Деятельность Европейского Суда правосудия по проверке актов органов ЕС .

В п. 1 ст. 173 Римского договора полномочия ЕСП в отношении проверки издаваемых органами Сообщества актов указано, что Суду подведомственно рассмотрение всех актов Совета и Комиссии, за исключением рекомендаций и мнений. Принятие дела к рассмотрению производится по иску государств-членов, либо Совета или Комиссии. Основаниями иска признаются: превышение компетенции, нарушение имеющих существенное значение процессуальных положений, ненадлежащее использование полномочий1.

В п. 2 ст. 173 указано, что при определенных обстоятельствах любое физическое или юридическое лицо вправе оспорить указанные решения в ЕСП в пределах процессуальных сроков, установленных п. 3 ст. 173.

Договор об образовании ЕС внес в компетенцию ЕСП ряд важных изменений. Одно из таких изменений затронуло ст. 173 Римского договора. Оно было основано на ранее принятом решении ЕСП по делу Partie Ecologiste "Les Verts" v. European Parliament (Case 294/83)2. Суть изменения состоит в том, что ст. 173 Римского договора ныне служит для ЕСП основанием принятия к проверке также и актов, изданных Европейским парламентом и Советом совместно, а равно актов Европейского парламента, действие которых затрагивает третьих лиц.

Современная компетенция ЕСП в области проверки актов, при­нимаемых органами ЕС, основана на концепции, согласно которой проверки не ограничиваются лишь постановлениями, именуемыми регламентами, директивами и решениями. Содержание по­становлений Суд считает важнее формы их выражения, и он неод­нократно подтверждал, что допускает принятие к рассмотрению любых предписываемых органами ЕС действий, порождающих пра­вовые последствия. Так, в числе рассматривавшихся были такие акты, как "материалы для обсуждения"3, коммюнике, письма4.

С другой стороны, имеются и такие постановления Суда, кото­рые указывают на неподведомственность ему некоторых материалов, в частности, мнений5, протоколов разногласий6, предварительных замечаний7.

Право на обращение в ЕСП

Положения ст. 173 Римского договора ограничивали круг лиц, которые вправе предъявлять иски в ЕСП. Это государства-члены, Совет, Комиссия, а при определенных обстоятельствах — частные лица.

Государства-члены ЕС, Совет и Комиссия считаются "при­вилегированными заявителями исков" (privileged applicants). Толь­ко они прямо упомянуты в п. 1 ст. 173 Римского договора в качестве имеющих право начинать дела в ЕСП; Парламенту такое право не было предоставлено, хотя он и мог вступить в уже возникший про­цесс (allowed to intervene).

Однако в деле Parliament v. Council (Chernobyl) (Case C-70/88) ЕСП пришел к выводу, что Парламент должен обладать ограничен­ными правами на предъявление исков в случаях, когда речь идет о защите его собственных полномочий. Соответственно, при разра­ботке и принятии Договора об образовании Европейского Союза произошло изменение прежней редакции ст. 173 Римского договора, которая теперь сформулирована с учетом упомянутого ("чернобыльского") постановления ЕСП.

Что касается частных лиц, физических и юридических, то они вправе предъявлять иски лишь в случаях, когда обжалуемое ими решение адресовано непосредственно к ним (акт применения права), либо когда регламент (нормативный акт) или решение, адресованное иным лицам, прямо или косвенно затрагивают их интересы.

Большинство исковых заявлений, обжалующих в ЕСП решения органов ЕС ввиду нарушения интересов частных лиц, связано с конкурентным регулированием. Трудности ответа на вопрос, подлежит ли рассмотрению заявление частного лица или нет, возникают преимущественно, когда объектом спора выступает акт, адресованный не заявителю, а иному лицу. Суд руководствуется в таких случаях двумя критериями:

а) критерием надлежащей формы;

б) критерием прямой и личной заинтересованности заявителя.

Критерий надлежащей формы (the measure being equivalent to a decision) означает, что решение или регламент, сформулированные "надлежащим образом" (true regulation), обжалованию не подлежат. Фактически речь идет о разграничении таких актов на: а) нормативные акты, действие которых распространяется на неопределенный круг субъектов, и б) акты применил права, касающиеся только конкретного лица или группы лиц (disguised regulation), которые можно обжаловать.

