Европейский союз, государства-члены и национальные парламенты

Европейский Союз — организация, учредителями и участниками которой являются европейские государства, выступающие в качестве ее «государств-членов» (остальные государства земного шара соот­ветственно признаются «третьими государствами», или «третьими странами»)⁹⁶.

⁹⁵ Судебная практика Суда Европейских сообществ и подчиненных ему трибу­
налов ЕС (в дальнейшем — Суда Европейского Союза) широко пользуется
категорией «общие принципы права Сообщества», содержание которых выво­
дится не только из учредительных документов и законодательства ЕС, но так­
же из общих конституционных традиций государств-членов и источников
международного права. После вступления в силу Лиссабонского договора ука­
занные принципы будут выступать в качестве «общих принципов права Союза»
в целом.

⁹⁶ В отличие от ряда международных организаций Европейскому Союзу не зна­
кома категория ассоциированного членства. Страны мира, с которыми ЕС
заключает соглашения об ассоциации, не приобретают отсюда никаких прав
его члена и даже не становятся автоматически кандидатами на присоединение
к ЕС.

75

Количество государств — членов Европейского Союза начиная с 1950-х годов (со времени создания Европейских сообществ) увели­чилось более чем в четыре раза — с 6 до 27. Наиболее крупные «рас­ширения» ЕС приходятся на первую декаду XXI века. В этот период членами Европейского Союза стали десять стран Восточной Европы и Средиземноморья (с 1 мая 2004 г.), к которым позднее присоеди­нились еще два восточноевропейских государства — Болгария и Ру­мыния (с 1 января 2007 г.).

Межгосударственный состав Европейского Союза обусловливает включение в его учредительные документы специальных положений, определяющих взаимоотношения ЕС с действующими и возможны­ми будущими государствами — членами организации.

Первое место среди этих положений занимает статья 4 Договора о Европейском Союзе⁹⁷. В этой статье сформулированы основопола­гающие принципы взаимоотношений ЕС с его государствами-членами:

• принцип сохранения за государствами-членами остаточной ком­
петенции, то есть компетенции, не предоставленной Союзу его
учредительными документами (параграф 1 статьи 4 Договора о
Европейском Союзе).

Этот принцип является непосредственным следствием другого, более общего принципа компетенции Союза — «принципа наделе­ния компетенцией» — который, однако, не исключает в некоторых случаях выхода ЕС за рамки прямо закрепленной за ним компетен­ции (см. ниже, пункт 2.6 комментария);

• принцип соблюдения Союзом равенства государств-членов перед учредительными документами («Договорами»);

• принцип уважения Союзом национальной индивидуальности го­сударств-членов, особенно применительно к установлению фор­мы правления и территориального устройства и другим «осново­полагающим политическим и конституционным структурам»;

• принцип уважения Союзом основных функций государства с осо­бым указанием на то, что вопросы поддержания национальной безопасности остаются в единоличной ответственности госу­дарств-членов.

Последние три принципа вместе содержатся в параграфе 2 ком­ментируемой статьи 4 Договора о Европейском Союзе. Они также скорректированы некоторыми другими положениями учредительных документов ЕС.

⁹⁷ При подготовке Лиссабонского договора 2007 г. эту статью планировалось оза­главить «Отношения между Союзом и государствами-членами». Как отмеча­лось выше (пункт 2.1 комментария), в окончательном тексте «лиссабонской» редакции учредительных документов ЕС заголовки у статей было решено не вводить.

76

В частности, равенство государств-членов перед «Договорами» не исключает предоставления им неодинакового числа мест или голосов в органах Союза в зависимости от численности населения конкрет­ной страны (квоты Германии, например, во много раз превышают квоты Мальты).

Национальная индивидуальность государств-членов подлежит уважению лишь при условии соблюдения ими ценностей Союза, на­рушение которых может послужить основанием для введения санк­ций против государства-нарушителя (см. выше, пункт 2.3 коммен­тария).

