Жилищно-коммунальное хозяйство

Жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ) - одна из базовых и динамически развивающихся отраслей экономики, направленная на обеспечение функционирования многих отраслей народного хозяйства и граждан социально значимыми услугами.

Однако, рынки в сфере ЖКХ характеризуется наличием, как развитых конкурентных сегментов, так и сегментов, имеющих слабое конкурентное развитие в виду административных и технологических барьеров доступа на товарный рынок, а также сегментов, находящихся в состоянии естественной монополии.

Сфера управления многоквартирными домами (МКД) на рынке выполнения работ по содержанию и текущему ремонту общего имущества в многоквартирном доме предусматривает прохождение конкурентных процедур.

Осуществление деятельности с использованием инженерных сетей (передача тепловой энергии, транспортировка воды и сточных вод) относится к деятельности субъектов естественных монополий в сфере ЖКХ.

Отраслями ЖКХ, привязанными к инженерным сетям (сетевому активу), в которых действуют субъекты естественных монополий, являются водоснабжение и водоотведение с использованием централизованных системы, оказание услуг по передаче тепловой энергии. 

Вместе с тем выход на рынок оказания услуг водоснабжения и водоотведения, услуг по передаче тепловой энергии путем получения доступа к государственному или муниципальному имуществу является преимущественно конкурентным за исключением случаев, предусмотренных законодательством о контрактной системе.

ЖКХ занимает особое место среди проводимых в Российской Федерации социально-экономических преобразований, так как затрагивает интересы и влияет на жизненный уровень всех потребителей.

В целях обеспечения конкурентной среды, недискриминационного доступа и соблюдения конкурентных процедур, в отношении хозяйствующих субъектов, в том числе субъектов, которые в установленном законом порядке, определены как занимающие доминирующие положение, а также органами власти ФАС России реализовывает контрольно-надзорные мероприятия, направленные на улучшение качества жизни потребителей, а также инициирует разработку проектов нормативных правовых актов.

Так, например, итогом проведенной работы ФАС России в 2020 году был принят Федеральный закон от 28.01.2020 № 4-ФЗ «О внесении изменений в статьи 161 и 163 Жилищного кодекса Российской Федерации» (далее – Закон № 4-ФЗ), в соответствии с которым управление МКД, в котором все помещения находятся в государственной и (или) муниципальной собственности, осуществляется только управляющей организацией, выбранной по результатам открытого конкурса.

До принятия этого закона органы власти единолично принимали решения об управлении МКД подконтрольными им управляющими организациями.

При этом правоприменительная практика указывала на то, что все решения в многоквартирном доме государственной собственности, в котором все помещения принадлежат одному собственнику, принимались единолично.

Вместе с тем, по мнению ФАС России, многократно подтвержденному судебной практикой, управление МКД государственной собственности может осуществляться только путем заключения договора управления данным домом с управляющей организацией, выбираемой по результатам открытого конкурса.

Таким образом, в результате вступления в силу норм Закона № 4-ФЗ обеспечена конкурентная среда на рынке управления МКД.

Сфера обращения с отходами

В сфере обращения с твердыми коммунальными отходами в настоящее время действует новая модель регулирования отрасли – институт региональных операторов по обращению с ТКО, которые обеспечивают полный цикл обращения с ТКО, включая прием таких отходов, их транспортирование, обработку, обезвреживание, утилизацию и захоронение в соответствии с региональной программой и территориальной схемой обращения с отходами.

В 2020 году в ряде субъектов Российской Федерации, транспортирование твердых коммунальных отходов обеспечивалось только региональный оператором (Республика Адыгея, Воронежская область, Астраханская область, Республика Ингушетия, Республика Калмыкия, и Республика Алтай), в 25 субъектах Российской Федерации транспортирование твердых коммунальных отходов обеспечивают только операторы по транспортированию твердых коммунальных отходов, что составляет 23,8 %. В остальных регионах (67,9 %) ТКО обеспечивает и региональный оператор, и операторы по транспортированию твердых коммунальных отходов.

