Международная правосубъектность Европейского Союза

Одним из важнейших условий участия ЕС в международных отношениях является наличие у него международной правосубъектности, позволяющей вступать в договорные и иные международные правоотношения. В отечественной литературе вопрос о правосубъектности ЕС рассматривался достаточно подробно3. Более того, было высказано несколько точек зрения относительно характера международной правосубъектности Союза. Несмотря на ряд особенностей ЕС, можно утверждать, что это — международная межправительственная организация специального характера, приобретающая в процессе эволюции черты международной организации общего характера, о чем свидетельствует включение в ее учредительные документы положений об общей внешней политике и политике безопасности.

Вместе с тем следует подчеркнуть, что современное международное право исходит из признания международной правосубъектности любой международной организации, невзирая на своеобразие ее характера или какие-либо иные особенности. Начало этому признанию на практике было положено известным консультативным заключением Международного суда ООН по вопросу "О возмещении ущерба, понесенного на службе ООН" 1949 г. В доктрине вопрос о том, можно ли распространить выводы Международного суда ООН на любые международные межправительственные организации (ММПО), кроме ООН, дебатировался достаточно долго. Можно утверждать, что в 50-х гг. XX века вначале западная международно-правовая доктрина, а с 70-х гг. и отечественная начали безоговорочно признавать тезис о том, что все ММПО являются субъектами международного права производного характера, хотя в зависимости от их целей и задач и иных положений учре­дительных актов они обладают различным объемом правосубъектно­сти. Учредительные договоры Европейских сообществ содержали общую норму, наделяющую их правосубъектностью. Так, в ст. 210 римского договора устанавливалось, что "Сообщество пользуется правами юридического лица". Аналогичная формула встречалась в Договоре об учреждении Европейского объединения угля и стали (ЕОУС) (п. 1 ст. 6) и в Договоре об учреждении Европейского сооб­щества по атомной энергии (ЕСАЭ) (ст. 184). Однако данная форму­ла вряд ли применима к международным отношениям. Вероятнее всего в ней речь идет о правосубъектности Европейских сообществ по внутреннему праву государств-членов. В самом деле, в ст. 211 Римского договора и аналогичных статьях иных европей­ских сообществ устанавливается, что в каждом из государств-чле­нов Сообщество обладает самой широкой правоспособностью, при­знаваемой национальными законодательствами за юридическими лицами. Оно, в частности, может приобретать и отчуждать движи­мое и недвижимое имущество и выступать стороной в судопроиз­водстве. Такими же правами, согласно ст. 129 Римского договора и ст. 28 Устава, обладает Европейский инвестиционный банк, а со­гласно ст. 54 Договора об ЕСАЭ — ЕВРОАТОМ.

Сложнее обстоит дело с договорным закреплением междуна­родной правосубъектности. Наиболее отчетливо международной правосубъектностью наделяется ЕОУС. В п. 2 упоминавшейся ст. 6 учредительного акта ЕОУС устанавливается, что в международ­ных отношениях Объединение обладает правоспособностью, необходимой для осуществления своих функций и достижения целей. В учредительных актах двух других Сообществ (Европейского сооб­щества и ЕВРОАТОМа) аналогичные положения общего характера отсутствуют. Маастрихтский договор не внес в них каких-либо до­полнений на этот счет. Однако в западноевропейской юридической науке сложилось мнение о том, что общепризнано положение, со­гласно которому договаривающиеся стороны решили наделить международной функциональной правосубъектностью также Сообще­ство и ЕВРОАТОМ. Это мнение сформировалось после вынесения Европейским судом ряда решений, в частности, в деле Costa-ENEL (15 июля 1964 г., № 6/64) Суд упомянул о "правосубъектности и правоспособности ЕЭС". В деле ERTA (31 марта 1971 г., № 22/70) Суд заявил, что ст. 210 Римского договора, расположенная в начале ч. 6 Договора, относящейся к заключительным и общим положени­ям, означает, что во внешних отношениях Сообщество имеет правоспособность устанавливать договорные отношения с третьими странами по всему кругу целей, определенных в первой части Договора.

Эти и другие решения Европейского суда внесли значительный вклад в уточнение содержания и характера правосубъектности ЕС, поскольку ряд объективных обстоятельств затрудняли применение соответствующих положений учредительных актов на практике. Действительно, отсутствие единообразного и систематического толкования международной правосубъектности в учредительных актах Европейских сообществ затрудняло юридическую регламентацию их внешнеэкономической деятельности.