Наконец, уважение Союзом основных функций государства не препятствует принятию на европейском уровне законодательства и других мер, которые влияют на осуществление подобных функций, в том числе по вопросам обеспечения национальной безопасности (в рамках компетенции Союза по вопросам «пространства свободы, безопасности и правосудия»);

• принцип лояльного сотрудничества (параграф 3 статьи 4 Догово­ра о Европейском Союзе) был зафиксирован еще в 1957 г. при подписании Римского договора. В силу этого принципа Союз и государства-члены обязаны проявлять уважение друг к другу и оказывать взаимное содействие при выполнении любых задач, вытекающих из учредительных документов (первое предложение параграфа 3).

Из этого общего правила для государств-членов вытекают три основополагающие обязанности, закрепленные во втором и третьем предложениях параграфа 3 комментируемой статьи: обязанность принимать меры любого характера, чтобы обеспечить выполнение своих обязанностей согласно учредительным документам и право­вым актам институтов ЕС; обязанность содействовать Союзу в вы­полнении его задач; обязанность воздерживаться от любых мер, спо­собных поставить под угрозу достижение целей Союза.

Вышеперечисленные обязанности были дополнены и конкрети­зированы в судебной практике (прецедентном праве) судов ЕС. В частности, они послужили основанием для признания принципа верховенства (примата) права ЕС над внутригосударственным правом. Приверженность принципу верховенства, как его сформулировал еще в 1964 г. Суд Европейских сообществ, государства-члены под­твердили в специальной декларации к Лиссабонскому договору (Де­кларация № 17)⁹⁸.

⁹⁸ Содержание этой Декларации базируется на тексте статьи 1-6 проекта Евро­пейской конституции 2004 г. Как отмечалось выше (см. раздел 1 комментария), при подготовке Лиссабонского договора 2007 г. государства-члены решили не включать принцип верховенства права ЕС непосредственно в учредительные

77

Условия и порядок вступления новых государств служат предметом статьи 49, которая содержится в последнем разделе Договора о Ев­ропейском Союзе (раздел VI «Заключительные положения»).

Критерии приема в «новый» Союз не претерпели существенных изменений по сравнению с условиями, которые действовали до на­стоящего времени. Согласно комментируемой статье доступ в ЕС, в принципе, открыт для любого европейского государства (термин «европейский» не получил официального определения, что, очевид­но, будет порождать новые дискуссии относительно географических пределов расширения ЕС)⁹⁹.

Другим критерием приема в ЕС служит приверженность государ­ства ценностям Союза (см. выше, пункт 2.3 комментария), что пред­полагает не только их соблюдение на своей территории, но и обяза­тельство содействовать их дальнейшему укоренению в случае приема вЕС.

Остальные критерии приема в состав Союза, относящиеся, в част­ности, к экономическому потенциалу заинтересованных стран, опре­деляются руководителями действующих государств-членов в рамках высшего органа политической координации ЕС — Европейского совета¹⁰⁰.

Процедура присоединения также не претерпела существенных из­менений в сравнении с порядком, действовавшим в «старом» Союзе: заинтересованное государство подает заявку с просьбой о его приеме в ЕС; в случае одобрения заявки представителями всех действующих государств-членов в Совете Европейского Союза с заинтересован­ным государством (государством-кандидатом) проводятся перегово-

документы, а ограничиться ссылкой на него в специальной декларации, кото­рая формально не имеет юридически обязательной силы. Тем не менее, данный факт не влияет на дальнейшее существование принципа верховенства, который продолжит применяться в «новом» Союзе как принцип, имеющий судебное (прецедентное) происхождение. На это обстоятельство прямо указано в заключении Юридической службы Совета Европейского Со­юза, приложенном к Декларации № 17.

⁹⁹ Среди действующих государств-членов одно находится на территории Малой
Азии (Республика Кипр); административно-территориальные единицы неко­
торых государств-членов, хотя и являются частью ЕС, расположены в других
частях земного шара, например Французская Гвиана (Южная Америка), ис­
панские Канарские острова (Африка). Отдельными политиками и государ­
ственными деятелями высказывались мнения о допустимости приема в состав
ЕС таких государств, как Сирия, Израиль, страны Северной Африки. Одно из
последних — Марокко — даже обращалось с заявкой о присоединении ЕС.