В 22 регионах зафиксированы нарушения действующего порядка ценообразования, в том числе включение в состав предельных тарифов экономически не обоснованных расходов, в рамках мониторинга принятых органами исполнительной власти Российской Федерации тарифных решений и изменения размера платы граждан за коммунальную услугу по обращению с ТКО.

Нормы законодательства предусматривают ряд конкурентных механизмов, в частности, отбор регионального оператора на конкурсной основе и проведение открытых торгов на услуги по транспортированию ТКО, призванных сгладить эффект от создания, по сути, локальных монополистов в данной сфере.

При этом региональными операторами при проведении конкурентных процедур, предусмотренных Правилами проведения торгов, по результатам которых формируются цены на услуги по транспортированию твердых коммунальных отходов для регионального оператора, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 03.11.2016 № 1133, совершаются нарушения.

Так, при формировании лотов организаторами торгов создаются условия для ограничения количества потенциальных участников (отсутствуют лоты, участниками которых могли быть только субъекты малого и среднего предпринимательства; документация аукциона содержит ряд условий, заведомо неисполнимых и невыгодных для потенциальных участников). Примером нарушений антимонопольного законодательства по таким действиям могут быть рассмотренные ФАС России дела в отношении регионального оператора
АО «Тамбовская сетевая компания» (Решением от 31.07.2020 № 10/66091/20 ФАС России признала нарушившим АО «ТСК» пункта 9 части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции»); ООО «Экоинтегратор» (Решением от 21.10.2020 № 10/91783/20 ФАС России признала нарушившим ООО «Экоинтегратор» пункта 9 части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции).

Отрасль обращения с ТКО, являясь самой молодой среди регулируемых отраслей жилищно-коммунального хозяйства, требует постоянного анализа в целях совершенствования механизмов антимонопольного и тарифного регулирования.

В 2020 году в Правительство Российской Федерации внесены проекты постановлений Правительства Российской Федерации по внесению изменений в Основы ценообразования в области обращения с ТКО, направленные на совершенствование тарифного регулирования в области обращения с ТКО, обеспечение обоснованности и прозрачности принимаемых тарифных решений, устранение избыточных требований к региональным операторам, повышение инвестиционной привлекательности и развитие конкуренции в данной сфере.

Проектами постановлений Правительства Российской Федерации предусматривается:

– изменение в части формирования обоснованного размера начальной максимальной цены предмета аукциона, по результатам которого выбираются операторы, осуществляющие транспортирование ТКО, в целях дальнейшей трансляции его результатов в тарифное решение для обеспечения его обоснованности на этапе проведения аукциона (аналогичные правила определения экономически обоснованного размера расходов на транспортирование ТКО предусматриваются и для случая, когда региональный оператор обеспечивает его собственными силами);

– в целях снижения вероятности возникновения со стороны регионального оператора злоупотреблений в виде занижения начальной максимальной стоимости лота по транспортированию ТКО с целью ограничения конкуренции предлагается уточнить норму, что в случае если аукцион признан несостоявшимся, региональный оператор вправе самостоятельно (без привлечения иных операторов) обеспечить транспортирование ТКО на условиях и по цене, не превышающей начальную максимальную стоимость лота несостоявшегося аукциона, или проводит новый аукцион;

– экономически обоснованный размер лизингового платежа определяется исходя из принципа возмещения лизингодателю амортизации, налогов на имущество и других обязательных платежей лизингодателя, связанных с владением указанным имуществом, а также доход лизингодателя в течение срока действия договора лизинга исходя из ставки процента, равной ключевой ставке Центрального банка Российской Федерации, увеличенной на 4 процентных пункта, но не превышающем лизинговый платеж в соответствии с заключенным договором (по аналогии с учетом кредитов);

– снимается неопределенность в части возможности учета аренды земельных участков, необходимых в целях осуществления регулируемой деятельности;

– устранятся избыточное требование к региональному оператору по предоставлению в рамках пакета документов, необходимых для формирования тарифа, договоров на оказание услуг по обработке, обезвреживанию и захоронение ТКО, обеспечиваемым им собственными силами;

– вводится возможность применения региональным оператором тарифа, установленного для этой зоны предыдущему юридическому лицу, утратившему такой статус;

– вводится синхронизация предельного срока утверждения производственной программы в сфере обращения с ТКО со сроком установления тарифов;

– дополнение новым термином «энергетическая утилизация», введенным в Федеральный закон № 89-ФЗ в 2020 году.

