих основные и важнейшие правовые позиции коллегиальных органов.

Применение механизма ведомственной апелляции позволяет обобщать и анализировать практику правоприменения всей системы антимонопольных органов. Можно рассматривать с этой позиции ведомственную апелляцию как механизм выявления сложных и не до конца определенных положений законодательства, по которым возможно различное толкование, требующих уточнения или актуализации с учетом уровня развития экономических отношений.

Все эти аспекты находят свое практическое применение в деятельности ведомственной апелляции ФАС России, что позволяет прийти к выводу о существенном вкладе данного административного института в развитие антимонопольного регулирования и политики по развитию конкуренции в Российской Федерации.

Универсальность правовых подходов, формируемых благодаря институту ведомственной апелляции, определяется разнообразием категорий дел, решения по которым стали предметом рассмотрения в Апелляционной коллегии ФАС России.

Следует отметить, что в 2020 году в целом сохранилось сложившееся в 2019 году соотношение обжалования решений и (или) предписаний территориальных органов ФАС России по категориям дел.

Так, наибольшее количество жалоб поступило на решения по делам об антиконкурентных соглашениях. В равной степени обжалуются решения по делам о злоупотреблении доминирующим положением, недобросовестной конкуренции, антиконкурентных действиях органов власти. Наименьшее число жалоб связано с делами о нарушении 17 статьи Закона о защите конкуренции и о нарушении Закона об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации.

В 2020 году также сохранилась тенденция подачи жалоб на решения о прекращении дел о нарушении антимонопольного законодательства.

Следует отметить, что несмотря на пандемию COVID-19, в 2020 году сохранился высокий уровень обжалования решений и (или) предписаний территориальных органов ФАС России.

Так, всего в коллегиальные органы ФАС России в 2020 году поступило 50 жалоб на решения и (или) предписания территориальных органов ФАС России, рассмотрено по существу 42 жалоб. Из них в 23 случаях принято решение об отмене или изменении решения и (или) предписания территориального органа ФАС России, в остальных случаях жалобы оставлены без удовлетворения (см. Рисунок 1).

 

 

Рисунок 1. Статистика решений коллегиальных органов ФАС России по жалобам на решения и (или) предписания территориальных органов ФАС России за 2020 год

Всего за время функционирования ведомственной апелляции с 05.01.2016 по 31.12.2020 коллегиальными органами ФАС России было рассмотрено 249 жалоб на решения и (или) предписания территориальных органов ФАС России. По 104 жалобам были приняты решения об отмене или изменений обжалуемых решений и (или) предписаний территориальных органов ФАС России, в остальных случаях было отказано в удовлетворении жалоб (см. Рисунок 2).

 

Рисунок 2. Статистика решений коллегиальных органов ФАС России по жалобам на решения и (или) предписания территориальных органов ФАС России за период с 05.01.2016 по 31.12.2020

 

Также следует отметить, что за время функционирования ведомственной апелляции с 05.01.2016 по 31.12.2020 судами было отменено всего 2 решения коллегиальных органов ФАС России, что свидетельствует о высоком качестве выносимых в рамках реализации рассматриваемого института решений.

Важным является и формирование своего рода базы прецедентных дел, пересматриваемых коллегиальным органом ФАС России.

Так, Президиумом ФАС России ежегодно утверждается Обзор практики применения антимонопольного законодательства коллегиальными органами ФАС России, в который включаются наиболее практикообразующие дела, рассмотренные в порядке внутриведомственной апелляции по всем категориям дел о нарушении антимонопольного законодательства.

В настоящее время утверждено уже три таких обзора за периоды: с 05.01.2016 по 01.07.2018; с 01.07.2018 по 01.07.2019; с 01.07.2019 по 01.07.2020.

Также ФАС России совместно с Ассоциацией антимонопольных экспертов систематически подготавливаются и опубликовываются, в том числе на официальном сайте ФАС России в сети «Интернет», квартальные обзоры решений коллегиальных органов ФАС России.