¹⁰⁰ В настоящее время действуют так называемые «Копенгагенские критерии»,
согласованные на сессии Европейского совета в Копенгагене 22 июня 1993 г.
Поправками Лиссабонского договора 2007 г. в статью 50 Договора о Европей­
ском Союзе впервые включено положение, которое прямо уполномочивает
Европейский совет устанавливать дополнительные критерии приема в ЕС.

78

ры, в ходе которых проверяется его соответствие вышеуказанным критериям приема.

Вступление в Союз оформляется договором о присоединении, который подписывают и ратифицируют, с одной стороны, все дей­ствующие государства — члены ЕС, с другой стороны — одно или несколько государств-кандидатов. Каждое государство-член, таким образом, имеет право абсолютного вето на любое расширение соста­ва Европейского Союза.

Аналогичным правом располагает представительный институт ЕС — Европейский парламент — который высказывает свое согласие большинством от списочного состава депутатов (на практике голо­сование в Европарламенте проводится до подписания договора о присоединении; при отсутствии согласия Европарламента подобный договор подписан быть не может).

Принципиально новым положением учредительных документов Европейского Союза, перенесенным в них Лиссабонским договором 2007 г. из проекта Европейской конституции 2004 г., стало признание права государств-членов на добровольный выход из состава ЕС (статья 50 Договора о Европейском Союзе).

Каждое из действующих государств — членов ЕС может принять соответствующее решение согласно своим конституционным пра­вилам. Выход из состава ЕС производится на основании соглаше­ния, которое нуждается в одобрении Европейского парламента. В случае недостижения соглашения выход может быть осуществлен в одностороннем порядке по истечении двух лет с момента подачи заинтересованным государством уведомления в Европейский со­вет.

В условиях, когда количество государств — членов ЕС приближа­ется к тридцати, все более заметной становится внутренняя неодно­родность Европейского Союза — с точки зрения уровня социально-экономического развития и политических приоритетов разных го­сударств-членов, заинтересованности их народов и правительств в осуществлении тех или иных интеграционных проектов.

В этой связи с 1 мая 1999 г. (поправки Амстердамского договора 1997 г., пересмотренные Ниццким договором 2001 г.) учредительные документы ЕС предусматривают возможность продвинутого сотруд­ничества государств-членов в рамках Европейского Союза.

В «новом» ЕС соответствующие нормы будут закреплены в двух разделах «Договоров» — разделе IV «Положения о продвинутом со­трудничестве» Договора о Европейском Союзе, который содержит его самые общие, базовые принципы, и разделе III «Продвинутое сотрудничество» части шестой Договора о функционировании ЕС, который устанавливает детальные правила и процедуры.

79

Суть механизма продвинутого сотрудничества, как отмечалось выше (пункт 2.1 комментария), состоит в том, что институтам ЕС поручается осуществление дополнительных мероприятий в пределах их компетенции — но в отношении не всего Союза, а лишь отдель­ных его стран, пожелавших участвовать в продвинутом сотрудниче­стве.

Речь может идти, в частности, о более глубокой и масштабной гармонизации различных отраслей и институтов права на европей­ском уровне (например, налогового или уголовного права); об осу­ществлении институтами ЕС практических мер, касающихся только государств — участников продвинутого сотрудничества (например, реализация дополнительных программ внутри ЕС или осуществление дополнительных внешнеполитических демаршей на международной арене).

Количество сфер и проектов продвинутого сотрудничества, кото­рые могут устанавливаться в рамках Союза, не ограничивается. По­этому учредительные документы ЕС в оригинальной редакции ис­пользуют этот термин во множественном числе — «продвинутые сотрудничества» (франц.: coopérations renforcées)¹⁰¹.

Учредительные документы также устанавливают некоторые огра­ничения для продвинутого сотрудничества. Эти ограничения при­званы не допустить того, чтобы продвинутое сотрудничество нано­сило ущерб интеграции в рамках Европейского Союза в целом. На­пример, подобное сотрудничество не может вводиться в сферах, отнесенных к исключительной компетенции ЕС, или приводить к искажению конкуренции на внутреннем рынке Союза.