Недопустимость оспаривания частными лицами нормативных актов органов ЕС ("true regulations") сформулирована ЕСП в решении по делу Calpack (Case 789/89). Примером признания регламента в качестве акта применения права ("disguised regulation") служит дело International Fruit NV v. Commission (No. 1) (Cases 41, 42, 43, 44/1970). Следует отметить известную условность данного критерия, поскольку практике известны документы с так называемыми "гибридными" свойствами, то есть объединяющие элементы и нормативного акта, и акта применения права. Это было раскрыто судом в некоторых делах (Japanese Ball Bearings Cases [Cases 113, 118, 119, 120, 121/77])1.

Критерий прямой и личной заинтересованности заявителя (the measure being of direct and individual concern to the applicant) имеет место в случаях, когда: а) правовое положение истца определено непосредственно в тексте обжалуемого акта, без последующей имплементации в соответствующем государстве-участнике (прямая заинтересованность, или direct concern), и б) обжалуемый акт не упоминает заявителя, но затрагивает его точно так же, как если бы он был адресован непосредственно ему лично или в составе иных субъектов (личная заинтересованность, или individual concern).

Установить наличие прямой заинтересованности в конкретной обстановке не всегда просто. Так, большинство предпринимателей-импортеров не считались в контексте положений ст. 173 Римского договора непосредственно затрагиваемыми актами, регламентирую­щими импортные сделки. Однако в начале 80-х гг. ЕСП своим постановлением нашел, что акты, предусматривающие антидемпинго­вые мероприятия, способны повлиять на интересы импортеров (Extramet Industry S. A. v. Council [Case C-358/81]).

Для иллюстрации подходов ЕСП и его выводов по поставлен­ным в данном параграфе проблемам целесообразно привести неко­торые дела из его практики.

Торговое товарищество, занимающееся импортом зерновых, обратилось к правительству Германии с просьбой о предоставле­нии лицензии на ввоз зерна из Франции в Германию. Германское правительство в лицензии отказало, затем Комиссия ЕС своим ре­шением подтвердила правомерность отказа. Возник вопрос, можно ли обжаловать в ЕСП решение Комиссии. Суд нашел, что обстоя­тельства дела отвечают критерию личной заинтересованности зая­вителя, поскольку отказ затрагивает только его самого (Toepfer KG v. Commission [Cases 106, 107/63]).

Компания, специализирующаяся на крупных импортных за­купках цитрусовых плодов, направила германскому правительству просьбу об уменьшении таможенных импортных сборов, но полу­чила отказ со ссылкой на адресованное Германии решение Комис­сии ЕС, запрещающее снижать таможенные сборы на цитрусовые, ввозимые из-за пределов Сообщества. Компания обратилась в ЕСП. Суд нашел, что у заявителя нет права на иск (locus standi), по­скольку решение Комиссии касается любых импортеров. Заявителю надлежало доказать, что отказ адресован только ему лично в силу причин, относящихся исключительно к нему одному, а не вслед­ствие лишь его принадлежности к потенциальным импортерам дан­ного товара (Plaumann & Со. v. Commission [Case 25/62]).

Еще пример — дело Spijker Kwasten NV v. Commission (Case 231/82). Заявитель обратился к голландскому правительству за лицензией на ввоз китайских щеток. Вскоре после этого обращения Комиссия разрешила правительству Голландии запрещать ввоз таких щеток, что послужило мотивом для отказа в ходатайстве. Отклоняя жалобу на отказ, ЕСП констатировал: решение Комиссии не имело в виду исключительно личность и интересы заявителя.

Но есть постановления ЕСП несколько иного содержания. Так, торговое товарищество, производящее на экспорт хлопковую пряжу, обжаловало в Суде адресованное французскому правительству решение Комиссии, позволяющее облагать импортными таможенными сборами греческую хлопковую пряжу. Позиция ЕСП была следующей: хотя решение распространялось на неопределенный круг лиц, то есть имело статус нормативного акта, оно, тем не менее, нарушало личные интересы предпринимателей, которые являлись участниками подлежащих исполнению договоров, заключенных до принятия решения (АЕ Piraiki-Patriki v. Commission [Case 11/82]).