Указанные предложения ФАС России нашли свое отражение в постановлении Правительства Российской Федерации от 18.03.2021 № 414.

Приказом ФАС России от 14.09.2020 № 840/20 утверждены изменения в Методические указания по расчету регулируемых тарифов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, предусматривающие сохранение в распоряжении операторов по обращению с ТКО доходов, полученных от реализации вторичных материальных ресурсов, в целях повышения инвестиционной привлекательности сферы обращения с отходами и стимулирования достижения показателей Национального проекта «Экология» в части объемов ТКО, направленных на обработку и утилизацию.

Принятие указанных актов позволит достичь следующих результатов:

- экономически справедливая цена на услуги по транспортированию ТКО (которые в предельном тарифе регионального оператора составляют от 60% до 95% НВВ), существенно влияющая на конечный тариф для населения;

- обновление парка техники без резкого роста тарифа;

- повышение инвестиционной привлекательности, минимизация рисков «мусорных коллапсов»;

- увеличение количества участников торгов по отбору операторов, осуществляющих транспортирование ТКО, и устранение случаев подготовки региональным оператором невыгодной конкурсной документации (в части условий и цены) в целях привлечения «своего» подрядчика.

В целях урегулирования существующих правовых пробелов, а также стабилизации сферы обращения с твердыми коммунальными отходами и унификации процедур проведения торгов, по результатам которых формируются цены на услуги по транспортированию твердых коммунальных отходов для регионального оператора ФАС России предложено внести изменения в Правила № 1133.

Изменения направлены на уточнение отдельных положений, касающихся, в частности, порядка формирования лотов, определения понятия «территория», условий, подлежащих согласованию органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, существенных условий договора на оказание услуг по транспортированию твердых коммунальных отходов, нераспространения размера штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения региональным оператором, неисполнения или ненадлежащего исполнения оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами, осуществляющим транспортирование твердых коммунальных отходов, обязательств, предусмотренных договором оказание услуг по транспортированию твердых коммунальных отходов в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Реализация проекта постановления будет способствовать стабилизации сферы обращения с твердыми коммунальными отходами, а также развитию конкуренции.

Кроме того, совершенствование сферы обращения с ТКО планируется через реализацию «Дорожных карт».

В рамках осуществляемой реформы по обращению с твердыми коммунальными отходами осуществляется апробация системы раздельного сбора твердых коммунальных отходов.

ФАС России в рамках полномочий участвует в реализации Плана мероприятий («Дорожной карты») по введению раздельного накопления и сбора твердых коммунальных отходов, в том числе с целью выработки новых подходов к контролю за обращением ТКО при раздельном сборе, совершенствованию терминологии, используемой в нормативных правовых актах.

В рамках работы по направлению «Экология, природопользование и природные ресурсы», содержащегося в распоряжении Правительства Российской Федерации от 17.01.2019 № 20-р, Экспертной группой было предложено конкретизировать Федеральный классификационный каталог отходов (ФККО) (в части того, какие именно отходы относятся к твердым коммунальным отходам).

В рамках работы над «дорожной картой» по обеспечению стабильной работы региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами ФАС России было предложено усовершенствовать способ коммерческого учета для расчета платы за оказание услуги по обращению с ТКО, а также дополнить дорожную карту пунктом о корректировке порядка ликвидации мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов.

Сферы теплоснабжения и водоснабжения

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 09.06.2020 № 1523-р утверждена Энергетическая стратегия Российской Федерации на период до 2035 года (далее – Энергетическая стратегия).

Энергетической стратегией определены следующие задачи теплоснабжения:

формирование эффективных рынков теплоснабжения с приоритетом когенерации при соблюдении баланса интересов хозяйствующих субъектов и потребителей;

повышение надежности и эффективности теплосетевого комплекса.