Решение об установлении продвинутого сотрудничества, по об­щему правилу, должно быть утверждено политическими институтами Европейского Союза, в состав которых входят граждане всех госу­дарств-членов (Европарламент, Совет и Комиссия)¹⁰².

¹⁰¹ Наиболее известной в настоящее время формой продвинутого сотрудничества
является издание институтами Союза законодательства и других мер в развитие
«Шенгенских достижений» (Шенгенских соглашений и основанных на них
правовых актов). Эта форма подчиняется специальным правилам, изложенным
в одном из протоколов к учредительным документам («Протокол о Шенген­
ских достижениях, интегрированных в рамки Европейского Союза»). В про­
двинутом сотрудничестве в рамках Шенгенских достижений изначально не
участвовали Великобритания и Ирландия. Впоследствии эти страны несколь­
ко изменили свою позицию (частично присоединились к Шенгенским дости­
жениям). Однако по сей день Великобритания и Ирландия не подпадают под
действие центрального элемента Шенгенских достижений — правил, обеспе­
чивающих отмену пограничного контроля внутри ЕС и проведение единой
визовой политики, включая выдачу Шенгенской визы.

¹⁰² Особые правила установлены для продвинутого сотрудничества в рамках общей
внешней политики и политики безопасности. Здесь Совет Европейского Союза

80

Наконец, во избежание чрезмерной «сегментации» ЕС учреди­тельные документы устанавливают минимальный порог в отношении количества государств-членов, способных устанавливать между со­бой продвинутое сотрудничество. В «новом» Союзе этот порог со­ставляет не менее девяти стран (из двадцати семи государств-членов на 2007 г.). Остальные государства-члены сохраняют право в любой момент присоединиться к продвинутому сотрудничеству, что откры­вает путь к его постепенному распространению на всю территорию Европейского Союза¹⁰³.

Наряду с продвинутым сотрудничеством в том виде, как оно рас­смотрено выше, учредительные документы Европейского Союза до­пускают или даже прямо предусматривают другие формы развития более интенсивной интеграции отдельных государств-членов. К ним относятся, прежде всего, новый, ранее не существовавший механизм «постоянного организованного сотрудничества» в сфере военных потен­циалов, который впервые предусмотрен Договором о Европейском Союзе и подчиняется специальным правилам Протокола о постоянном организованном сотрудничестве (см. ниже, п. 2.9 комментария)¹⁰⁴.

Договор о Европейском Союзе и Договор о функционировании Европейского Союза, аналогично учредительным документам «ста­рого» Союза, не исключают возможности членства стран ЕС в других интеграционных группировках. Имеются в виду, в частности, такие организации, как Бельгийско-люксембургский экономический союз и Бенилюкс, возникшие еще до формирования Европейских сооб­ществ (статья 350 Договора о функционировании Европейского Со­юза), НАТО и другой военно-политический блок под названием ЗЕС — «Западноевропейский союз» (статья 42 и Протокол о статье 42 Договора о Европейском Союзе)¹⁰⁵.

принимает решение единолично по получении заключения Комиссии и ново­го должностного лица ЕС — Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности (см. ниже, пункт 2.9 комментария).

¹⁰³ Подобный сценарий уже был реализован в области социальной политики ЕС.
Решение о расширении полномочий ЕС в этой сфере первоначально натолк­
нулось на сопротивление Великобритании. Поэтому в 1992 г. вместе с Мааст­
рихтским договором одиннадцатью из двенадцати государств-членов на то
время было подписано особое Соглашение о социальной политике (термин
«продвинутое сотрудничество» в то время еще не использовался). После изме­
нения позиции Великобритании в 1997 г. нормы указанного Соглашения были
инкорпорированы (включены) в соответствующий раздел Договора об учреж­
дении Европейского сообщества, отныне Договора о функционировании ЕС.

¹⁰⁴ Указанный механизм, включая Протокол о постоянном организованном со­
трудничестве, также был воспринят Лиссабонским договором 2007 г. практи­
чески в неизменном виде из проекта Европейской конституции 2004 г.