Например, учредительный акт ЕВРОАТОМа содержал специальную главу X, касающуюся регулирования внешних отношений этого Сообщества, в то время как в двух других учредительных актах (ЕОУС и ЕЭС) соответствующие положения были рассеяны по различным частям, главам и статьям, в чем мы смогли убедиться выше, анализируя правоотношения во внешней сфере ЕС.

Об отсутствии единообразия свидетельствует и то, что как учредительный акт ЕВРОАТОМа, так и учредительный акт Сообщества содержат главу и раздел, посвященные общей торговой политике, однако правовой режим и юридическая природа этого института в этих Сообществах различаются весьма существенно. Кроме того, следует отметить наличие параллелизма в осуществлении внутренних и внешних полномочий в ЕВРОАТОМе, который можно обнаружить в ст. 101 его учредительного акта, наделяющей это Сообщество правоспособностью заключать соглашения в пределах его компетенции (то есть это можно понять как компетенцию, относящуюся как к заключению соглашений по внутреннему праву, так и международных соглашений). С другой стороны, иную позицию предусматривает Учредительный акт Европейского сообщества, в ст. 228 которого утверждается, что Сообщество осуществляет договорную правоспособность в тех случаях, когда положения Учредительного договора предусматривают заключение соглашений.

Следовательно, можно заключить, что ЕС является субъектом международного права производного характера, содержание и объем его международной правосубъектности обусловлены волей государств-членов и ограничены необходимостью выполнения закрепленных за ним функций. Это его важнейшее качество проявляется в ряде конкретных правомочий, позволяющих ему участвовать в решении многих международных проблем. Одним из важнейших проявлений международной правосубъектности ЕС является его договорная правоспособность. Любопытно отметить, что Учредительный акт ЕОУС, столь изящно закрепивший оговорку общего характера о международной правосубъектности Объединения (п. 3 ст. 6), весьма скупо регламентирует международную договорную правоспособность1. Это объяснялось тем, что, в отличие от Европей­ского сообщества, ЕОУС не было таможенным союзом, а следова­тельно, его полномочия в области реализации общей торговой по­литики были сохранены за государствами-членами (п. 1 ст. 71). В двух других учредительных актах (Европейского сообщества и ЕВРОАТОМа), напротив, можно обнаружить множество положений, регулирующих полномочия этих Сообществ заключать междуна­родные соглашения. Например, Европейское сообщество имело право заключать тарифные соглашения (п. 2 ст. 111 и ст. 114), а после истечения переходного периода и вообще — торговые соглашения (ст. 113 и 114). Кроме того, имелось много положений о праве за­ключать соглашения с международными организациями (ст. 229, 230, 231), а также соглашения об ассоциации с третьими государст­вами, союзами государств или международными организациями (ст. 238).

Следует заметить, что вначале предполагалось, что договор­ная правоспособность Европейских сообществ ограничена такими договорами, заключение которых явно предусматривается их учредительными актами. Однако в упоминавшемся выше деле ERTA Европейский суд принял решение, отличное от упомянутой выше позиции, тем самым расширив договорные полномочия Европейского сообщества. Суд установил, что договорная правоспособность Сообщества проистекает не только из явно выраженных положе­ний Римского договора, т. е. упоминавшихся выше ст. 113, 114 или 238, но может также вытекать из других договорных положений и актов, принимаемых органами Европейского сообщества в рамках таких положений. Более того, Суд по сути дела настоял на исклю­чительности компетенции Сообщества в вопросах, решаемых его органами на основе положений Римского договора. Иными словами, после этого решения государства-члены не могли ни индивидуаль­но, ни коллективно принимать на себя такие обязательства перед третьими странами, которые могли бы затронуть каким-либо обра­зом правила, установленные актами органов Сообщества. Справед­ливости ради следует сказать, что Суд установил, что исключи­тельная договорная правоспособность Сообщества вытекает из реа­лизации общей торговой политики в форме общих правил, даже если соответствующие положения Учредительного акта явно не предусматривают внешней компетенции Сообщества в этом случае. Более широкое толкование вряд ли можно представить, если учесть, что и само понятие ОТП явно в Римском и последующих договорах не определено.

