Часть пятая «Внешнеполитическая деятельность Союза» (статьи 205— 222).

Ее раздел I «Общие положения о внешнеполитической деятельности Союза» состоит из одной краткой статьи, которая содержит отсылку к основополагающим началам внешней политики ЕС, изложенным в Договоре о Европейском Союзе.

Раздел II «Общая торговая политика» посвящен старейшему на­правлению международной деятельности ЕС, направленному на ре­гулирование его торговых (внешнеторговых) взаимосвязей с треть­ими странами, включая членство в международных торговых орга­низациях (ВТО и др.).

В разделе III «Сотрудничество с третьими странами и гуманитар­ная помощь» урегулированы другие аспекты международной деятель­ности ЕС экономического, социального и гуманитарного характера: политика оказания содействия развивающимся странам планеты, которая именуется «сотрудничеством в поддержку развития» (гла­ва 1); экономическое, финансовое и техническое сотрудничество с третьими странами, которые не относятся к числу развивающихся (глава 2). Последняя глава данного раздела впервые закладывает пра­вовую основу для оказания Европейским Союзом гуманитарной по­мощи населению зарубежных государств, пострадавшему от природ­ных и техногенных катастроф (глава З)⁷⁹.

⁷⁹ Европейский Союз в настоящее время имеет широкий опыт предоставления гуманитарной помощи, в том числе республикам бывшего СССР. Однако в его

57

Следующие два раздела части пятой посвящены не отдельным направлениям внешнеполитической деятельности Союза, а ее прак­тическим инструментам. Один регулирует порядок введения и отме­ны экономических санкций {раздел IV «Ограничительные меры»). Объектами подобных санкций со стороны ЕС могут выступать не только зарубежные государства, но также иностранные граждане, предприятия, другие лица и организации, например те, которые обоснованно подозреваются в совершении или поддержке актов международного терроризма.

Другой раздел посвящен важнейшей форме реализации право­субъектности Европейского Союза на международной арене — меж­дународным договорам (соглашениям) ЕС с третьими странами и международными организациями, включая процедуру их заключе­ния, изменения и прекращения (раздел V «Международные соглаше­ния»).

В разделе VI «Отношения Союза с международными организациями и третьими странами. Делегации Союза» сгруппированы положения, регулирующие дипломатическую деятельность ЕС.

Первое из них (статья 220) содержалось еще в первоначальной редакции Римского договора 1957 г. Оно предписывает Европей­скому Союзу установить «любое полезное сотрудничество» с важней­шими универсальными и общеевропейскими организациями, таки­ми как ООН, Совет Европы, Организация по Безопасности и Со­трудничеству в Европе (ОБСЕ), Организация Экономического Сотрудничества и Развития (ОЭСР), а также поддерживать «умест­ные взаимосвязи» с другими международными организациями.

Второе положение (статья 221), текст которого включен из про­екта Европейской конституции 2004 г., впервые наделяет ЕС правом открывать собственные дипломатические представительства в третьих странах и при международных организациях под названием «делегации Союза». Указанные делегации будут являться элементами дипломатической службы ЕС — «Европейской службы внешнепо­литической деятельности»⁸⁰.

учредительные документы специальная глава о гуманитарной помощи была включена только Лиссабонским договором 2007 г. Как и почти все нововведе­ния последнего, эта глава заимствована из проекта Европейской конституции 2004 г. ⁸⁰ В настоящее время дипломатические представительства в третьих странах, в том числе в России (г. Москва), открывает не Европейский Союз в целом, а его главный исполнительный институт — Европейская комиссия («делегации Комиссии»). С другой стороны, третьи страны, включая Россию, аккредитуют при Европейском Союзе в Брюсселе собственные представительства, статус которых не затрагивается учредительными документами ЕС.

Раздел VII «Условие солидарности» — последний раздел части пя­той Договора о функционировании Европейского Союза, посвящен­ной его внешнеполитической деятельности. Впервые в истории ЕС данный раздел устанавливает принцип взаимопомощи государств-членов в случае, если одно из них подвергается террористической атаке либо становится жертвой природной или техногенной ката­строфы.

Принцип взаимопомощи, названный «условием солидарности», распространяет действие и на Европейский Союз в целом. Послед­ний со своей стороны должен мобилизовать все имеющиеся у него инструменты для помощи пострадавшей стране. Институты ЕС ко­ординируют практические действия государств-членов по оказанию содействия жертве террористической атаки или катастрофы, а также проводят регулярную оценку угроз, которые создают опасность для всего ЕС.

Следующая часть в структуре Договора о функционировании Ев­ропейского Союза посвящена организационно-правовым и финан­совым аспектам деятельности ЕС. Она состоит из трех разделов и носит название часть шестая «Институциональные и финансовые положения» (статьи 223—334).

