Совершенствование государственной политики по развитию конкуренции в Российской Федерации

 

Сведения о выполнении мер, предложенных в предыдущих докладах

Финансовые рынки

В части развития конкуренции на рынке финансовых услуг в Докладе о состоянии конкуренции в Российской Федерации в 2019 году (далее – Доклад за 2019 год) был обозначен ряд предложений, по которым в 2020 году была проведена следующая работа.

Одним из таких предложений являлось законодательное установление единых подходов и принципов пропорционального доступа финансовых организаций к получению средств бюджетов различных уровней, а также предоставлению банковских гарантий в зависимости от присвоенного уровня кредитного рейтинга по национальной рейтинговой шкале.

В рамках реализации рассматриваемого предложения письмом ФАС России от 05.11.2020 № ИА/96453-ПР/20 в Правительство Российской Федерации внесен проект федерального закона «О внесении изменений в статью 18 Федерального закона «О защите конкуренции», направленный на приведение статьи 18 Закона о защите конкуренции в соответствие с одобренным Правительством Российской Федерации подходом о либерализации правил допуска кредитных организаций к отдельным видам деятельности.

В частности, согласно предлагаемым проектом федерального закона изменениям в качестве основного требования к оценке финансовой устойчивости и платежеспособности финансовой организации возможно будет применять уровень кредитного рейтинга кредитных рейтинговых агентств.

При этом применение требований об определенном размере уставного капитала, собственных средств, активов, о наличии соответствия иным характеристикам финансовой организации и (или) ее деятельности в абсолютных показателях, а также требование о наличии участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования и (или) Банка России в уставном капитале финансовой организации, а также наличии филиалов, представительств, иных структурных подразделений вне места оказания финансовой услуги будут являться недопустимыми.

Кроме того, в части исключения из нормативных правовых актов федерального уровня необоснованных требований к кредитным организациям в 2020 году ФАС России неоднократно направляла Минфину России предложения по их совершенствованию (письма ФАС России от 19.08.2020 № АК/71083/20 и от 20.08.2020 № АК/71816/20).

При этом письмом ФАС России от 15.10.2020 № АК/89848/20 в Минфин России направлена дополнительная информация о выявленных в 2020 году программах субсидирования, содержащих необоснованные требования к кредитным организациям.

В целях выявления наличия неконкурентных требований к кредитным организациям в региональных программах субсидирования, в свою очередь, в 2020 году проведен анализ нормативной правовой базы субъектов Российской Федерации, по результатам проведения которого:

- 71 территориальный орган ФАС России сообщил об отсутствии действующих на территории программ субсидирования льготного кредитования, либо об отсутствии в действующих программах необоснованных требований к кредитным организациям;

- 3 территориальных органа ФАС России обнаружили нарушения в действующих программах субсидирования, в связи с чем было выдано 2 предупреждения о наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства и 1 предостережение о недопустимости нарушения антимонопольного законодательства;

- 8 территориальных органов ФАС России обнаружили нормативные правовые акты, которые требуют проведения дополнительного анализа их соответствия антимонопольному законодательству.

Одновременно с этим в целях создания конкурентного механизма допуска финансовых организаций к программам субсидирования из средств бюджета в Докладе за 2019 год предлагалось установление исключительно заявительного участия в подобных программах таких организаций при их соответствии общим требованиям к получателям субсидий, а также прямого запрета на адресное (индивидуальное) субсидирование финансовых организаций на конкурентных рынках.

В связи с этим необходимо отметить, что мероприятия по реализации указанных предложений были включены в проект Национального плана развития конкуренции в Российской Федерации на 2021-2025 гг. (далее – Проект Национального плана) и согласованы с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и Банком России.

Кроме того, в Проект Национального плана также были включены следующие предложенные в Докладе за 2019 год инициативы ФАС России:

- разработка и утверждение Правительством Российской Федерации при участии Центрального банка Российской Федерации Концепции государственного участия на финансовых рынках;

- установление конкурентного механизма допуска агентов по размещению, выкупу, обмену, обслуживанию и погашению выпусков облигаций федерального займа для населения;

Одновременно с этим необходимо отметить, что следующие представленные в Докладе за 2019 год инициативы ФАС России также предлагались для включения в Проект Национального плана, однако, были исключены в процессе его согласования:

- введение законодательных ограничений на владение (создание, учреждение) государством, муниципальными образованиями финансовыми организациями на товарных рынках в условиях конкуренции, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;