Следующим атрибутом международной правосубъектности ЕС является так называемое iuscommunicandi или право посольства. ЕС осуществляет как пассивное право посольства, т.е. Принимает у себя представительства других субъектов международного права (что характерно для многих международных организаций), так и активное право посольства, т. е. сам направляет свои миссии в третьи страны или другие международные организации1. Пассивное право посольства признается в ст. 17 Протокола о привилегиях и иммунитетах Сообщества, где устанавливается, что государство-член, на территории которого расположена штаб-квартира Сообщества, предоставляет миссиям третьих стран, аккредитованных перед Сообществом, обычные дипломатические привилегии и иммунитеты. Процедура аккредитации согласована Комиссией и Советом ЕС. Активное право посольства осуществляется двояко. Государство, которое замещает пост председателя Совета, осуществляет представительство Союза в третьих странах через собственные дипломатические миссии. Со своей стороны Комиссия наг вила свои делегации в большое число государств. Правовой статус этих делегаций напоминает статус дипломатических миссий.

Важным проявлением международной правосубъектности ЕС является участие Союза в работе других международных организаций и конференций. Это участие осуществляется в трех основных формах: представительство при международных организациях в форме осуществления активного и пассивного права посольств; рутинное сотрудничество с другими международными организациями, осуществляемое на основе ст. 229—231 Римского договора, конкретно с ООН и ее специализированными учреждениями, ГАТТ/ВТО, Советом Европы, ОЭСР, что не исключает сотрудничества с другими организациями; участие Европейских сообществ в работе международных организаций и конференций. Естественно, что участие ЕС в международных организациях и конференциях зависит от трех основных условий: характера полномочий (исключительных или конкурирующих) ЕС, дающих право на участие в таких международных организациях или конференциях, задач и предмета деятельности соответствующих организаций или конференций, установление соответствующего правового режима участия, предусмотренного в данных организациях или конференциях. Иными словами, ЕС могут участвовать в таких организациях и конференциях, компетенция которых имеет общие точки соприкосновения с компетенцией Союза, и, кроме того, их внутренний правопорядок допускает участие в их работе организаций, аналогичных ЕС.

Международная правосубъектность ЕС включает в себя его правоспособность нести международную ответственность перед иными субъектами международного права, а также выдвигать ме­ждународные претензии в случае нарушения его законных прав и интересов или причинения ему ущерба. Согласно позиции западно­европейских исследователей основаниями международной ответ­ственности ЕС являются автономия Союза в сфере его компетен­ции; признание его правосубъектности со стороны третьих госу­дарств и международных организаций; обладание ЕС способностью, средствами и ресурсами для возмещения убытков; компетенция Союза в вопросах контроля за импортом и экспортом, что позволя­ет применять реторсии и репрессалии, когда его интересы затраги­ваются незаконными действиями третьих стран или организаций, и, естественно, обязательство органов ЕС и его государств-членов уважать свои международные договоренности и обязательства.

Рассматривая проблему международной правосубъектности ЕС, нельзя обойти вниманием вопрос об экономических санкциях меж­дународных организаций как одном из важных средств их воздей­ствия на нарушителей международного правопорядка. Следует на­помнить, что применение экономических санкций в международ­ных отношениях еще во времена Первой мировой войны и Лиги Наций было признано эффективным средством обеспечения вы­полнения международно-правовых норм. Хотя в практике ЕС неод­нократно отмечены случаи применения экономических санкций в
отношении третьих стран1, вопрос этот далеко не бесспорен в меж­дународном праве.

Если отложить в сторону проблему применения санкций меж­дународных'организаций в отношении своих членов и ограничить­ся рассмотрением правомерности санкций международных органи­заций в отношении третьих стран, то придется констатировать сле­дующее. В отечественной науке международного права бытует мне­ние о том, что правомерными могут быть признаны лишь те кол­лективные санкции, которые приняты на основании Устава ООН, т. е. это разновидность принудительных мер, применяемых по ре­шению Совета Безопасности ООН в случае угрозы миру, наруше­ний мира или пресечения актов агрессии2.

Однако в практике ЕС решения о применении санкций принимались на политическом уровне в рамках так называемого Европейского политического сотрудничества (ЕПС) с использованием процедуры, установленной в ст. 113 Римского договора. Юридечского основания для них в Римском договоре не было. Вопрос о санкциях получил новое решение в Маастрихтском договоре, который включил в Римский договор ст. 228-а. Согласно этой норме в случаях, когда в рамках согласованной позиции или совместных действий по вопросам ОВППБ, одобренных в соответствии с положениями Договора о Европейском Союзе, Сообщество предпринимает шаги с целью прервать или ограничить, полностью или частично, экономические отношения с одной или несколькими третьими странами, Совет принимает необходимые срочные меры. Таким образом, данная норма призвана легализовать применение ЕС принудительных мер в виде экономических санкций. Ее принятие следует расценивать как серьезную попытку обеспечить признание права международных организаций принимать самостоятельно принудительные меры экономического характера против третьих стран или групп таких стран.