Раздел I «Институциональные положения» комментируемой части включает в себя в первую очередь правила, закрепляющие статус центральных элементов механизма управления Европейским Со­юзом — институтов ЕС.

В случае пяти важнейших институтов — Европейского парла­мента, Европейского совета, Совета, Комиссии и Суда Европей­ского Союза — нормы Договора о функционировании ЕС допол­няют и уточняют действие основополагающих правил, сформули­рованных в базовом учредительном документе ЕС (раздел III «Положения об институтах» Договора о Европейском Союзе — см. выше).

Подобная дифференциация отсутствует в случае двух последних институтов ЕС — Европейского центрального банка и Счетной па­латы. Основы их правового статуса целиком регулируются Договором о функционировании ЕС.

Все вышеуказанные положения части шестой Договора о функ­ционировании Европейского Союза закреплены в первой главе ее первого раздела (глава I «Институты» раздела I «Институциональные положения»). Эта глава соответственно разбита на семь отделов (от­дел 1 «Европейский парламент» и т.д.).

Вторая глава первого раздела части шестой (глава 2 «Правовые акты Союза, процедуры принятия и другие положения») содержит правила, имеющие общий характер для нескольких или Сразу для

59

всех его институтов⁸¹. Здесь закреплены, прежде всего, правила, определяющие систему и юридические свойства правовых актов, которые могут издавать институты от имени Европейского Союза: регламенты, директивы и др. (отдел 1 «Правовые акты Союза»). Да­лее устанавливаются порядок принятия правовых актов (в том числе законодательные процедуры), условия их опубликования, вступле­ния в силу и принудительного исполнения (отдел 2 «Процедуры при­нятия актов и другие положения»).

Третья глава первого раздела части шестой определяет статус глав­ных консультативных органов Европейского Союза, которые выно­сят заключения по проектам законодательных актов, принимаемых институтами, и другим вопросам деятельности ЕС (глава 2 «Консуль­тативные органы»). Система данных органов включает в себя два комитета, состоящих из представителей работников, работодателей, других социальных групп на европейском уровне (отдел 1 «Эконо­мический и социальный комитет») и из представителей органов ре­гионального и местного самоуправления государств-членов (отдел 2 «Комитет регионов»).

Раздел I «Институциональные положения» завершает глава, ко­торая учреждает специализированное финансовое учреждение ЕС для оказания поддержки финансированию инвестиционных проек­тов, определяет его функции и важнейшие принципы деятельно­сти — Европейский инвестиционный банк (глава 4 «Европейский инвестиционный банк»).

Правовой статус указанного Банка детально регулирует специ­альный протокол к учредительным документам. Как и глава 4, он содержался еще в первоначальной редакции Римского договора 1957 г. («Протокол об Уставе Европейского инвестиционного бан­ка»).

Раздел II «Финансовые положения» части шестой Договора о функ­ционировании Европейского Союза определяет правовые основы финансовой системы ЕС. Текст этого раздела был существенно из­менен и дополнен Лиссабонским договором 2007 г., инкорпориро­вавшим в него соответствующие новеллы проекта Европейской кон­ституции 2004 г.

В своей новой редакции раздел II состоит из статьи, которая фик­сирует бюджетные и финансовые принципы ЕС (статья 310), и шес­ти глав, направленных на их конкретизацию.

Глава 1 «Собственные ресурсы Союза» определяет систему источ­ников доходной части бюджета ЕС. Последний должен формиро-

⁸¹ В прежней редакции комментируемого Договора данная глава имела название «Положения, общие для нескольких институтов».

SO

ваться исключительно за счет «собственных ресурсов», которые в настоящее время включают два основных источника⁸²:

• с одной стороны, доходы от внешней торговли со странами, не входящими в ЕС, в виде пошлин общего таможенного тарифа и иных пошлин и сборов, устанавливаемых правовыми актами ин­ститутов ЕС (антидемпинговых пошлин и др.);

• отчисления со стороны государств-членов, которые определяются на основании двух шкал: на основании единообразной ставки применительно к налогу на добавленную стоимость, взимаемому в государствах-членах (так называемый «ресурс НДС»), и в зави­симости от объема валового внутреннего продукта (так называ­емый «ресурс ВВП», являющийся сегодня основным источником доходов бюджета ЕС).

При этом если размер внешнеторговых пошлин и сборов опреде­ляется непосредственно правовыми актами ЕС, то для установления величины отчислений государств-членов или для создания новых источников бюджетных доходов Союза (например, введения специ­альных «европейских налогов», поступающих непосредственно в бюджет ЕС), необходима ратификация соответствующего документа Европейского Союза всеми странами ЕС при сохранении у каждой из них права вето. Такая ситуация приводит к периодическим спорам между ними и негативно отражается на функционировании Евро­пейского Союза в целом (в частности, вопрос о бюджетной скидке, введенной в 1984 г. для Великобритании, и о корреспондирующих льготах другим странам ЕС).