2) Что касается развития судебной практики как инструмента единообразия применения норм антимонопольного законодательства, то необходимо отметить, что судебная система во многом положительно воздействует на развитие конкуренции в России.

Судебная и административная практика становится более единообразной, и во многом это заслуга ведомства, так как сформированы достаточно высокие стандарты доказывания по большинству антимонопольных дел. При этом антимонопольное законодательство на высоком уровне применяется антимонопольными органами.

Так, если обратиться к статистике, то можно увидеть, что в 2020 году 49 % решений антимонопольного органа было обжаловано в судебном порядке. При этом по числу отменённых решений ФАС России продолжает оставаться примерно на одном и том же уровне. За последний год этот показатель составил 9,7 % от общего числа решений ведомства, которые обжалуются в суде. При этом с каждым годом этот показатель улучшается, так, например, в 2015 году он был выше, и составлял 15,3 %.

Высокий процент выигранных дел о нарушении антимонопольного законодательства говорит о том, что решения, принимаемые ФАС России, соответствуют ключевым задачам, которые в настоящий момент стоят перед службой.

В 2020 году судами рассмотрен ряд дел об оспаривании решений ФАС России, касающихся вопросов ценообразования на рынках поставок коммунальных ресурсов.

Например, в делах № А40-53536/2020 и № А40-330065/2019 суды поддержали позицию ФАС России о том, что отмена ценового регулирования не исключает антимонопольный контроль и не позволяет необоснованно повышать цены по сравнению с ранее установленными тарифами. Так, ввиду отмены с 2019 года регулирования цен на тепловую энергию в виде пара хозяйствующие субъекты стали определять цену на данную услугу самостоятельно. В результате у отдельных субъектов рост тарифа на пар составил до 300%. Судами поддержаны решения ФАС России, которыми действия по такому повышению цен признаны нарушением пункта 1 части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции, и отмечено, что отмена ценового регулирования не повлияла на расходы, необходимые для поставки тепловой энергии в виде пара, следовательно, не является обстоятельством, влекущим необходимость увеличения цены.

Также судами сформирована практика, пресекающая злоупотребления региональных операторов по обращению с ТКО при заключении договоров на транспортирование ТКО, затраты на которое составляют существенную часть тарифной выручки. В рамках дела № А40-307297/2019 было признано законным решение ФАС России о нарушении регоператором пункта 9 части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции. Торги, проводимые региональным оператором, не состоялись. Однако организация в нарушение антимонопольного законодательства провела закупку у единственного поставщика и заключила договор на условиях, отличающихся от конкурсной документации, тем самым ограничив возможность доступа на рынок транспортирования ТКО других хозяйствующих субъектов. Суды согласились с квалификацией действий оператора как злоупотребления доминирующим положением, подчеркнув, что закупка у единственного поставщика на условиях и по цене, отличающихся от предусмотренных в аукционной документации, недопустима.

Кроме того, в 2020 году судами (дело № А40-326044/19) поддержано решение по делу в отношении муниципалитета и общества, наделённого статусом ЕТО, по результатам рассмотрения которого ФАС России было пресечено запрещённое пунктом 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции соглашения, реализация которого способствовала установлению завышенных тарифов. Результатом рассмотрения дела стало снижение тарифа на услугу теплоснабжения в ряде зон на территории городского округа.

Также в 2020 году состоялись судебные акты (дело № А40-107482/19) по решению в отношении картельного соглашения, реализованного при участии двух компаний в 331 аукционе на поставку лекарственных препаратов и медицинских изделий на сумму более 800 млн рублей. Принятые акты свидетельствуют о единообразном подходе судов к рассмотрению таких дел.

Подводя итоги, можно сделать вывод, что в настоящее время качество решений ФАС России во многом повышается благодаря совершенствованию антимонопольного законодательства, поскольку видна динамичность развития конкурентного законодательства Российской Федерации.

3) Одним из инструментов, который позволяет выработать единообразную практику применения антимонопольного законодательства являются также разъяснения Президиума ФАС России (за период с 2016 по 2020 годы ведомство выпустило 18 разъяснений).

