Устройство Европейского Союза. Европейский союз и европейское сообщество по атомной энергии

В результате реформы учредительных документов, проведенной Лиссабонским договором 2007 г., «новый» Европейский Союз будет представлять собой интеграционную организацию с относительно простым внутренним устройством (структурой).

Прежняя конструкция трех «опор», которая служила визитной карточкой «старого» Союза и делала его весьма сложным для воспри­ятия рядовых граждан (см. выше, раздел 1 комментария), исчезает. Одновременно ликвидируется дуализм «Европейский Союз — Евро­пейское сообщество» (последнее, напомним, являлось основным элементом первой «опоры» Союза).

Со вступлением в силу Лиссабонского договора Европейское со­общество (бывшее ЕЭС) прекращает свое существование. Его право­преемником становится Союз в целом (третий абзац статьи 1 Дого-

⁸⁶ Как уже отмечалось в предисловии, декларации, в отличие от протоколов, не являются составной частью учредительных документов Европейского Союза и не обладают, как таковые, юридически обязательной силой. В то же время декларации, одобренные всеми государствами-членами, могут рассматривать­ся в качестве актов официального толкования «Договоров». Новейшие декларации к учредительным документам содержатся в Заключи­тельном акте Межправительственной конференции по подготовке Лиссабон­ского договора 2007 г. (раздел IVнастоящего издания). Декларации, принятые в предыдущие годы (при подписании Римских договоров 1957 г., Единого ев­ропейского акта 1986 г. и т.д.), представляют в основном исторический интерес и в настоящей книге не приводятся.

65

вора о Европейском Союзе). Это означает, в частности, что все пра­вовые акты и международные соглашения, ранее изданные (заключенные) европейскими институтами от имени Сообщества, признаются отныне источниками, которые приняты от лица «ново­го» Европейского Союза.

Учредительный документ Европейского сообщества (Договор об учреждении Европейского сообщества, или Римский договор 1957 г.) формально остается в силе, однако с существенно обновленным со­держанием, измененной структурой и новым наименованием — До­говор о функционировании Европейского Союза. В этом качестве последний будет выступать одним из двух учредительных документов «нового» ЕС, уточняющим и дополняющим предписания его базо­вого источника — Договора о Европейском Союзе (см. выше, пункт 2.1 комментария).

Основополагающий принцип устройства «нового» Европейского Союза — принцип единой правосубъектности (статья 47 Договора о Европейском Союзе). В силу этого принципа при издании правовых актов, заключении международных соглашений и в иных правоот­ношениях Союз отныне выступает как единое целое.

Сущность и содержание правосубъектности «нового» Европейского Союза выражается, в частности, в следующих прерогативах:

• признание Союза единым субъектом компетенции, предоставлен­ной государствами-членами и реализуемой им через собственные институты, органы и учреждения (см. ниже, пункты 2.6, 2.7 ком­ментария);

• единая система правовых актов Союза (регламентов, директив и др.), издаваемых во всех сферах его компетенции (см. ниже, пункт 2.8 комментария);

• право Союза заключать международные соглашения с иностран­ными («третьими») государствами и международными организа­циями (см. ниже, пункт 2.9 комментария);

• наличие у Союза «максимально широкой правоспособности» юри­дического лица на территории всех его государств-членов, вклю­чая возможность являться собственником движимого и недви­жимого имущества (статья 335 Договора о функционировании ЕС);

• признание деликтоспособности Союза, то есть его способности нести ответственность по заключенным им договорам, за причи­нение вреда другим лицам и по другим обязательствам (статья 340 Договора о функционировании ЕС);

• существование у Союза привилегий и иммунитетов на территории государств-членов (статья 343 Договора о функционировании ЕС), которые гарантированы специальным протоколом к учреди-

66

тельным документам (Протокол «О привилегиях и иммунитетах Европейского Союза»);

• возможность создания дипломатических миссий («делегаций») Со­юза в иностранных государствах и при международных организа­циях (см. пункты 2.1 и 2.9 комментария);

• финансовая автономия Союза — наличие у него собственного бюд­жета, финансируемого за счет «собственных ресурсов», однако без права самостоятельно фиксировать их систему и величину (см. выше, пункт 2.1 комментария).