Тем не менее, ни проект Европейской конституции 2004 г., ни Лиссабонский договор 2007 г. не внесли принципиальных изменений в сложившийся механизм (ввиду нежелания государств-членов по­ступаться суверенитетом в налоговой сфере). Как и ранее, законода­тельные акты, определяющие систему собственных ресурсов ЕС, будут приниматься или изменяться Советом Европейского Союза только единогласно (то есть при наличии права вето у любого пред­ставленного в нем министра правительства государства-члена).

В отступление от общего правила, не требующего ратификации законодательных актов ЕС государствами-членами, новые решения о системе собственных ресурсов Европейского Союза будут вступать в силу только после одобрения всеми государствами-членами в со­ответствии с конституционными правилами каждого из них (третий абзац статьи 311 Договора о функционировании ЕС).

⁸² Решение 2007/436/ЕС, Евратом Совета от 7 июня 2007 г. о системе собственных ресурсов Европейских сообществ (JO L 163 du 23.6.2007, р. 37).

61

Более серьезные изменения претерпели другие финансовые по­ложения комментируемого Договора, содержащиеся в последующих главах раздела II части шестой.

Глава 2 «Многолетний финансовый рамочный план» определяет правовые основы среднесрочного (на период не менее пяти лет) бюд­жетного планирования ЕС, в рамках которого должны устанавлива­ются предельные суммы («потолки») ежегодных ассигнований по разным категориям расходов⁸³.

Глава 3 «Ежегодный бюджет Союза» фиксирует процедуру разра­ботки и принятия бюджета ЕС. По сравнению с бюджетной процеду­рой «старого» Союза она становится несколько более простой и ха­рактеризуется большими прерогативами Европейского парламента. Глава 4 «Исполнение бюджета и освобождение от обязательств» закрепляет права и обязанности Европейской комиссии исполнять бюджет в сотрудничестве с государствами-членами. Здесь же преду­смотрены условия и порядок ее освобождения Европейским парла­ментом от обязательств, связанных с исполнением бюджета ЕС за истекший финансовый год.

Глава 5 «Общие положения» регулирует общие вопросы, относя­щиеся и к составлению, и к исполнению бюджета, такие как: исполь­зуемая денежная единица (евро с возможностью перевода части средств в валюту государств-членов, не перешедших на единую ва­люту), финансовые правила, касающиеся составления и исполнения бюджета, составления и проверки счетов, обязанностей финансовых контролеров и других ответственных лиц, регулярные встречи пред­седателей компетентных институтов ЕС в рамках бюджетных проце­дур и др.

Глава 6 раздела II «Финансовые положения» посвящена вопросам борьбы с противоправными деяниями, которые могут приводить либо к непоступлению средств, причитающихся бюджету ЕС, либо к использованию бюджетных ассигнований ЕС в нарушение уста­новленных целей, порядка или неуправомоченными лицами.

Подобные деяния получили в главе 6 общее наименование «мо­шенничество и любая другая противоправная деятельность, посяга­ющая на финансовые интересы Союза», а сама глава 6 соответ­ственно названа «Борьба с мошенничеством».

Следует иметь в виду, что термин «мошенничество» в указанном смысле (франц.: fraude; англ.: fraud) не является синонимом анало-

⁸³ В настоящее время в аналогичных целях принимается документ под названи­ем «финансовые перспективы», который, однако, не имеет под собой юриди­ческой основы в учредительных документах «старого» ЕС и поэтому не обла­дает юридически обязательной силой.

 

ГИЧНОГО понятия, как оно используется в общем уголовном праве России и других государств (например, франц.: escroquerie). В настоящее время (в «старом» ЕС) этот термин определен в Кон­венции от 26 июля 1995 г. между государствами — членами ЕС «О за­щите финансовых интересов Европейских сообществ»⁸⁴ следующим образом:

«В целях настоящей Конвенции мошенничеством, посягающим на финансовые интересы Европейских сообществ, является:

a) в области расходов — любое умышленное действие или бездей­
ствие, относящееся к:

• использованию или представлению поддельных, неточных или
неполных деклараций или документов, влекущему за собой не­
обоснованное получение или удержание средств из общего бюд­
жета Европейских сообществ или бюджетов, управляемых Евро­
пейскими сообществами или от их имени,

• несообщению информации в нарушение специальной обязанно­
сти, влекущему за собой аналогичные последствия,

• злоупотреблению подобными средствами в иных целях, чем те,
для которых они первоначально были выделены;

b) в области доходов — любое умышленное действие или бездей­
ствие, относящееся к:

• использованию или представлению поддельных, неточных или
неполных деклараций или документов, влекущему за собой неза­
конное уменьшение ресурсов общего бюджета Европейских со­
обществ или бюджетов, управляемых Европейскими сообще­
ствами или от их имени,

• несообщению информации в нарушение специальной обязанно­
сти, влекущему за собой аналогичные последствия,

• злоупотреблению законно приобретенной льготой, влекущему за
собой аналогичные последствия»⁸⁵.