Есть также постановления Суда, констатирующие наличие индивидуальных интересов применительно к тем регламентам (true regulation), которые были приняты в момент_у когда упоминаемые в них товары уже находились в пути следования (Sofrimport v. Commission [Case C-l 52/88]).

В конечном счете общий обзор многолетней практики ЕСП по делам, где заявителями выступали частные лица, позволяет обнаружить наличие тенденции к сокращению возможностей возбуждения такого рода процессов путем ограничительного толкования категории индивидуальных интересов, затрагиваемых различными актами органов ЕС.

В п. 3 ст. 173 Римского договора срок исковой давности поделам о признании недействительными актов органов Сообщества определен в два месяца. Течение этого срока начинается с момента опубликования акта либо уведомления о нем заявителя, либо, при отсутствии такого уведомления, когда о принятии акта стало известно заявителю.

Поскольку ст. 191 Римского договора требует публикации всех регламентов, то срок исковой давности по требованиям о признании их недействительными отсчитывается с даты опубликования. Для директив и решений срок течет с даты уведомления о них.

Продление двухмесячного срока давности допускается лишь в случаях, когда подлежит учету удаленность резиденции заявителя от места нахождения Суда (для Англии, например, такое продление не может превышать 10 дней)1.

В Римском договоре предусмотрен случай, когда иски о признании недействительными актов органов Сообщества могут предъявляться и по истечении установленного для них срока давности. Речь идет об актах, недействительность которых подлежит установлению по мотивам их незаконности (exception d'illegalite). Такие иски предъявляются в порядке ст. 184 Римского договора. Она за­крепляет возможность предъявления иска "любой стороной", если дело идет о нормативных актах (регламентах2), принятых Советом или Комиссией, и возбуждено по основаниям, указанным в п. 1 ст. 173, с тем, чтобы просить Суд о признании таких актов не под­лежащими применению.

Необходимо подчеркнуть, что незаконность акта сама по себе не может служить самостоятельным основанием для предъявления иска; ссылка на нее возможна лишь в ходе рассмотрения дела, уже принятого Судом к производству. Именно такое процессуальное понимание ссылки на незаконность зафиксировано в решении Суда по делу Wohrmann v. Commission (Cases 31, 33/62).

Возражения посредством ссылки на незаконность в порядке ст. 184 могут исходить как от заявителя, так и от ответчика, при условии наличия прямой юридической связи между актом, затра­гивающим заявителя, и мерами, рассматриваемыми в судебном за­седании.

Что касается locus standi, то, как уже отмечалось, право на иск признается в ст. 184 за "любой стороной". Некоторые исследовате­ли выражают сомнения в том, распространима ли подобная форму­ла на учреждения Сообщества3. Специального разъяснения со сто­роны Суда на этот счет пока нет, хотя вопрос и поднимался в ряде дел, в частности, в Italy v. Council and Commission (Case 32/65), и Commission v. Belgium (Case 156/77). По всей вероятности, форму­ла ст. 184 будет признана достаточно широкой, чтобы охватить ею и официальные учреждения Сообщества.

§ 4. Основания требований о признании недействительными актов органов ЕС

Ранее уже отмечалось, что основаниями исков о признании недействительными актов Сообщества признаются: превышение компетенции, нарушение имеющих существенное значение процессуальных положений, а также ненадлежащее использование полномочий. Рассмотрим эти основания подробнее.

Превышение компетенции в качестве основания обжалования акта Сообщества не требует особых комментариев. Органы ЕС вправе принимать лишь такие акты, на которые они управомочены своим статусом. В англоязычной литературе характеристика этого основания обычно исчерпывается аналогией с применяемой в сфере материального права в странах common law доктриной ultra vires (буквально: "за пределами полномочий"). В практике ЕСП такое основание послужило поводом для дела, в котором один орган Сообщества (Комиссия) предъявил иск другому органу {Совету), в связи с тем, что Совет принял участие в выработке соглашения по вопросам дорожного транспорта. В иске было отказано, поскольку согласно ст. 228 Римского договора Комиссия вправе вести переговоры, касающиеся заключения международных договоров, a Советвправе заключать их (ERTA decision [Case 22/70]).

Нарушение имеющих существенное значение процессуальных положений связано с тем, что разрабатываемые органами Сообщества меры должны находить выражение в актах, принятых в установленном порядке. Процедуры устанавливаются нормами Римского договора, либо в директивах и регламентах (secondary legislation). Большое значение имеют положения ст. 190 Римского договора, обязывающие Комиссию указывать причины и основания своих решений.