- установление Центральным банком Российской Федерации для кредитных организаций нормативов на объем услуг, предоставляемых аффилированными страховыми организациями таким кредитным организациям и их заемщикам при выдаче кредитов (займов);

- введение запрета кредитным организациям на осуществление коллективного страхования заемщиков при выдаче таким заемщикам кредитов (займов);

- реформирование правового регулирования государственных институтов развития и законодательное установление единых принципов и требований к их деятельности, основанных, в том числе на запрете на конкуренцию с финансовыми организациями, невозможности получения государственной поддержки и (или) финансирования отдельных проектов при наличии конкуренции с финансовыми организациями на сформированных рынках финансовых услуг.

Относительно последнего предложения необходимо отметить, что в 2020 году Председателем Правительства Российской Федерации М.В. Мишустиным было дано поручение (http://government.ru/orders/selection/404/40976/) о представлении в Правительство Российской Федерации планов-графиков («дорожных картах») по реформированию институтов развития в 2021 году.

В связи с тем, что одним из пунктов указанного поручения предусматривались подготовка и внесение в Правительство Российской Федерации соответствующего проекта федерального закона, письмом ФАС России от 11.12.2020 № ДФ/108955/20 в Минэкономразвития России направлены проконкурентные предложения по закреплению на законодательном уровне для всех институтов развития принципа неконкуренции с российскими финансовыми организациями.

Согласно этому принципу институты развития должны отдавать предпочтение проектам, при реализации которых не происходит ограничения возможности участия других российских финансовых организаций в их финансировании, а также предоставлении иной поддержки реализации проекта, и (или) осуществлять финансирование проекта на условиях, которые не предлагаются другими российскими финансовыми организациями.

Еще одной инициативой ФАС России, предложенной в Докладе за 2019 год, являлось выравнивание конкурентных условий для участников рынка лизинга при ведении Единого федерального реестра сведений о фактах деятельности юридических лиц.

Указанные изменения в части установления срока внесения информации с даты передачи предмета лизинга лизингополучателю учтены в законопроекте
№ 586986-7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования лизинговой деятельности», доработанном ко второму чтению Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Законопроект).

Письмом ФАС России от 17.11.2020 № ЦА/100198/20 в Банк России направлена соответствующая позиция антимонопольного органа к Законопроекту.

Законопроект включен в Примерную программу законопроектной работы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в период весенней сессии 2021 года в части законопроектов, подлежащих первоочередному рассмотрению, утвержденную постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 19.01.2021 № 9639-7 ГД. Плановый срок рассмотрения указанного законопроекта назначен на апрель 2021 года.

Электроэнергетика

В качестве одной из приоритетных задач на 2020 год планировалось принятие нормативно-правового акта, направленного на совершенствование механизма выявления случаев манипулирования на оптовом рынке электрической энергии и мощности в части расчета экономически обоснованных ценовых заявок на продажу электрической энергии и мощности.

В рамках совершенствования антимонопольного контроля на оптовом рынке электрической энергии и мощности ФАС России был разработан приказ ФАС России по определению численных характеристик факторов, на основании которых будет устанавливаться доминирующее положение участников оптового рынка электроэнергии и мощности (ОРЭМ), рыночная доля которых в границах зоны свободного перетока составляет менее 20%.

Федеральным законом от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» установлено, что производители и потребители занимают доминирующее положение в случае, если их доля на ОРЭМ в границах зоны свободного перетока превышает 20%.

Согласно части 4 статьи 25 Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», антимонопольным органом может быть признано доминирующее положение хозяйствующего субъекта (группы лиц) с долей меньше 20 процентов исходя из наличия доминирующего положения такого хозяйствующего субъекта (группы лиц) на рынках топлива и (или) установления факта, что такой хозяйствующий субъект (группа лиц) оказывает или способен оказывать в соответствующих зоне или зонах свободного перетока определяющее влияние на формирование равновесной цены на электрическую энергию в определенный период состояния оптового рынка, характеризующийся отсутствием возможности замены поставляемого таким хозяйствующим субъектом (группой лиц) объема электрической энергии объемом поставок электрической энергии иных хозяйствующих субъектов или замены потребляемого таким хозяйствующим субъектом (группой лиц) объема электрической энергии объемом потребления электрической энергии (мощности) иными потребителями, а также исходя из иных условий, определенных в установленном Правительством Российской Федерации порядке и связанных с обращением электрической энергии и мощности в данной зоне свободного перетока.