¹⁰⁵ Полноправными членами ЗЕС являются 10 из 27 стран Европейского Союза.
Остальные состоят в этом формировании в качестве наблюдателей или ассо-

81

Признавая и расширяя возможности по развитию более интен­сивной интеграции отдельных государств-членов как в рамках, так и вне рамок ЕС, Лиссабонский договор 2007 г. вслед за проектом Европейской конституции 2004 г. одновременно заложил дополни­тельные механизмы по усилению солидарности всех государств-членов друг с другом и с Европейским Союзом в целом.

Наиболее важными из них являются два, которые юридически отсутствовали в «старом» ЕС. Речь идет, во-первых, о принципе кол­лективной самообороны (параграф 7 статьи 42 Договора о Европей­ском Союзе). Этот принцип подразумевает обязанность государств-членов оказывать помощь и содействие тому из них, которое под­вергнется вооруженной агрессии из-за рубежа.

Помощь и содействие должны оказываться всеми возможными средствами, но при соблюдении Устава ООН, а также с учетом обя­зательств по Североатлантическому договору 1949 г., который в статье 5 предусматривает аналогичное обязательство в рамках НАТО. Ссылка на НАТО была включена по настоянию наиболее «евроат-лантически» настроенных государств — членов ЕС. Однако ее нали­чие, как представляется, может на практике осложнить достижение самостоятельной коллективной самообороны внутри Союза, не за­висящей от интересов неевропейских членов НАТО, таких как США и Канада.

Другой ключевой дополнительный механизм обеспечения соли­дарности государств — членов ЕС официально назван учредитель­ными документами «условие солидарности» (статья 222 Договора о функционировании Европейского Союза)¹⁰⁶. В данном случае речь идет также о взаимопомощи государств — членов ЕС, но в ситуации, когда одно из них подвергается террористической атаке или стано­вится жертвой стихийного бедствия или техногенной катастрофы («катастрофы, вызванной природными факторами или человеком»). Не исключается и оказание такой помощи военными средствами, предоставляемыми другими государствами-членами.

В рамках «условия солидарности» на Европейский Союз в целом, в свою очередь, возложена обязанность координировать действия по оказанию упомянутой выше помощи (через Совет Европейского Со­юза и состоящие при нем вспомогательные органы), а равно прово­дить регулярную оценку угроз, с которыми сталкивается Союз (через Европейский совет).

циированных участников. Подробнее см. примечание к упомянутому Прото­колу о статье 42 Договора о Европейском Союзе. ¹⁰⁶ «Условием солидарности» называется последний раздел VII части пятой «Вне­шнеполитическая деятельность» упомянутого Договора. Данный раздел состо­ит из одной-единственной статьи — статьи 222.

Еще одним принципиальным вопросом, который непосред­ственно затрагивает правовое положение государств-членов в рамках Европейского Союза, является роль национальных парламентов в управлении этой организацией, особенно в вопросах подготовки за­конодательства ЕС.

С момента основания Европейских сообществ в 1950-е годы вли­яние органов народного представительства государств-членов на управление ЕС было весьма ограниченным. Оно сводилась, в основ­ном, к обсуждению проектов ратификации учредительных докумен­тов ЕС или документов, вносящих в них поправки (ревизионных договоров).

Что касается издания текущего законодательства ЕС и принятия других решений на европейском уровне, то в этих вопросах правом выражать позицию государств-членов были наделены исключитель­но национальные правительства. Именно их члены (министры) и другие сотрудники традиционно заседают в составе главного зако­нодательного института ЕС — Совета Европейского Союза, и многих сотен подготовительных и вспомогательных инстанций (комитетов), существующих при Совете и Европейской комиссии.

Такое положение дел в средствах массовой информации и науч­ных трудах получило наименование «дефицит демократии» в ЕС. Его главным проявлением стала ограниченность прерогатив парламент­ских учреждений в вопросах обсуждения и принятия решений по вопросам европейской интеграции: органов народных представи­тельств (парламентов) государств-членов, с одной стороны, и пред­ставительного института ЕС в целом — Европейского парламента, с другой стороны (о роли Европарламента в «новом» Союзе см. ниже, пункт 2.7.2 комментария).

Преодоление «дефицита демократии» в части повышения роли национальных парламентов стало еще одним вектором реформы ЕС, предпринятой при подготовке проекта Европейской конституции 2004 г. и затем подтвержденной и усиленной Лиссабонским догово­ром 2007 г.