В практике ЕСП накоплено немало примеров рассмотрения исков, возбуждаемых по данному основанию. Так, еще в начале 60-х гг. у правительства Западной Германии возникли претензии к Комиссии, поскольку его ходатайство о разрешении импорта из-за пределов Сообщества вина для потребления на внутреннем рынке не получило полной поддержки со ссылкой на то, что "по имеющимся сведениям" соответствующие типы вин производятся в странах "общего рынка". Суд, рассмотрев германские претензии, нашел решение Комиссии не подкрепленным достаточно конкретными аргументами, и отменил его. Суд разъяснил, что достаточно конкретным является такое обоснование решения Комиссией, которое перечисляет все вопросы правового и фактического характера, подлежащие учету, и которое позволяет сторонам защищать свои права, Суду — осуществлять надзорную функцию, государствам-членам и заинтересованным частным лицам из числа их граждан - получать необходимую информацию (Germany v. Commission (Re Tariff Quotas on Wine) [Case 24/62]).

В другом деле, где истцом выступала Комиссия, а ответчиком — Совет, выдвигалось требование аннулировать регламенты Совета, принятые в связи с системой тарифов, установленных для развивающихся стран (General System of Preferences). ЕСП оста­вил иск без удовлетворения, указав на отсутствие ссылок на нару­шение Советом имеющих существенное значение процессуальных положений (Commission v. Council [Case 45/86]).

Примечательно, что Суд не находит оснований для удовле­творения исков в случаях, когда отступление от установленного процессуального порядка при принятии Комиссией какого-либо акта не влияет на результат применения такого акта (Distillers Co. Ltd. v. Commission [Case 30/78]), а также если отступление от установ­ленного порядка незначительно. Сама же оценка значительности или незначительности отступления нередко связана с определен­ными трудностями. Так, в некоторых случаях Римский договор пред­писывает компетентным органам Сообщества принимать акты лишь после предварительной консультации с Европейским парламентом, и отсутствие такой консультации служит Суду основанием для от­мены акта именно по мотиву его принятия с существенным нару­шением процедуры (Roquette Freres SA v. Council [Case 138/79], Maizena GmbH v. Council [Case 139/79]).

В некоторых случаях отсутствие необходимой предваритель­ной консультации расценивается Судом как недостаточное право­вое обоснование акта. Так, в "деле о двуокиси титана" (Commission v. Council [Re Titanium Dioxide, Case 139/79]) Совет для обоснова­ния мер по гармонизации норм о хранении отходов, содержащих двуокись титана, сослался на ст. 130 Римского договора, предписы­вающую единогласное голосование, вместо ссылки на ст. 100а, до­пускающей принятие решения о сотрудничестве квалифицирован­ным большинством голосов. Суд посчитал, что единственной право­вой базой принятия актов о гармонизации могла быть только ст. 100а, лишь она позволяла Европейскому парламенту оказывать влияние на принятие решений по вопросам окружающей среды. После корректировок в Договоре о Европейском Союзе мероприя­тия природоохранного значения требуют применения процедуры примирения в случае возникновения разногласий, а также допус­кают наложение вето.

Однако избрание ненадлежащего правового основания для того или иного акта не имеет однозначной оценки среди правоведов в ЕС. У тех, кто считает его безусловным нарушением имеющих су­щественное значение процессуальных положений, есть немало про­тивников1.

Ненадлежащее использование полномочий позволяет искать в ЕСП аннулирования актов, принимаемых органами Сообщества. Речь идет именно о ненадлежащем, а не о незаконном поведении соответствующего органа; по этой причине не возникает, в частности, вопроса о злоупотреблении полномочиями.

Примыкает к данному основанию, хотя и не совпадает с ним, другое нарушение Римского договора, а именно несовершение действий по реализации обязанностей соответствующего органа Сообщества. Последствия здесь иные: речь идет об обращении к Суду не с требованием о признании акта недействительным, а с требованием о констатации бездействия органа Сообщества. Например, в деле Parliament v. Council (Case 13/83) Европейский парламент обратился в ЕСП с иском к Совету о понуждении осуществлять единую транспортную политику2.