Так, с 2018 года Президиумом ФАС России утверждены разъяснения:

- № 13 «Об информации, составляющей коммерческую тайну, в рамках рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, проведении проверок соблюдения антимонопольного законодательства, осуществлении государственного контроля за экономической концентрации», подготовленные в целях обеспечения предусмотренных Законом о защите конкуренции прав лиц, привлекаемых к рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства, лиц, в отношении которых проводятся проверки соблюдения антимонопольного законодательства, а также при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией;

- № 14 «О квалификации соглашений хозяйствующих субъектов, участвующих в торгах», подготовленные по результатам изучения и обобщения практики применения антимонопольными органами антимонопольного законодательства при установлении фактов заключения антиконкурентных соглашений хозяйствующими субъектами при подготовке и участии в торгах, и определяющие подходы по оценке действий хозяйствующих субъектов на предмет наличия или отсутствия в их действиях признаков нарушения антимонопольного законодательства вследствие заключения антиконкурентного соглашения;

- № 15 «О привлечении к ответственности за злоупотребление доминирующим положением хозяйствующих субъектов, признанных коллективно доминирующими», касающиеся вопросов определения доминирующего положения хозяйствующих субъектов по части 3 статьи 5 Закона о защите конкуренции;

- № 16 «О применении частей 7, 8 статьи 11 Закона о защите конкуренции», раскрывающие случаи, при которых запреты, установленные ст. 11 Закона о защите конкуренции, не распространяются на хозяйствующих субъектов, входящих в подконтрольную группу лиц в соответствии с частями 7 и 8 статьи 11 Закона о защите конкуренции, а также указывает при выполнении каких условий может быть установлена допустимость антиконкурентных соглашений в соответствии с указанными положениями Закона о защите конкуренции;

- № 17 «Об отдельных вопросах анализа состояния конкуренции», посвященные вопросам применения антимонопольного законодательства с учетом обязательности проведения анализа состояния конкуренции при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства;

- № 18 «О полномочиях сотрудников антимонопольных органов при проведении проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства Российской Федерации, рассмотрении заявлений и материалов о нарушении антимонопольного законодательства Российской Федерации и рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства Российской Федерации».

4) Еще одним инструментом является развитие научной и образовательной деятельности в сфере конкурентного права и антимонопольного законодательства.

На сегодняшний день в ведущих образовательных организациях высшего образования нашей страны уже действует более 50 специализированных кафедр конкурентного права и антимонопольного регулирования, ежегодно издаются научные монографии и учебная литература, посвященные вопросам конкурентного права, курсы конкурентного права включаются в образовательные программы в образовательных организациях высшего образования, причем в некоторых из них в качестве обязательной дисциплины.

На данных кафедрах реализуется всесторонний подход, который включает изучение таких основных направлений как антимонопольное регулирование, государственные и муниципальные закупки, государственное регулирование тарифов, антиконкурентные соглашения и недобросовестная конкуренция.

Одним из наиболее ярких достижений ФАС России стало утверждение конкурентного права как отрасли законодательства, имеющей соответствующую научную специальность для защиты кандидатских и докторских диссертаций и профессиональный стандарт.

Так, приказом Минобрнауки России от 23 марта 2018 г. № 209 «О внесении изменений в номенклатуру научных специальностей, по которым присуждаются ученые степени, утвержденную приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 23 октября 2017 г. 1027» (зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации 2 апреля 2019 г., регистрационный № 505080), которым Конкурентное право внесено в номенклатуру научных специальностей, по которым присуждаются ученые степени, в 2019 году состоялись первые защиты диссертаций на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07.

Таким образом, достижения ФАС России по развитию науки и высшего образования в сфере конкурентного права в последние годы не только внесли значительный вклад в деятельность антимонопольных органов, но и в развитие антимонопольного регулирования в нашей стране.

Полученные результаты и наработки являются беспрецедентным опытом и могут служить примером для других органов власти и организаций в их собственной деятельности.

1.8. Итоги работы по контролю за соблюдением антимонопольных требований законодательства о торговле