Из принципа единой правосубъектности «нового» Европейского Союза существуют два основных исключения. Первое связано со все более широким распространением в механизме управления ЕС юри­дически автономных ведомств, которые отныне получили общее наименование «учреждения» (в современной доктрине их также на­зывают «децентрализованные учреждения»).

Специфической чертой учреждений ЕС, как они существуют в настоящее время и сохранятся в «новом» Союзе, является признание за ними собственной правосубъектности юридического лица, то есть субъекта права, формально обособленного от Европейского Союза. Некоторые учреждения ЕС даже наделены правом заключать от сво­его имени международные соглашения с третьими странами. Эти соглашения, однако, нуждаются в одобрении политическими инсти­тутами Союза (например, «Соглашение о сотрудничестве» от 6 но­ября 2003 г. между Российской Федерацией и Европолом).

К учреждениям ЕС, которые существуют в настоящее время и сохранятся в «новом» Европейском Союзе, в частности, относятся:

• Европейский инвестиционный банк;

• учреждения в социально-трудовой сфере: Европейский центр по развитию профессионального обучения (CEDEFOP)⁸⁷, Европей­ское учреждение по улучшению условий труда (EUROFOUND), Европейское учреждение по обучению (ETF), Европейское агент­ство по здоровью и безопасности на рабочем месте (OSHA);

• учреждения в медицинской, санитарной и продовольственной сферах: Европейское агентство по медикаментам (ЕМЕА), Евро­пейский орган по безопасности продуктов питания (EFSA), Ев­ропейский центр по контролю заболеваний (ECDC), Европей­ский наблюдательный центр в отношении наркотических средств и наркотической зависимости (EMCDDA);

• учреждения в сфере промышленности, транспорта и телекомму­никаций: Европейское агентство по морской безопасности

⁸⁷ В скобках указывается сокращенное официальное наименование соответству­ющего учреждения в виде аббревиатуры на французском и/или английском языках (если имеется).

(EMSA), Европейское агентство по воздушной безопасности (EASA), Европейское железнодорожное агентство (ERA), Евро­пейское агентство по безопасности сетей и информации (ENISA), Европейское агентство по химическим продуктам (ЕСА);

• учреждения в природоохранной сфере: Европейское агентство по окружающей среде (ЕЕА);

• учреждения по регистрации прав интеллектуальной собственно­сти: Ведомство по гармонизации на внутреннем рынке (ОНIM),

/Ведомство по сортам растений;

• учреждения в рамках пространства свободы, безопасности и пра­восудия Европейского Союза: Европейское полицейское ведом­ство — Европол (Europol), Евроюст (Eurojust), Европейское агент­ство по управлению оперативным сотрудничеством на внешних границах государств — членов Европейского Союза (FRONTEX);

• учреждения в рамках общей внешней политики и политики без­опасности Европейского Союза: Европейское оборонное агент­ство (ADE/EDA), Спутниковый центр Европейского Союза, Ев­ропейский институт по исследованию безопасности Европейского Союза;

• экспертные учреждения в области охраны прав человека: Агент­ство Европейского Союза по основным правам, Европейский институт по вопросам равенства мужчин и женщин. Самостоятельная правосубъектность в учредительных документах

признана и за Европейским центральным банком (параграф 3 статьи 282 Договора о функционировании ЕС), который в «новом» Союзе приобретает статус одного из главных органов (институтов) этой организации (см. ниже, пункт 2.7.1 комментария).

Другое исключение, затрагивающее принцип единой правосубъ­ектности «нового» Союза, касается судьбы второго из числа Евро­пейских сообществ, учрежденных Римскими договорами 1 957 г. — Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом/ЕСАЭ)⁸⁸. Во­прос о дальнейшем статусе Евратома вызвал широкие дискуссии еще в ходе работы Европейского конвента, разрабатывавшего проект Ев­ропейской конституции 2004 г.