Упомянутая Конвенция сохранит действие и для «нового» ЕС, охраняя от мошенничества бюджет Европейского Союза в целом. В дальнейшем ее могут заменить и/или дополнить новые меры ЕС, которые будут оформляться законодательными актами Европейского парламента и Совета Европейского Союза, не требующими ратифи­кации со стороны государств-членов (параграф 4 статьи 325).

Последний раздел части шестой «Функционирование Союза» — раздел III «Продвинутое сотрудничество» — содержит правила, на основании которых государства-члены, заинтересованные в более тесной интеграции в конкретных областях, могут возлагать допол-

⁸⁴ ЮС 316 du 27.11.1995, р. 49.

⁸⁵ Параграф 1 статьи 1 Конвенции «О защите финансовых интересов Европей­
ских сообществ».

63

нительные задачи на институты ЕС, то есть учреждать между собой «продвинутое сотрудничество».

Основополагающие принципы продвинутого сотрудничества за­креплены в Договоре о Европейском Союзе (раздел IV «Положения о продвинутом сотрудничестве» — см. выше), а комментируемый раздел части шестой Договора о функционировании ЕС дополняет

_ и детализирует их применительно к различным стадиям, аспектам и

сферам данного сотрудничества.

Часть седьмая «Общие и заключительные положения» (статьи 335 — 358) Договора о функционировании Европейского Союза также яв­ляется дополнительной к соответствующим положениям базового учредительного документа (Договора о Европейском Союзе). Ее статьи уточняют или развивают правила, содержащиеся в заключи­тельном разделе последнего (раздел VI «Заключительные положе­ния» — см. выше).""

Например, в развитие статьи 47 Договора о Европейском Союзе, наделяющего его самостоятельной правосубъектностью, нормы час­ти седьмой Договора о функционировании ЕС определяют объем и содержание его правоспособности на территории государств-членов (статья 335), деликтоспособность ЕС (статья 340).

В первом случае ЕС приравнивается к юридическим лицам, ко­торые согласно законодательству соответствующего государ­ства-члена наделены максимально широкой правоспособностью. Во втором случае ЕС признан субъектом как договорной, так и внедо-говорной ответственности (ответственности по обязательствам из договоров и из причинения вреда, в том числе со стороны его долж­ностных лиц).

Статья 355 части седьмой Договора о функционировании ЕС уточняет территориальную сферу применения учредительных доку­ментов и основанных на них правовых актов ЕС в отношении от­дельных территорий государств-членов.

В части седьмой также закреплено множество других положений общего и заключительного характера: в отношении статуса лиц, про­ходящих службу в органах Европейского Союза (европейскую пуб­личную службу), или других сотрудников ЕС, привлекаемых им для работы по трудовому договору (статья 336); о сборе информации и статистики, необходимой для деятельности ЕС (статьи 337 и 338); о неразглашении профессиональной тайны действующими и быв­шими сотрудниками Союза (статья 339) и т.д.

Выше были рассмотрены структура и основные положения двух учредительных документов «нового» Европейского Союза — Дого­вора о Европейском Союзе и Договора о функционировании Евро­пейского Союза («Договоров»). Как отмечалось ранее (см. предисло-

64

вие), составным, но обособленным элементом в структуре «Догово­ров» являются приложенные к ним протоколы и приложения («Протоколы и приложения к Договорам являются их составной частью»: статья 51 Договора о Европейском Союзе).

В протоколы вынесены положения организационного, специаль­ного или переходного характера, в том числе специальные изъятия для отдельных стран ЕС. Приложения содержат перечень сельско­хозяйственных продуктов, подпадающих под действие общей сель­скохозяйственной политики ЕС (приложение I), и список «замор­ских стран и территорий» (приложение II).

Протоколы и приложения в силу их структурной обособленности публикуются в самостоятельном разделе настоящей книги (раздел II). Читателю также рекомендуется обращать внимание на примечания в текстах учредительных документов, которые указывают на наличие протоколов или деклараций в отношении тех или иных статей, глав, разделов каждого из «Договоров»⁸⁶.