В соответствии с Лиссабонским договором в учредительные до­кументы ЕС впервые включена статья, которая определила основные аспекты привлечения парламентов государств-членов к его работе (статья 12 раздела II «Положения о демократических принципах» Договора о Европейском Союзе)¹⁰⁷. Участие национальных парла­ментов, таким образом, отныне признано в качестве одного из общих принципов функционирования этой интеграционной организации (см. выше, пункт 2.3 комментария).

¹⁰⁷ В первоначальном проекте Лиссабонского договора 2007 г. эта статья была озаглавлена «Роль национальных парламентов».

Содержание указанного принципа конкретизировано в других статьях учредительных документов, а также в двух специальных про­токолах к ним — «Протоколе о роли национальных парламентов в Европейском Союзе» и «Протоколе о применении принципов суб­сидиарное™ и пропорциональности»¹⁰⁸.

Основными формами, посредством которых обеспечивается при­влечение национальных парламентов к участию в функционирова­нии «нового» Союза, являются:

• предоставление сведений и документов: официальная передача на­циональным парламентам проектов новых законодательных актов ЕС, а также их информирование по другим вопросам, в частности относительно заявок о присоединении к Союзу новых государств (пункты «а» и «е» статьи 12 Договора о Европейском Союзе);

• наблюдение, контроль и оценка: в отношении соблюдения прин­ципа субсидиарное™ как одного из основополагающих принци­пов, регулирующих осуществление компетенции Союза и ее раз­граничение с компетенцией государств-членов, а также в отно­шении политики и мероприятий ЕС в области «пространства свободы, безопасности и правосудия», включая деятельность его специализированных учреждений в этой сфере, таких как Евро-пол и Евроюст (пункты «Ь» и «с» статьи 12 Договора о Европей­ском Союзе).

Одной из наиболее интересных новелл Лиссабонского договора 2007 г. в этой области служит предоставление национальным парла­ментом права коллективно требовать пересмотра законопроектов ЕС, которые, по их мнению, противоречат принципу субсидиарно-сти. Если законопроект все же принимается, то национальные пар­ламенты уже в индивидуальном порядке могут инициировать подачу исков об аннулировании соответствующих правовых актов ЕС в Суд Европейского Союза (см. ниже, пункт 2.6 комментария);

• участие в пересмотре учредительных документов: посредством ут­верждения или отказа в утверждении ревизионных договоров или проектов поправок к ним либо путем наложения вето на решения, которые в рамках упрощенных процедур пересмотра изменяют отдельные статьи учредительных документов (пункт «d» статьи 12 Договора о Европейском Союзе);

• межпарламентское сотрудничество по вопросам, относящимся к функционированию ЕС (пункт «f» статьи 12 Договора о Европей-

¹⁰⁸ Названные протоколы, разработанные в ходе подготовки проекта Европейской конституции 2004 г., заменяют собой одноименные протоколы, подписанные ранее вместе с Амстердамским договором 1997 г. Дополнительные положения, усиливающие роль национальных парламентов, были включены в эти прото­колы уже непосредственно при составлении Лиссабонского договора 2007 г.

84

ском Союзе). Это сотрудничество традиционно проводится в рам­ках специального межпарламентского учреждения, которое было создано в 1989 г. и сохранится в «новом» Союзе, — Конференция органов, специализирующихся по делам Союза (раздел II «Меж­парламентское сотрудничество» Протокола о роли национальных парламентов в Европейском Союзе).

Конференция, известная также по французской аббревиатуре COSAC, включает представителей специализированных комиссий или иных подразделений парламентов всех государств-членов по во­просам функционирования ЕС, а также представителей Европей­ского парламента.

Рассмотренные выше формы (механизмы) участия национальных парламентов в функционировании Европейского Союза являются общими для всех его государств-членов, так как вытекают непосред­ственно из учредительных документов ЕС. Наряду с ними государ­ства-члены в индивидуальном порядке могут устанавливать допол­нительные формы привлечения своих парламентов к европейским делам. Конституции многих стран ЕС содержат на этот счет специ­альные положения.