Первоначальная идея — прекратить действие учредительного до­кумента Евратома (Договора об учреждении Европейского сообще­ства по атомной энергии, или Договора о Евратоме/ЕСАЭ) и вклю-

⁸⁸ Напомним, что старейшее среди Европейских сообществ — Европейское объ­единение угля и стали (ЕОУС) — было ликвидировано еще в 2002 г. в связи с истечением срока действия его учредительного договора (Парижского догово­ра 1951 г.). После этого в рамках первой опоры «старого» Европейского Союза продолжали функционировать два Европейских сообщества — Европейское сообщество (бывшее ЕЭС) и Европейское сообщество по атомной энергии.

чить его нормы в текст Европейской конституции — натолкнулась на сопротивление партий и общественных объединений экологиче­ской направленности («зеленых»).

По этой причине, а также ввиду специфического предмета дея­тельности Евратома (научное исследование и использование энергии атома в мирных целях) разработчики проекта Европейской консти­туции решили оставить в силе его учредительный договор и сохра­нить Европейское сообщество по атомной энергии в качестве органи­зации, состоящей при «новом» Европейском Союзе, имеющей аналогич­ный состав государств-членов и управляемый руководящими органами ЕС (институтами Союза).

Это решение было подтверждено при заключении Лиссабонско­го договора 2007 г. Его юридической формой стал специальный про­токол, приложенный к тексту последнего (но не к учредительным документам самого Европейского Союза) — «Протокол, изменяющий Договор об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии» (Протокол № 2 к Лиссабонскому договору).

Указанным Протоколом из текста Договора о Евратоме 1957 г. исключено большинство положений по институциональным и фи­нансовым вопросам, применительно к которым новая редакция До­говора о Евратоме отсылает к соответствующим статьям Договора о Европейском Союзе или Договора о функционировании Европей­ского Союза⁸⁹. С другой стороны, Договор об учреждении Европей­ского сообщества по атомной энергии официально больше не будет входить в систему учредительных документов Европейского Союза, которая включает в себя только два вышеупомянутых «Договора» (см. выше, пункт 2.1 комментария).

В дальнейшем не исключено проведение более существенной ре­формы правового статуса Европейского сообщества по атомной энергии. С соответствующей инициативой при подписании Лисса­бонского договора 2007 г. выступили ряд государств-членов (см. Де­кларацию № 54).

Устройство «нового» Европейского Союза и его взаимосвязь с Европейским сообществом по атомной энергии иллюстрирует сле­дующая схема:

⁸⁹ Юридическая связь Договора о Евратоме с учредительными документами «но­вого» Союза также проявляется в системе прилагаемых к ним протоколов. Некоторые протоколы, прилагаемые к Договору о Европейском Союзе и До­говору о функционировании Европейского Союза, одновременно приложены к Договору о Евратоме. Это протоколы о Статуте Суда Европейского Союза, о привилегиях и иммунитетах Европейского Союза и о статье 40.3.3 Консти­туции Ирландии.

69

__________ ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ

ЕВРАТОМ

Î ______________ Î________

институты Европейского Союза

____________ t____________

государства-члены и граждане Союза

/

2.3. ЦЕЛИ, ЦЕННОСТИ И ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

В системе правовых устоев «нового» Европейского Союза значи­тельно более широкое место, чем ранее, отводится закреплению сис­темы ценностей этой интеграционной организации. Указанная сис­тема включает в себя не только собственно ценности, являющиеся обязательными для ЕС и всех его государств-членов, но также осно­вополагающие цели и принципы функционирования Союза во всех областях.

Источниками соответствующих норм выступают начальные раз­делы учредительных документов, прежде всего разделы I и II Дого­вора о Европейском Союзе («Общие положения», «Положения о демократических принципах») и раздел I части первой Договора о функционировании ЕС («Положения общего применения»).