Учитывая изложенное, ФАС России утвердила приказ ФАС России от 25.08.2020 № 777/20 «Об определении численных характеристик факторов, на основании которых определяется доминирующее положение хозяйствующего субъекта (группы лиц) с долей установленной мощности его генерирующего оборудования или с долей выработки электрической энергии с использованием этого оборудования в границах зоны свободного перетока меньше 20 процентов, и порядка их применения» (далее – Приказ).

Указанный Приказ устанавливает численные характеристики факторов, на основании которых федеральный антимонопольный орган определяет доминирующее положение хозяйствующего субъекта (группы лиц) на оптовом рынке электроэнергии (мощности) с долей установленной мощности его генерирующего оборудования или с долей выработки электрической энергии с использованием этого оборудования в границах зоны свободного перетока меньше 20 процентов.

Необходимо отметить, актуальность принятия данного Приказа ФАС России с учетом уже зафиксированного случая признания субъекта, который не занимал доминирующее положение, и при этом, его действия (бездействия) привели к ограничению, устранению конкуренции или ущемлению интересов других хозяйствующих субъектов.

Сфера образования

1. Приняты меры антимонопольного реагирования по выявленной ФАС России проблеме, связанной с ограничением в ряде субъектов Российской Федерации возможности использования сертификата на обучение детей по дополнительным общеобразовательным программам в негосударственных образовательных организациях в рамках системы «Персонифицированное финансирование» Национального проекта «Образование».

С целью системного решения выявленных в субъектах Российской Федерации проблем с доступом организаций всех форм собственности к системе персонифицированного финансирования дополнительного образования детей в рамках реализации мероприятий Федерального проекта «Успех каждого ребенка» национального проекта «Образование», в адрес высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования, территориальных органов антимонопольной службы направлено совместное письмо ФАС России и Минпросвещения России от 23.04.2020 АК/34592/20, № ДГ-334/06 с разъяснениями о недопущении возможных рисков ограничения конкуренции при внедрении на территории субъектов Российской Федерации Системы.

Совместным письмом субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям рекомендовано в целях недопущения ограничения конкуренции в сфере дополнительного образования детей обращать внимание на необходимость создания в субъектах Российской Федерации прозрачных механизмов обеспечения равного доступа организаций всех форм собственности к участию в реализации Системы, обеспечения информационной открытости и общедоступности информации о порядке формирования перечней исполнителей образовательных услуг, реализующих дополнительные общеобразовательные программы, порядке реализации сертификата и иных параметрах функционирования Системы.

При этом территориальным управлениям ФАС России предписано на период действия национального проекта «Образование» в целях оказания содействия органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, курирующих сферу дополнительного образования детей, на этапе «пилотного» внедрения Системы проводить анализ реализуемых и внедряемых в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях нормативных правовых актов, регулирующих реализацию Системы на предмет соответствия антимонопольному законодательству, и при необходимости оказывать консультативную помощь органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в случае их обращений при подготовке таких актов в целях предотвращения нарушения антимонопольного законодательства.

Проведённая работа позволила своевременно выявить и в дальнейшем минимизировать потенциально возможные риски недопущения, ограничения, устранения конкуренции в сфере дополнительного образования детей, в том числе послужила созданию в субъектах Российской Федерации прозрачных механизмов обеспечения равного доступа организаций всех форм собственности к участию в реализации Системы, обеспечению информационной открытости и общедоступности информации о порядке формирования перечней исполнителей образовательных услуг, реализующих дополнительные общеобразовательные программы, порядке реализации сертификата и иных параметрах функционирования Системы, и как результат предоставила детям и родителям (законным представителям) право получать интересующее их (востребованное, качественное и соответствующее ожиданиям детей и их семей) дополнительное образование без ограничения возможности выбора организации (индивидуального предпринимателя), реализующей соответствующую дополнительную общеразвивающую программу.

В связи с тем, что Система предполагает поэтапное внедрение Целевой модели развития региональных систем дополнительного образования детей в субъектах Российской Федерации, ФАС России ежегодно, начиная с 2019 года, проводит мониторинг внедрения указанной модели на предмет соответствия нормативных правовых актов, принимаемых субъектами Российской Федерации, антимонопольному законодательству.

