Оценка влияния государственной политики по развитию конкуренции на достижение национальных целей и стратегических задач развития Российской Федерации

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 21.07.2020        № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» Правительством Российской Федерации в соответствии с поручением Президента Российской Федерации разработан Единый план по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года и на плановый период до 2030 года (далее - Единый план), который определяет стратегические приоритеты Правительства Российской Федерации на ближайшие 10 лет.

ФАС России были направлены в Минэкономразвития России предложения о включении в Единый план мероприятий, предусмотренных проектом Национального плана развития конкуренции в Российской Федерации на 2021-2025 годы (далее – проект Национального плана).

В проекте Единого плана были учтены следующие предложенные ФАС России мероприятия:

1) мероприятия по реализации тарифной политики, включая совершенствование законодательства:

- поэтапное сокращение перекрёстного субсидирования в тарифном регулировании, за исключением случаев обеспечения социально значимых интересов;

- поэтапный переход на установление долгосрочных тарифов на услуги естественных монополий, в том числе развитие института «регуляторного контракта»;

- совершенствование методов тарифного регулирования, в том числе применения метода «эталонов» в качестве основного в тарифном регулировании, с применением, репрезентативных индикаторов цен, в том числе формируемых биржей;

- создание механизма стимулирования повышения эффективности и снижению издержек в целях снижения тарифной нагрузки на потребителей; поэтапное сокращение государственного регулирования цен (тарифов) в конкурентных сферах;

- унификация процессов тарифного регулирования в регулируемых сферах деятельности, в том числе на основе цифровых технологий;

- мероприятия по развитию конкуренции (принятие и имплементация «пятого антимонопольного пакета)»;

- развитие механизма недискриминационного доступа ко всем услугам естественных монополий;

- обеспечение недискриминационного доступа хозяйствующих субъектов к приобретению государственного и муниципального имущества и природным ресурсам путем унификации нормативных процедур и внедрения электронных технологий;

- обеспечение эффективного выявления и пресечения картелей путем внесения изменений в законодательство.

По предложению ФАС России в Общенациональный план было включено мероприятие: «Определение антимонопольных требований к деятельности цифровых платформ, правил контроля сделок экономической концентрации в условиях цифровизации рынков, особенностей пресечения антиконкурентных соглашений, заключаемых и реализуемых с использованием цифровых технологий» (раздел 6.4. Регуляторное обеспечение внедрения цифровых технологий, подраздел Создание цифровой «среды доверия», организация удаленного взаимодействия).

В целях реализации указанного мероприятия письмом ФАС России от 17.02.2021 законопроект «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите конкуренции» доработан и внесен в Правительство Российской Федерации.

Указанный законопроект разработан в целях совершенствования антимонопольного регулирования в условиях развития цифровой экономики.

По мнению ФАС России, принятие законопроекта позволит обеспечить эффективность мер антимонопольного контроля в условиях современных «цифровых» рынков, повысить защищенность прав и интересов добросовестных участников таких рынков от возможных проявлений монополистической деятельности, создать правовые механизмы противодействия злоупотреблением рыночной властью «цифровыми монополиями».

В Общенациональном плане ФАС России также определена соисполнителем совместно с Росреестром по реализации мероприятия: «Проведение электронных торгов в сфере градостроительной деятельности и земельных отношений, в том числе на предоставление участков из государственной или муниципальной собственности» (раздел 5.6. Совершенствование нормативной правовой базы для ускорения процедур строительства, подраздел Государственная регистрация прав, государственные услуги, в том числе в электронной форме).

В соответствии с пунктом 4 протокола совещания Председателя Правительства Российской Федерации М.В. Мишустина от 19.11.2020
№ ММ-П13-30пркв и с письмом Министерства экономического развития Российской Федерации от 01.12.2020 № 40407-ВФ/Д32и ФАС России еженедельно до среды, а также ежеквартально направляет актуальную информацию о ходе реализации мероприятий, включенных в Общенациональный план.

Основным инструментом достижения обозначенных Президентом Российской Федерации национальных целей развития Российской Федерации является реализация мероприятий, предусмотренных национальными проектами и государственными программами Российской Федерации. Национальные проекты и государственные программы, как предусматривающие внушительное финансирование государственные инициативы, должны реализовываться на принципах добросовестной конкуренции, в противном случае они не оказывают положительного влияния на экономику страны.