Первой в учредительных документах (ст. 2 Договора о Европей­ском Союзе) указываются ценности Союза, которые являются новой правовой категорией, введенной в учредительные документы ЕС Лиссабонским договором 2007 г.⁹⁰

Категория ценностей призвана отразить моральные (нравственные) начала современной европейской и всей мировой цивилизации⁹¹. Их

⁹⁰ Статья 2 Договора о Европейском Союзе, включенная Лиссабонским догово­
ром 2007 г., воспроизводит статью 1-2 «Ценности Союза», содержавшуюся в
проекте Европейской конституции 2004 г. В прежней редакции Договора о
Европейском Союзе термин «ценности» не использовался, а аналогичные по­
ложения закреплялись в качестве «принципов».

Термин «ценности», кроме того, употребляется в Хартии Европейского Союза об основных правах, в конституциях некоторых государств — членов ЕС (на­пример, конституциях Греции и Испании) и в Уставе Совета Европы 1949 г. Подробнее см.: Molinier J. (dir.). Les principes fondateurs de l'Union européenne. Paris: PUF, 2005. P. 15-20.

⁹¹ Само слово «ценность» является понятием, относящимся скорее к сфере мо­
рали (нравственности), чем права как юридического явления. Использование
именно этого слова в новой редакции Договора о Европейском Союзе призва­
но подчеркнуть и напомнить, что европейская интеграция и создаваемое в ее

70

уважение — долг Европейского Союза в целом и каждого из его го­сударств-членов в отдельности. Приверженность ценностям ЕС так­же выступает непреложным условием, предъявляемым к государ­ствам, желающим вступить в состав Союза.

С другой стороны, серьезное и устойчивое нарушение этих цен­ностей кем-либо из действующих государств — членов ЕС является законным основанием для применения к нему санкций в виде при­остановления отдельных прав, связанных с членством в Европейском Союзе, например права голоса в межправительственных институтах ЕС, таких как Европейский совет или Совет Европейского Союза (статья 7 Договора о Европейском Союзе).

К ценностям Союза прежде всего относятся (первое предложения статьи 2 Договора о Европейском Союзе):

• человеческое достоинство;

• свобода;

• демократия;

• равенство;

• правовое государство;

• права человека, в том числе права лиц, принадлежащих к мень­шинствам (национальным, религиозным и др.)⁹².

Во втором предложении статьи 2 Договора о Европейском Союзе упомянутый перечень дополнен «характеристиками» общества госу­дарств-членов. Эти характеристики с полным основанием также мо­гут быть отнесены к системе ценностей ЕС:

• плюрализм;

• недискриминация;

• терпимость (толерантность);

• правосудие;

• солидарность;

• равенство женщин и мужчин⁹³.

рамках право должны соответствовать морали и ни в коем случае не противо­речить ей.

⁹² В статье 2 Договора о Европейском Союзе дословно говорится о ценностях
уважения (или соблюдения) человеческого достоинства, свободы и т.д. Однако,
как представляется, ценностью, то есть общественным благом, следует все же
считать человеческое достоинство, свободу, равенство как таковые. Их уваже­
ние со стороны ЕС — результат уважения (соблюдения) ценностей, а не цен­
ность сама по себе. В прежней редакции Договора о Европейском Союзе гово­
рилось о «принципахсвободы, демократии...».

⁹³ «Солидарность» (между различными классами и социальными группами об­
щества) названа в качестве самостоятельной ценности также в преамбуле Хар­
тии Европейского Союза об основных правах. Там же упомянуты такие цен­
ности, как человеческое достоинство, свобода, равенство. Демократия и пра­
вовое государство именуются в преамбуле Хартии «принципами», а не
«ценностями», что, однако, не влияет на их юридическое значение. Равенство

Категория целей Союза используется учредительными докумен­тами ЕС для описания благоприятных изменений в общественной жиз­ни, к которым Союз обязан стремиться в своей деятельности. Цели Союза определяет содержание и объем предоставляемой ему компе­тенции, а равно служат одним из критериев правомерности действий и решений его органов (в частности, в случае обжалования правовых актов ЕС в Суде Европейского Союза).