По итогам проверок было выявлено, что в ряде регулирующих реализацию Системы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации или муниципальных образований, получивших субсидию Минпросвещения России из федерального бюджета на софинансирование расходных обязательств по внедрению Целевой модели, содержатся положения, ограничивающие конкуренцию, а именно:

- механизмы, исключающие возможность участия организаций частной формы собственности и индивидуальных предпринимателей в Системе;

- установление предельных объемов лимитов бюджетных обязательств для различных исполнителей услуг, в том числе в зависимости от их организационно-правовой формы и (или) формы собственности, в целях финансового обеспечения оказания ими услуг по реализации дополнительных общеобразовательных программ по сертификатам;

- различный подход к расчету размера финансового обеспечения частных образовательных организаций, а также индивидуальных предпринимателей, реализующих дополнительные программы для детей, и государственных (муниципальных) поставщиков образовательных услуг;

- установление различных требований к частным образовательным организациям, индивидуальным предпринимателям по отношению к государственным (муниципальным) образовательным организациям при предоставлении им субсидии в целях обеспечения реализации дополнительных общеобразовательных программ в рамках Системы, в том числе установление ограничений на количество детей, принимаемых на обучение по дополнительным общеобразовательным программам по сертификатам;

- установление различных размеров сертификатов на обучение по дополнительным общеразвивающим программам в рамках Системы, в зависимости от организационно-правовой формы поставщика образовательных услуг;

- установление не предусмотренных действующим законодательством и нормативными правовыми актами требований к дополнительным образовательным программам для включения в реестр сертифицированных программ;

- наделение оператора Системы (хозяйствующего субъекта) контрольно-распорядительными функциями в отношении иных участников Системы.

    По итогам проведенных контрольных мероприятий в Новгородской, Тульской, Астраханской, Тюменской, Вологодской, Псковской областях, в Пермском, Алтайском краях, Удмуртской, Кабардино-Балкарской Республиках, Республике Коми, в ХМАО территориальными управлениями ФАС России было выдано 18 предупреждений о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства. В Воронежской, Костромской, Тамбовской, Липецкой областях признаки нарушения антимонопольного законодательства были устранены до выдачи предупреждения.

Во всех перечисленных субъектах Российской Федерации, были внесены изменения в нормативные правовые акты, регулирующие внедрение Системы, предусматривающие возможность участия в Системе организаций любых форм собственности, в том числе частных образовательных организаций и индивидуальных предпринимателей. Учитывая, что в Кабардино-Балкарской Республике, Псковской области и ХМАО нарушения были выявлены в конце 2020 года, внесение соответствующих изменений в нормативные правовые акты, регулирующие внедрение Системы, находятся в процессе исполнения.

2. В рамках исполнения пункта 5 раздела II «Образование» Плана мероприятий («дорожной карты») по развитию конкуренции в отраслях экономики Российской Федерации и переходу отдельных сфер естественных монополий из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка на 2018 - 2020 гг.», утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 16.08.2018 № 1697-р, принят Федеральный закон от 18.03.2020 № 66-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», которым внесены изменения, предусматривающие правовое регулирование профессионального образования оценщиков в части их обучения по образовательным программам высшего образования и дополнительным профессиональным программам организациями, осуществляющими образовательную деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Социальная сфера

В декабре 2020 года принят Федеральный законом от 29.12.2020 № 478-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», предусматривающий внесение изменений в статью 11.1 Федерального закона от 24.11.1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», в соответствии с которыми инвалид вправе выбрать ТСР и (или) услуги, предусмотренные федеральным перечнем реабилитационных мероприятий, ТСР и услуг, предоставляемых инвалиду, и данные ТСР и (или) услуги будут приобретены и (или) оплачены инвалидами с использованием электронного сертификата с учетом положений Федерального закона «О приобретении отдельных видов товаров, работ, услуг с использованием электронного сертификата» в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации».

Введение электронного сертификата на отдельные виды технических средств реабилитации направлено на увеличение доли технических средств реабилитации, получаемых непосредственно инвалидами от поставщиков и производителей данной продукции, усиление конкуренции между производителями и поставщиками, улучшение качества производимой продукции и предоставляемых услуг с учетом требований заказчиков, сокращение маршрута инвалида при получении технических средств реабилитации, а также позволит улучшить доступ различных производителей на товарные рынки социальных товаров, работ и услуг, постоянно совершенствовать предлагаемый товар, позитивно влияя на обеспечение и качество жизни инвалидов.