Государственное программирование.

Наиболее развитой формой государственного планирования в националь­ном масштабе стало и продолжает быть осуществление крупных государ­ственных социально-экономических программ, именуемых обычно целевыми, комплексными программами. Характерно, что государственные экономичес­кие программы, известные также под названием экономических проектов, по­лучили широкое распространение как в странах с централизованной, так и в странах с рыночной экономикой, хотя способы разработки программ, управ­ления их реализацией, финансирования заметно различаются.

Принято считать, что первой советской государственной социально-экономической программой был принятый в 1922 г. план ГОЭЛРО (государственный план электрификации России), а затем была осуществлена про­грамма индустриализации экономики. Однако систематическая разработка государственных комплексных программ относится к периоду 1960—1970-х го­дов. В это время разрабатываются и начинают осуществляться такие круп­нейшие долгосрочные государственные комплексные программы, как про­довольственная, энергетическая, подъема сельского хозяйства Нечернозем­ной зоны, освоения нефтяных богатств Западной Сибири, строительства Байкало-Амурской магистрали, подъема машиностроения, автоматизации планирования и управления. О масштабах этих программ можно судить по тому факту, что для осуществления энергетической программы требовалось вложить более 100 млрд руб., а продовольственной — более 200 млрд (рубль того периода был примерно равноценен доллару).

Наряду с социально-экономическими программами в каждом пятилетнем плане намечалось осуществление доброй сотни научно-технических про­грамм.

Любопытно, что программный бум 1970-х годов в Советском Союзе воз­ник в качестве реакции на развернувшуюся в 1960-е годы в США по иници­ативе министра обороны Р. Макнамары разработку крупных государствен­ных оборонных программ, а также на получившее распространение в эти годы в США осуществление государственных социальных программ. Однако ввиду кардинального различия экономических систем воспроизвести американ­скую практику государственного программирования было практически не­возможно, да к этому и не стремились советские руководители.

В капиталистических странах государственный характер программ про­являлся в постановке целей и бюджетном финансировании программных государственных заказов, остальное брал на себя рыночный механизм. В Советском Союзе программы формировались подобно планам как сово­купность директивных, адресных заданий ее исполнителям, финансируемых из плановых источников. В этих условиях требовалось постоянное управление реализацией программ со стороны государственных органов, сопровож­даемое поиском источников текущего финансирования программных мероп­риятий. Это одна из причин невыполнения многих государственных эконо­мических программ советского периода.

Были и другие, не менее важные причины неудовлетворительных результатов государственного экономического программирования в Советском Союзе, затягивания сроков исполнения, невыполнения и прекращения осу­ществления крупных комплексных программ. Количество общегосудар­ственных программ с объемом капитальных вложений в несколько десят­ков миллиардов рублей увеличилось к концу 1970-х годов до двадцати, на их совместную реализацию требовался годовой объем инвестиций порядка 200 млрд руб., что намного превышало возможности государственного бюджета.

Приходится, к сожалению, отмечать, что печальный опыт срыва выполнения государственных программ ввиду явного несоответствия их инвести­ционных запросов возможностям государственного бюджета основательно забыт. Новый программный бум, проявившийся в принятии огромного па­кета федеральных и региональных целевых программ в конце 90-х годов XX а и в первом десятилетии XXI в. (свыше 50 крупнейших одновременно осуще­ствляемых федеральных целевых программ), без четкого видения источни­ков финансирования привел к аналогичным плачевным результатам.

В советский период предпринимались бесплодные попытки соединить государственные целевые программы с государственными пятилетними и го­довыми планами экономического и социального развития, «вписать» про­граммы в планы, сделать их составной частью планов. Но так как пятилет­ние и годовые планы были привязаны к четко обозначенным срокам начала и окончания планового периода, а целевые программы формировались за­частую стихийно, в межплановый период, то согласовать программы и пла­ны не представлялось возможным. Программы на начальном этапе своего при­нятия и осуществления становились дополнением к плану, добавочной нагруз­кой на уже принятый, сбалансированный план и потому дестабилизировали и без того ненадежные планы. Лишь при разработке последующих планов удава­лось частично вписать намеченные программой мероприятия в очередной го­сударственный план. Ныне подобная ситуация наблюдается при увязке про­грамм с бюджетом.

Существенные трудности были связаны с управлением разработкой и реализацией государственных программ. В силу своей комплексности целе­вые программы носят чаще всего межотраслевой и межрегиональный харак­тер. Поэтому организацию их разработки и осуществления трудно возложить на органы отраслевого и регионального управления. В результате приходилось создавать специальные временные комиссии по управлению программой или возлагать эти функции на ведомственные, отраслевые, региональные органы. Эта проблема сохраняет свою актуальность и в условиях рыночной экономи­ки, но несколько облегчается, так как на помощь организационно-распоря­дительному управлению программой приходит рыночный механизм, финан­сирование программ их участниками.

Разработка и осуществление федеральных и региональных программ в современной России, унаследовав некоторые черты программно-целевого планирования советского периода, обрела принципиально новые черты.

Программы уже не рассматриваются как часть государственного плани­рования и тем самым обретают значительную самостоятельность, приближа­ются к крупным социально-экономическим проектам. Вместе с тем обилие разнообразных программ ставит на повестку дня вопрос о сочетании, сопря­жении, взаимодействии разных программ между собой, о построении систе­мы взаимосвязанных программ, финансируемых из бюджетных и внебюд­жетных источников.

Если в советский период приходилось прежде всего думать о прямом обес­печении программ материальными и трудовыми ресурсами, то в условиях рынка на первый план выходят объемы и источники финансирования целевых программ, их наличие и достаточность, целевое использование средств.