Кроме того, при определенных обстоятельствах цели Союза могут давать его институтам право принимать меры по вопросам, прямо не ^отнесенным к ведению ЕС учредительными документами (см. ниже, /пункт 2.6 комментария).

Перечень общих целей ЕС в Договоре о Европейском Союзе опре­делен следом за системой его ценностей (статья 3). Он включает:

• содействие миру, своим ценностям и благосостоянию своих на­родов — наиболее общую и фундаментальную цель ЕС, относя­щуюся ко всем направлениями его деятельности (параграф 1 статьи 3);

• цели, связанные с построением в рамках ЕС «пространства сво­боды, безопасности и правосудия», которое предполагает свобод­ное передвижение лиц внутри Европейского Союза и проведение его институтами общей политики в отношении пересечения внешних границ, иммиграции, предоставления убежища, пред­отвращения преступности и борьбы с преступностью (параграф 2 статьи 3);

• цели экономического, социального, научно-технического и куль­турного характера. Эти цели относятся к созданию и функциони­рованию единого экономического пространства («внутреннего рынка» ЕС) и осуществлению в его рамках политики и мер по содействию научно-техническому прогрессу, достижению соци­альной справедливости, развитию экономического, социального и территориального сплочения и солидарности государств-чле­нов, развитию культуры при сохранении культурного и языково­го разнообразия государств-членов (параграф 3 статьи З)⁹⁴;

женщин и мужчин является аспектом более общей ценности (или принципа) равенства. В силу его большой практической важности этот аспект равенства признан отдельной ценностью и отдельным принципом права ЕС. Учредительные документы Европейского Союза, кроме того, оперирует тер­мином «ценности» применительно к службам общеэкономического значения (транспортным, телекоммуникационным и др.). Перечень общих ценностей Союза в отношении подобных служб зафиксирован в специальном протоколе к учредительным документам («Протокол о службах общего значения»). ⁹⁴ По настоянию Франции из текста статьи 3 Договора о Европейском Союзе, заимствованного, в основном, из проекта Европейской конституции 2004 г., была исключена цель, относящаяся к обеспечению свободной и неискаженной

72

 

• построение экономического и валютного союза в рамках ЕС, включая уже состоявшееся введение единой денежной единицы «евро» (параграф 4 статьи 3). Включение такой цели обосновыва­ется принципиальным значением соответствующих мероприятий для дальнейшего развития европейской интеграции как в эконо­мической, так и в других сферах жизни (параграф 4 статьи 3);

• основные цели внешнеполитической деятельности: утверждение и продвижение ценностей и интересов ЕС в отношениях с осталь­ным миром, защита интересов его граждан, содействие миру, без­опасности, устойчивому развитию планеты и др. (параграф 5 статьи 3).

Положения, закрепленные в статье 3 Договора о Европейском Союзе, содержат общие и основополагающие цели ЕС. Перечень целей Союза расширен и детализирован в последующих нормах учреди­тельных документов, в которых зафиксированы цели специального характера, то есть цели, относящиеся к определенным сферам по­литики и деятельности ЕС (например, цели социальной политики в статье 151 Договора о функционировании Европейского Союза).

Общие принципы функционирования Союза представляют собой руководящие начала его деятельности во всех областях. Эти прин­ципы, с одной стороны, конкретизируют условия реализации рас­смотренных выше ценностей и целей ЕС, с другой стороны, регули­руют другие основополагающие вопросы, которые возникают в функционировании Европейского Союза.

Первую группу общих принципов функционирования ЕС образу­ют принципы, которые сформулированы в первом разделе Договора о Европейском Союзе (раздел Т «Общие положения»):

• принципы взаимоотношений Союза с государствами-членами, закрепленные в статье 4 Договора о Европейском Союзе (см. ниже, пункт 2.4. комментария);

• основные принципы в отношении компетенции Европейского Союза, содержащиеся в статье 5 Договора о Европейском Союзе (см. ниже, пункт 2.6 комментария);

• принципы, определяющие порядок признания, соблюдения и защиты основных прав на уровне ЕС, которые предусмотрены в статье 6 Договора о Европейском Союзе (см. ниже, пункт 2.5 ком­ментария);

• принцип установления привилегированных отношений ЕС с со­седними государствами, в том числе с Россией (статья 8 Договора о Европейском Союзе).