В целях обеспечения соответствия мероприятий, направленных на достижение национальных целей развития Российской Федерации, государственной политике по развитию конкуренции и антимонопольному законодательству, антимонопольным органом совместно с органами власти проводится работа в части корректировки национальных проектов и государственных программ, а также предупреждения и выявления нарушений антимонопольного законодательства и законодательства о контрактной системе при реализации национальных проектов.

Так, например, в рамках реализации национального проекта «Образование» приняты меры антимонопольного реагирования по выявленной ФАС России проблеме, связанной с ограничением в ряде субъектов Российской Федерации возможности использования сертификата на обучение детей по дополнительным общеобразовательным программам в негосударственных образовательных организациях в рамках системы «Персонифицированное финансирование» Национального проекта «Образование» (далее — Система). Внедрение Системы направлено, в том числе, на равный доступ исполнителей образовательных услуг, независимо от организационно-правовой формы и формы собственности, к системе персонифицированного финансирования, а также равный и свободный доступ детей к получению сертификата на обучение по дополнительным общеобразовательным программам.

ФАС России, в том числе во исполнение пункта 5 раздела II Протокола заседания проектного комитета по национальному проекту «Образование» от 22.10.2019 № 5, были достигнуты договоренности с Минпросвещения России о плане совместных действий по дальнейшему внедрению Системы.

Минпросвещения России был издан приказ от 03.09.2019 № 467 «Об утверждении Целевой модели развития региональных систем дополнительного образования детей», закрепляющий основные принципы внедрения системы персонифицированного дополнительного образования в регионах (далее — Целевая модель ПФДО).

ФАС России совместно с Минпросвещения России было подготовлено и направлено в адрес высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере образования, территориальных органов антимонопольной службы письмо с разъяснениями о недопущении возможных рисков ограничения конкуренции при внедрении на территории субъектов Российской Федерации «О недопущении ограничения конкуренции в сфере дополнительного образования детей»). Результатом издания совместного письма стало появление у детей (их законных представителей) возможности выбора любой организации дополнительного образования, а не только кружков (секций), работающих при муниципальных школах.

Проведённая ФАС России работа позволила своевременно выявить и в дальнейшем минимизировать потенциально возможные риски недопущения ограничения, устранения конкуренции в сфере дополнительного образования детей, в том числе послужила созданию в субъектах Российской Федерации прозрачных механизмов обеспечения равного доступа организаций всех форм собственности к участию в реализации Системы, обеспечению информационной открытости и общедоступности информации о порядке формирования перечней исполнителей образовательных услуг, реализующих дополнительные общеобразовательные программы, порядке реализации сертификата и иных параметрах функционирования Системы, и как результат, предоставила детям (законным представителям) право получать интересующее их (востребованное, качественное и соответствующее ожиданиям детей и их семей) дополнительное образование без ограничения возможности выбора организации (индивидуального предпринимателя), реализующей соответствующую дополнительную общеразвивающую программу.

Помимо этого, по результатам проведения в 2020 году совещаний Совета Безопасности Российской Федерации совместно с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах, по вопросам о мерах по противодействию правонарушениям в ходе реализации национальных проектов в субъектах Российской Федерации, установлено, что большинство нарушений касается реализации национальных проектов «Жилье и городская среда», «Безопасные и качественные автомобильные дороги», «Демография», «Образование», «Культура», а также «Здравоохранение». К основным проблемам при реализации национальных проектов относятся такие факторы как хищение, нецелевое и неэффективное освоение выделяемых бюджетных средств, а также коррупционные проявления в ходе проводимых торгов и закупок, наличие аффилированных с заказчиками юридических и физических лиц и т.д.

В частности, в ходе контроля за реализацией национальных проектов ФАС России и ее территориальными органами в 2020 году возбуждено 75 дел по признакам нарушения антимонопольного законодательства при проведении 79 торговых процедур в рамках национальных проектов, в том числе 6 дел возбуждено по нарушениям при реализации национального проекта «Здравоохранение», 4 - при реализации национального проекта «Культура», 12 - при реализации национального проекта «Образование», 16 - при реализации национального проекта «Жилье и городская среда», 22 - при реализации национального проекта «Демография», 11 - при реализации национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги», 4 - при реализации национального проекта «Экология», 4 - при реализации национального  проекта «Цифровая экономика Российской Федерации».