В комплексе ключевых мер, обеспечивающих решение задач теплоснабжения, приоритетным является применение модели отношений в сфере теплоснабжения с ценообразованием на основе принципа «альтернативной котельной», а также:

формирование и обеспечение условий эффективного функционирования на локальных рынках тепла единых теплоснабжающих организаций, ответственных за надежное и экономически эффективное теплоснабжение потребителей;

повышение эффективности систем централизованного теплоснабжения с учетом приоритета повышения уровня когенерации;

переход от полного регулирования тарифов на тепловую энергию к установлению предельного уровня цены на тепловую энергию с применением модели «альтернативной котельной» с учетом региональных особенностей;

реализация моделей локальных рынков тепла, дающих потребителям реальную возможность выбора схем и способов теплоснабжения и стимулы для применения эффективных технологий;

распространение лучших практик использования альтернативных источников теплоснабжения, в том числе геотермальных источников тепловой энергии, использование систем рекуперации воздуха, низкопотенциального тепла;

экономически обоснованное развитие магистральных сетей теплоснабжения, в том числе для надежного и качественного обеспечения потребностей жилищного строительства в рамках реализации национальных проектов и национальных программ.

В Энергетической стратегии определены четыре основных показателя, которые будут свидетельствовать об успешности решения ключевых задач.

Показателем решения задачи формирования эффективных рынков теплоснабжения с приоритетом когенерации при соблюдении баланса интересов хозяйствующих субъектов и потребителей является количество регионов, внедривших модель «альтернативной котельной»: 2018 год - 1; к 2024 году - 35; к 2035 году - 65.

Второй показатель – ежегодное снижение количества аварийных ситуаций при теплоснабжении на источниках энергии и сетях в ценовой зоне теплоснабжения, который предусматривается ежегодно в размере 5%
к базовому уровню.

Также будет оцениваться доля выработки электроэнергии теплоэлектроцентралями (ТЭЦ) по теплофикационному циклу. Показатель должен вырасти с 30,4% в 2018 году до 33% к 2024 году и 40% к 2035 году.

Кроме того, должен быть снижен удельный расход топлива при производстве тепловой энергии: с 169,2 кг/Гкал в 2018 году до 164,2 кг/Гкал к 2024 году и 159,3 кг/Гкал к 2035 году.

В соответствии с Федеральным законом от 29.07.2017 № 279-ФЗ
«О внесении изменений в Федеральный закон «О теплоснабжении»
и отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования системы отношений в сфере теплоснабжения»
и сформированной нормативной правовой базой в отрасли осуществляется переход на новую целевую модель рынка тепловой энергии. В ценовых зонах теплоснабжения созданы условия для финансирования мероприятий
по повышению эффективности систем централизованного теплоснабжения
и эффективности потребления тепловой энергии, а также для мероприятий
по модернизации основных фондов.

Кроме того, следует отметить, что в соответствии с поручениями Правительства Российской Федерации в настоящее время Минэнерго России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти проводит работу по анализу функционирования первых ценовых зон теплоснабжения, что позволит выработать меры по совершенствованию
ее внедрения и работы.

В целом уже сейчас можно сказать, что опыт первых ценовых зон подтверждает наличие запроса регионов на модернизацию систем теплоснабжения и повышение эффективности, на повышение надежности
и качества обеспечения теплом, на создание долгосрочных стабильных правил в отрасли.

В 2018 году к ценовой зоне теплоснабжения был отнесен первый населенный пункт – город Рубцовск Алтайского края. В 2019 году к нему добавилось еще три: рабочий поселок Линево Новосибирской области, города Барнаул и Ульяновск. В 2020 году этот список пополнили еще тридцать городов: Оренбург, Владимир, Прокопьевск Кемеровской области, Канск Красноярского края, Новокуйбышевск, Медногорск Оренбургской области, Чебоксары и Новочебоксарск Республики Чувашия, Бийск Алтайского края, Пенза, Усолье-Сибирское Иркутской области, а также два города-миллионника – Самара и Красноярск. В 2021 по состоянию на 1 апреля 2021 года к ценовым зонам теплоснабжения отнесено четыре города: Кирово-Чепецк Кировской области, Абакан, Черногорск и Усть-Абаканский поссовет республики Хакасия.