конкуренции. Соответствующие положения, однако, сохраняются в других статьях учредительных документов, в частности в разделе Договора о функцио­нировании ЕС в отношении экономической и денежной политики.

Во вторую группу входят «демократические принципы» функцио­нирования ЕС, которые закреплены во втором разделе Договора о Европейском Союзе «Положения о демократических принципах» и были названы выше при характеристике структуры учредительных документов ЕС (пункт 2.1 комментария):

• принцип демократического равенства (статья 9 Договора о Евро­
пейском Союзе);

• принцип представительной демократии (статья 10 Договора о Ев­ропейском Союзе);

• принцип привлечения граждан и общественных объединений к подготовке и обсуждению мероприятий на уровне ЕС (статья 11 Договора о Европейском Союзе);

• принцип участия национальных парламентов в функционирова­нии ЕС (статья 12 Договора о Европейском Союзе).

Третья группа принципов, которым ЕС должен следовать в разных направлениях своей деятельности, предусмотрена в разделе II «По­ложения общего применения» части первой «Принципы» Договора о функционировании Европейского Союза. Большинство этих прин­ципов корреспондируют базовым ценностям ЕС, а также общим и специальным целям его деятельности. К ним относятся:

• принцип обеспечения согласованности между различными на­правлениями политики и деятельности ЕС (статья 7 Договора о функционировании ЕС);

• принцип обеспечения равенства женщин и мужчин (статья 8 До­говора о функционировании ЕС);

• принцип учета потребностей в содействии высокому уровню за­нятости, в обеспечении адекватной социальной защиты, в борьбе с социальной маргинализацией и в высоком уровне образования, обучения и охраны здоровья людей (статья 9 Договора о функцио­нировании ЕС);

• принцип борьбы с социальной дискриминацией по признакам пола, расы или этнического происхождения, религии или убеж­дений, инвалидности, возраста или сексуальной ориентации (статья 10 Договора о функционировании ЕС);

• принцип учета потребностей охраны окружающей среды (статья 11 Договора о функционировании ЕС);

• принцип учета потребностей защиты потребителей (статья 12 До­говора о функционировании ЕС);

• принцип учета потребностей благосостояния животных при ува­жении национальных традиций в этой области (статья 13 Догово­ра о функционировании ЕС);

• принцип признания и уважения роли служб общеэкономическо­го значения (статья 14 Договора о функционировании ЕС);

74

 

• принцип гласности (статья 15 Договора о функционировании ЕС);

• принцип уважения права человека на защиту персональных дан­ных (статья 16 Договора о функционировании ЕС);

• принцип соблюдения статуса церквей, религиозных и неконфес­сиональных организаций и развития диалога с ними (статья 17 Договора о функционировании ЕС).

Как и в случае целей Европейского Союза, помимо общих прин­ципов функционирования в его учредительных документах, законо­дательстве и судебной практике признано множество других правовых принципов ЕС, которые относятся к отдельным органам, направле­ниям или аспектам деятельности Европейского Союза, а также со­зданию и применению норм его правовой системы⁹⁵.

Перечень этих принципов является неисчерпывающим и посте­пенно расширяется, например: принцип независимости членов Ев­ропейской комиссии, Суда Европейского Союза или центральных банков; бюджетные и финансовые принципы (сбалансированности бюджета ЕС и др.); руководящие принципы экономической полити­ки (стабильность цен и др.); принципы («свободы») единого внут­реннего рынка ЕС (принцип свободного передвижения товаров и др.); принципы верховенства и прямого действия права Европей­ского Союза; «общие принципы продовольственного законодатель­ства» ЕС (принцип предосторожности и др.); принцип недискрими­нации в зависимости от возраста и т.д.