За период с декабря 2019 года по май 2020 года в ФАС России поступило 3 437 жалоб на действия (бездействия) субъектов контроля при осуществлении закупок в рамках национальных проектов, в том числе по национальному проекту «Демография» - 543 (15,8%), «Здравоохранение» - 313 (9,11 %), «Образование» - 414 (12,05 %), «Жилье и городская среда» - 826 (24,03%), «Экология» - 134 (3,9%), «Безопасные и качественные автомобильные дороги» - 685 (19,93%), «Производительность труда и поддержка занятости» - 55 (1,6%), «Наука» - 118 (3,43%), «Цифровая экономика» - 34 (0,99%), «Культура» - 298 (8,67%), «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» - 3 (0,09%), «Международная кооперация и экспорт» - 2 (0,06%), «Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры» - 12 (0,35%).

Из поступивших жалоб рассмотрено по существу 3 055 жалоб (88,89% от поступивших жалоб), из которых обоснованными, в том числе частично, признано 954 (31,23% от рассмотренных жалоб), при этом 216 (6,28% от поступивших жалоб) жалоб возвращено заявителям и 166 (4,83%) жалоб отозвано заявителями.

Из рассмотренных жалоб, 71 (2,32%) подана в отношении закупок, осуществляемых для обеспечения федеральных нужд, 1 042 (34,11%) – для нужд субъектов Российской Федерации, 1 942 (63,57%) – для муниципальных нужд.

В результате рассмотрения жалоб в 988 процедурах выявлено 1 461 нарушение, в частности по закупкам в рамках национального проекта «Жилье и городская среда» - 403 (27,58% от выявленных нарушений), «Демография» - 247 (16,91%), «Безопасные и качественные автомобильные дороги» - 215 (14,72%), «Образование» - 208 (14,24%).

При этом из общего числа выявленных нарушений — 254 нарушения (17,39%) выявлены в части установления требований в документации о закупках, влекущих ограничение количества участников закупок.

По результатам рассмотрения жалоб выдано 781 (25,56% от рассмотренных жалоб) предписание об устранении выявленных нарушений законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок.

Также ФАС России за отчетный период проведено 1 533 плановые и внеплановые проверки действий субъектов контроля при осуществлении закупок в рамках реализации национальных проектов, проверено 1 636 процедур определения поставщика (подрядчика, исполнителя), из которых в 745 процедурах (45,54% от проверенных процедур) выявлено 1 170 нарушений, в том числе 133 (11,37% от выявленных нарушений) в части установления требований в документации о закупках, влекущих ограничение количества участников закупок. При этом большая часть нарушений выявлена по закупкам в рамках национального проекта «Жилье и городская среда» - 394 (33,68%). По результатам осуществления проверок выдано 96 (6,26% от количества проверок) предписания об устранении выявленных нарушений.

Кроме того, за рассматриваемый период к административной ответственности за нарушения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок привлечено 609 должностных лиц и 5 операторов электронных площадок, при этом общая сумма штрафов составила — 6 790 922 рубля.

За период с июня 2020 года по ноябрь 2020 года в ФАС России поступило 3 135 жалоб на действия (бездействия) субъектов контроля при осуществлении закупок в рамках национальных проектов, в том числе по национальному проекту «Жилье и городская среда» - 950 (30,3%), «Безопасные и качественные автомобильные дороги» - 486 (15,5%), «Здравоохранение» - 486 (15,5%), «Демография» - 414 (13,21%), «Образование» - 397 (12,66%), «Экология» - 153 (4,88%), «Наука» - 89 (2,84%), «Культура» - 63 (2,01%), «Производительность труда и поддержка занятости» - 34 (1,08%), «Цифровая экономика» - 23 (0,73%), «Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры» - 22 (0,7%), «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы» - 17 (0,54%), «Международная кооперация и экспорт» - 1 (0,03%).