Отпадает необходимость в предварительной жесткой привязке меропри­ятий программы к их исполнителям в форме директивных заданий со сто­роны центральных органов. При наличии финансовых ресурсов в условиях свободного рынка обладатель этих ресурсов без особого труда найдет, а точ­нее, наймет исполнителей программы. Приказной, порученческий подход необходим в исключительных случаях и применим к государственным орга­низациям, участвующим в программе.

Остановимся вкратце на методических вопросах государственного про­граммирования, заключающегося в разработке и практическом осуществле­нии государственных целевых программ.

под целевой экономической программой понимается совокупность увязанных в пространстве и во времени, по содержанию, ресурсам, исполнителям мероприятий (действий) социального, научно-технического, производствен­но-технологического, организационного, природоохранного характера, ори­ентированных на достижение единой цели, решение единой экономической проблемы.

Ключевым свойством программ служит их связь с породившей программу экономической проблемой. Программы, собственно, и есть инструмент решения наиболее острых, настоятельных, безотлагательных проблем, сосре­доточения ресурсов на этом направлении. Поэтому великое искусство государственного программного планирования состоит в знании проблем, уме­нии их анализировать и выделять наиболее острые и значимые проблемы из всей их совокупности. такая задача выбора, как всегда бывает в экономике сопряжена с ограниченностью ресурсов, которыми обладают государство, общество, страна для решения великого множества стоящих перед ними проблем.

В этом свете определяющую роль играет приоритетность проблем. Ахиллесова пята государственного программирования состоит в том, что с ее помощью пытаются решить все или подавляющее большинство стоящих перед страной, государством социально-экономических проблем. Это бес­плодная затея, так как на решение всех проблем в осязаемые, располагаемые сроки заведомо не хватит не только имеющихся, но и потенциально располагаемых ресурсов. Поэтому целевые комплексные программы призваны способствовать решению и решать только тот относительно узкий круг про­блем, которые, с одной стороны, носят заведомо безотлагательный характер и, с другой — обладают ресурсными источниками для своего осуществления.

При этом следует иметь в виду, что государство и общество расходуют свои материальные, трудовые, финансовые, информационные ресурсы не толь­ко для реализации мероприятий целевых программ, но и для массы других «внепрограммных» мероприятий, действий, процессов, объектов. Более того даже в пределах государственного бюджета программы не должны поглощать более нескольких десятков процентов его финансовых возможностей.

Характерной особенностью программ, отличающей их, в частности, от планов, служит то, что они составляются, формулируются в терминах меро­приятий, т.е. действий, направленных на достижение программной цели. Ме­роприятия — язык комплексной экономической программы. система про­граммных мероприятий призвана дать ответ на вопрос: что, когда, как и кто должен сделать, чтобы в итоге была решена в намеченные сроки программная проблема. при этом, как отмечалось в определении программы, она представляет не простой перечень мероприятий, а их систему, т.е. согласо­ванную, взаимоувязанную совокупность, отражающую их последователь­ность, содержательную связь, целеориентированность.

Комплексным программам свойственна четко выраженная логика построения, характеризуемая формулой «цели — пути и способы достижения» целей — необходимые ресурсы и источники их получения» (в короткой фор­мулировке «цели — пути — средства»). такая логика находит свое отражение в структуре программы.

в укрупненном виде структуру программы можно представить в виде совокупности следующих основных частей (блоков):

а) целевой блок (система целей и целевых задач);

б) исполнительный блок (система мероприятий);

в) ресурсный блок (ресурсы и их источники);

г) организационный блок (организация разработки и выполнения программы).

Обычно программа содержит:

Анализ программной проблемы и обоснование необходимости ее реше­ния программным образом.

Цели и задачи программы с выделением генеральной цели, ее разделе­нием на подцели и формированием задач программы, выделение подпрог­рамм и инвестиционных проектов в составе программ.

Мероприятия отдельных подпрограмм, входящих в программу, с ука­занием их содержания, сроков исполнения, намечаемых исполнителей.

Потребности программы в разных видах ресурсов, источники и спосо­бы получения необходимых ресурсов. Финансирование программы.

Организационные формы управления разработкой и осуществлением программы контроля за ходом реализации. План-график (сетевой график) выполнения программы.

Оценка эффективности программы в целом, отдельных подпрограмм, проектов и крупнейших мероприятий.

Сводные показатели программы.

Приведенная типовая структура может варьироваться в зависимости от вида, масштабов, продолжительности программного периода.

Четкого алгоритма, содержания методов разработки целевых комплекс­ных программ не существует, практически каждая программа обладает вы­раженным своеобразием методики ее разработки, зависящей к тому же от состава и квалификации разработчиков. В то же время очевидно, что разра­ботка любой программы начинается с прогнозно-аналитической стадии, изучения состояния программной проблемы, исследования тенденций. За­тем генерируются и сопоставляются варианты способов достижения целей, программных мероприятий, используемых ресурсов, осуществляется отбор эффективных вариантов в рамках располагаемых ресурсов, заранее заданных заказчиком программы ресурсных ограничений и сроков осуществления программы. Разработка сопровождается проведением ряда расчетов с исполь­зованием балансовых, нормативных зависимостей.

Разработка любой целевой комплексной программы представляет собой итеративный, циклический процесс последовательных приближений, состо­ящий из прямых и возвратных циклов, в ходе которых может происходить корректировка первоначально намеченных целей и задач программы, уточ­нение представлений о требуемых ресурсах и сроках реализации программы.