Таким образом, по состоянию на 1 апреля 2021 года к ценовым зонам теплоснабжения отнесено 21 муниципальное образование в 13 субъектах Российской Федерации. Ожидаемый объем плановых инвестиций составит около 125 млрд руб.

Массовая разработка схем теплоснабжения поселений выявила наличие проблемы завышенных инвестиционных потребностей и перспективной тепловой нагрузкой, не соотносимой с ретроспективными данными и, зачастую, не подтвержденную документами перспективного планирования. Отталкиваясь от уже существующей ситуации завышенных расходов теплоносителя и чрезмерных теплопотерь в сетях, муниципалитеты повсеместно планируют увеличение мощности энергоисточников и диаметров тепловых сетей.

Вопросы развития системы теплоснабжения поселений, городских округов, в том числе развитие централизованных систем теплоснабжения
и приоритетное использование комбинированных источников электрической и тепловой энергии, должны рассматриваться в схемах теплоснабжения соответствующих поселений, городских округов, которые должны содержать в том числе утверждаемые к реализации технические решения, источники
их финансирования и оценку тарифных и социально-экономических последствий для конечных потребителей тепловой энергии.

При этом ежегодная разработка и актуализация схем теплоснабжения муниципальных образований приводит к более грамотному планированию развития систем теплоснабжения таких муниципальных образований.

Основная задача, стоящая перед муниципальными органами власти – обеспечить качественную разработку схем теплоснабжения муниципальных образований, направленную на развитие систем теплоснабжения такого муниципального образования с соблюдением общих принципов организации отношений в сфере теплоснабжения, установленные статьей 3 Закона
о теплоснабжении.

В докладе о состоянии конкуренции за 2019 год отмечалось, что в процессе перехода поселений, городских округов в ценовые зоны теплоснабжения выявляются особенности, требующие рассмотрения федеральными органами исполнительной власти и внесения соответствующих изменений в нормативные правовые акты.

Так, по-прежнему остался нерешенным вопрос совмещения двух механизмов обеспечения капитальных вложений и модернизации инфраструктуры: соглашения об исполнении схемы теплоснабжения и концессионного соглашения, заключенных с единой теплоснабжающей организацией.

Если условия концессионного соглашения, заключенного с единой теплоснабжающей организацией до перехода в ценовую зону, возможно привести в соответствие с обязательствами «альтернативной котельной», согласовав соответствующие изменения в установленном порядке с антимонопольным органом, то при заключении концессионного соглашения с единой теплоснабжающей организацией после перехода в ценовую зону, могут возникнуть определенные трудности с его реализацией.

В ценовых зонах единая теплоснабжающая организация имеет преимущественное право на заключение концессионного соглашения, объектом которого являются объекты теплоснабжения, централизованные системы горячего водоснабжения, отдельные объекты таких систем, находящиеся в зоне деятельности единой теплоснабжающей организации, без проведения конкурса.

Направляемое единой теплоснабжающей организации извещение о намерении заключить концессионное соглашение должно содержать конкурсную документацию о заключении данного концессионного соглашения и в случае, если единая теплоснабжающая организация не использовала указанное преимущественное право, собственник имущества обязан провести конкурса, определив победителя по дисконтированной выручки.

В случае, если единая теплоснабжающая организация согласилась заключить концессионное соглашение такое соглашение будет содержать тарифные условия, в том числе условия о долгосрочных параметрах регулирования, которые не могут быть учтены при расчете предельного уровня цены на тепловую энергию (мощность).

Аналогичная ситуация может возникнуть и при заключении договора аренды в ценовой зоне с единой теплоснабжающей организацией.

В целях устранения возможных административных барьеров при реализации концессионных соглашений и договоров аренды, заключенных с единой теплоснабжающей организацией в ценовой зоне, требуется внесение изменений в Федеральный закон от 21.07.2005 № «О концессионных соглашениях» и Федеральный закон от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении» в части уточнения порядка заключения указанных гражданско-правовых договоров.

Кроме того, указанные федеральные законы нуждаются в доработке в части отбора концессионера и арендатора при дерегулировании цен (тарифов) на виды товаров в сфере теплоснабжения.