Из поступивших жалоб рассмотрено по существу 2 775 жалоб (88,52% от поступивших жалоб), из которых обоснованными, в том числе частично, признано 919 (33,12% от рассмотренных жалоб), при этом 243 (7,75% от поступивших жалоб) жалобы возвращено заявителям и 117 (3,73%) жалоб отозвано заявителями.

Из рассмотренных жалоб, 97 (3,5%) поданы в отношении закупок, осуществляемых для обеспечения федеральных нужд, 1 172 (42,23%) – для нужд субъектов Российской Федерации, 1 506 (54,27%) – для муниципальных нужд.

В результате рассмотрения жалоб в 900 процедурах выявлено 1 173 нарушения, в частности по закупкам в рамках национального проекта «Жилье и городская среда» - 363 (40,33% от выявленных нарушений), «Здравоохранение» - 174 (19,33%), «Образование» - 170 (18,89%), «Безопасные и качественные автомобильные дороги» - 164 (13,98%).

При этом из общего числа выявленных нарушений — 176 нарушений (15%) выявлено в части установления требований в документации о закупках, влекущих ограничение количества участников закупок, 139 нарушений - порядка отбора участников закупок.

По результатам рассмотрения жалоб выдано 70 (25,23% от рассмотренных жалоб) предписаний об устранении выявленных нарушений законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок.

Также ФАС России за отчетный период проведено 1 649 плановых и внеплановых проверок действий субъектов контроля при осуществлении закупок в рамках реализации национальных проектов, проверено 1 786 процедур определения поставщика (подрядчика, исполнителя), из которых в 731 процедуре (40,93% от проверенных процедур) выявлено 994 нарушения, в том числе 119 (11,97% от выявленных нарушений) в части размещения информации в единой информационной системе. При этом большая часть нарушений выявлена по закупкам в рамках национального проекта «Жилье и городская среда» - 365 (36,72%). По результатам осуществления проверок выдано 92 (5,58% от количества проверок) предписания об устранении выявленных нарушений.

Кроме того, за рассматриваемый период к административной ответственности за нарушения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок привлечено 951 должностное лицо, 3 юридических лица и 3 оператора электронных площадок, при этом общая сумма штрафов составила — 10 823 824 рубля.

В целях минимизации рисков нарушения антимонопольного законодательства и законодательства о контрактной системе, а также в рамках исполнения поручения Президента Российской Федерации от 24.10.2020 № ПРр-1726ГС и поручения Президента Российской Федерации по итогам заседания Совета по развитию местного самоуправления от 01.03.2020 № Пр-354 Департаментом организации проектной деятельности совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, в частности при участии ФАС России, организована деятельность по выработке подходов работы с рисками при достижении национальных целей развития Российской Федерации, в том числе в субъектах Российской Федерации.

Также создана межведомственная рабочая группа по формированию системы выявления, оценки и управлению рисками при реализации национальных проектов, участниками которой осуществляется формирование и представление в единую информационную аналитическую систему мониторинга реализации национальных проектов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях информации о рисках при реализации национальных проектов, а также мерах, принимаемых контрольно-надзорными органами по их устранению (минимизации).Достижение национальных целей является многоаспектной задачей, решение которой в значительной степени зависит от эффективности проведения государственной политики по широкому спектру направлений: от макроэкономической политики, создания благоприятного инвестиционного климата, включая развитие финансовой и налоговой системы, снижения административных и инфраструктурных барьеров, до защиты прав граждан и региональной политики.

Конкурентная политика представляет собой комплекс последовательных мер, осуществляемых государством в целях обеспечения условий для состязательности хозяйствующих субъектов, повышения эффективности и конкурентоспособности российской экономики, модернизации предприятий и создания условий для обеспечения экономически эффективным способом потребностей граждан в товарах и услугах.

Основной целью Указа № 618 является укрепление национальной экономики, повышение удовлетворенности потребителей за счет расширения ассортимента товаров, работ, услуг, повышения их качества и снижения цен.

Таким образом, решение задач по развитию конкуренции является одним из элементов обеспечения достижения национальных целей. И для реализации данных задач необходимо принять Национальный план развития конкуренции на следующий временной период 2021-2025 годы.