Вместе с тем действующим законодательством не установлен особый порядок для заключения договоров, предусматривающих переход прав владения и (или)пользования в отношении объектов теплоснабжения, которые будут использованы для оказания услуг, цены (тарифы) на которые не подлежат государственному регулированию. На практике возникают вопросы о необходимости согласования долгосрочных параметров регулирования с органом тарифного регулирования, критериях отбора победителей в таких конкурсах, а также последующего включения долгосрочных параметров регулирования в договоры аренды и концессионные соглашения, поскольку для объектов теплоснабжения долгосрочные параметры регулирования являются существенным условием договоров аренды и концессионных соглашений в силу действующего законодательства.

В этой связи требуется внесение изменений в отраслевое законодательство, предусматривающие, что заключение договоров аренды и концессионных соглашений в отношении объектов, которые будут использованы для оказания услуг, цены (тарифы) на которые не подлежат государственному регулированию, будет осуществляться в общем порядке без учета особенностей, установленных законодательством для объектов, с использованием которых осуществляются регулируемые виды деятельности.

Во исполнение поручения Президента Российской Федерации о введении «эталонного» принципа формирования тарифов принято постановление Правительства Российской Федерации от 04.07.2019 № 855 «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 13 мая 2013 г. № 406».

Указанные изменения предполагают при установлении в сфере водоснабжения и водоотведения тарифов для транзитных организаций с протяженностью сетей менее 10 км применять в обязательном порядке метод сравнения аналогов, то есть брать за основу удельные текущие расходы гарантирующей организации, отнесенные на стадию технологического процесса транспортировки ресурса, чтобы себестоимость перемещаемого ресурса не приводила к удорожанию их тарифа.

До принятия постановления № 855 отсутствие унифицированного подхода к расчету необходимой валовой выручки и тарифов на транспортировку холодной воды (сточных вод) регулируемых организаций, эксплуатирующих водопроводные (канализационные) сети протяженностью не более 10 км, зачастую приводило к завышению тарифов гарантирующих организаций, оплачивающих услуги по транспортировке в том числе вышеуказанных организаций, и, соответственно, росту платы абонентов, включая население, на услуги водоснабжения (водоотведения).

Метод сравнения аналогов применен при установлении тарифов на 2020 год:

– в сфере водоснабжения 48 субъектами Российской Федерации (55,8% от общего числа субъектов Российской Федерации) в отношении 232 транзитных организаций (273 тарифных решения);

– в сфере водоотведения 53 субъектами Российской Федерации (61,6% от общего числа субъектов Российской Федерации) в отношении 348 транзитных организаций (386 тарифных решений).

В целом наблюдается снижение средневзвешенных тарифов для организаций-транзитников на второе полугодие 2020 года по отношению ко второму полугодию 2019 года в сфере водоснабжения на 27,6%, в сфере водоотведения – на 26,7%.

В Методические указания по расчету регулируемых тарифов в сфере водоснабжения и водоотведения приказом ФАС России от 08.10.2020 № 976/20 внесены изменения в части:

– уточнения применения метода сравнения аналогов при установлении тарифов на транспортировку холодной воды и сточных вод;

– возможности установления тарифа на горячее водоснабжение в виде однокомпонентного или двухкомпонентного тарифа на горячую воду в закрытой системе горячего водоснабжения.

Во исполнение Национального плана и План мероприятий ФАС России регулярно анализирует данные субъектов Российской Федерации о полезном отпуске ресурсов в сфере жилищно-коммунального хозяйства, представляемые региональными органами тарифного регулирования, и ежеквартально размещает их на официальном сайте Национального плана (https://plan.fas.gov.ru/category/9/).

По итогам 2020 года регионы должны снизить долю полезного отпуска ресурсов, реализуемых государственными и муниципальными унитарными предприятиями, до 10% в общем объеме таких ресурсов, реализуемых в субъекте Российской Федерации.

По состоянию на 09.04.2021 доля полезного отпуска ресурсов, реализуемых государственными и муниципальными унитарными предприятиями, менее 10% зафиксирована в теплоснабжении в 41 регионе, в водоснабжении в 19 регионах и в 15 регионах в сфере водоотведения.