Учредительные документы Европейского Союза

Система учредительных документов «нового» Европейского Со­юза служит отражением концепции, которая была выдвинута прези­дентом Франции Н. Саркози и получила поддержку остальных госу­дарств — членов организации.

Суть концепции заключается в предложении наделить Союз дву­мя основополагающими источниками:

• кратким, содержащим наиболее общие и фундаментальные прин­ципы (mini-traité — «мини-договор»), и

• подробным, который детализировал бы статьи первого примени­тельно к разным сферам компетенции и отдельным органам ЕС. Краткий (базовый) учредительный документ в таком случае играл

бы роль основного закона (конституции) ЕС, подробный служил бы актом о ее применении⁵².

По настоянию ряда государств-членов, прежде всего Великобри­тании, ссылки на «конституционный» характер базового договора было решено устранить (см. выше, раздел 1 комментария). Поэтому первый, краткий учредительный документ ЕС сохранил свое пре­жнее, знакомое всем название — «Договор о Европейском Союзе» (55 статей). Второй, подробный документ соответственно был назван Договором о функционировании Европейского Союза (358 статей). Оба источника, вместе взятые, получили наименование «Договоры».

Как уже отмечалось в предисловии, «Договоры» de jure являются «старыми» документами в том смысле, что их подписание в перво­начальной редакции состоялось в 90-е (Договор о Европейском Со­юзе 1992 г.) и 50-е (Договор о функционировании Европейского Со­юза 1957 г.) годы XX столетия. Лиссабонский договор 2007 г. «лишь» внес изменения и дополнения в их тексты. Однако масштаб этих поправок настолько велик, что de facto можно говорить о появлении

⁵² Справедливости ради нужно отметить, что аналогичная идея высказывалась еще в ходе работы над проектом Европейской конституции, в том числе пред­седателем Конвента по ее подготовке Валери Жискар д'Эстеном. Если бы она была реализована, то Европейский Союз в 2004 г. мог бы получить относитель­но лаконичный «конституционный договор» и детализирующий его правила «договор о функционировании» ЕС (вместо единого «Договора, устанавлива­ющего Конституцию для Европы» от 29 октября 2004 г.).

новых по содержанию учредительных документов ЕС, а на их осно­ве — «нового» Европейского Союза.

Место и дата подписания «Договоров», тем не менее, изменениям не подвергались. Отсюда Договор о Европейском Союзе будет и да­лее неофициально именоваться «Маастрихтский договор 1992 г.» (в редакции Лиссабонского договора 2007 г.), а Договор о функцио­нировании Европейского Союза, бывший Договор об учреждении Европейского сообщества — «Римский договор 1957 г.» (также в ре­дакции Лиссабонского договора 2007 г.)⁵³.

Разница в политической роли и предмете двух учредительных до­кументов «нового» ЕС не отражается на их юридическом положении относительно друг друга. Договор о Европейском Союзе и Договор о функционировании Европейского Союза имеют одинаковую (рав­ную) юридическую силу и совместно выступают в качестве Договоров, на которых «основывается Союз» (статья 1 Договора о Европейском Союзе; статья 1 Договора о функционировании Европейского Со­юза). По своей юридической силе к «Договорам» приравнивается Хартия Европейского Союза об основных правах (см. ниже, пункт 2.5 комментария).

Подобно конституции в государстве, учредительные документы ЕС («Договоры») и Хартия об основных правах занимают высшее место в иерархии источников права Европейского Союза как особой интеграционной правовой системы, общей для всех государств-чле­нов и народов этой организации.

«Договоры» выступают в роли ядра этой системы, являются пер­вичным правом ЕС⁵⁴. Также аналогично конституциям государств «Договоры» служат юридической основой для издания органами

⁵³ О судьбе второго Римского договора — Договора об учреждении Европейского
сообщества по атомной энергии (Договора о Евратоме) — см. ниже, пункт 2.2
комментария.

⁵⁴ В содержание первичного права ЕС также входят некоторые другие источники
основополагающего характера, изменяющие или дополняющие учредительные
документы.

Дополнительными элементами первичного права ЕС, в частности, являются:

• «договоры о присоединении» новых государств-членов к Европейскому Союзу и приложенные к ним «акты об условиях присоединения». С 1972 по 2005 г. было подписано и вступило в силу шесть таких договоров и актов. По­следние датируются 25 апреля 2005 г. — Договор о присоединении и Акт об условиях присоединения Болгарии и Румынии (в силе с 1 января 2007 г.);

• договоры о внесении поправок в учредительные документы, называемые в доктрине «ревизионными договорами». Последним ревизионным договором ЕС стал Лиссабонский договор 2007 г.; ему предшествовали Ниццкий договор 2001 г., Амстердамский договор 1997 г. и т.д. В дальнейшем, по мере необходи­мости, будут подписываться новые ревизионные договоры, процедура приня­тия которых будет несколько отличаться от действовавшей в «старом» ЕС (см. ниже).

38

 

Европейского Союза многочисленных законодательных и иных пра­вовых актов (вторичное, или производное право ЕС)⁵⁵. В случае не­соответствия актов вторичного права положениям «Договоров» по­добные акты могут быть признаны недействительными Судом Евро­пейского Союза, осуществляющим тем самым своеобразный «конституционный контроль» в рамках ЕС. Учредительные документы Европейского Союза по форме и по­рядку принятия являются международными договорами, связываю­щими двадцать семь (в дальнейшем, возможно, больше) европейских стран — государств — членов ЕС. Процедура пересмотра Договоров отсюда тоже имеет договорный характер (ст. 48 Договора о Европей­ском Союзе). В то же время в «новом» ЕС она несколько отходит от традиционных канонов международного права, отраженных в Вен­ской конвенции о праве международных договоров 1969 г. и действо­вавших в «старом» Европейском Союзе.

Ранее государства — члены ЕС, по выражению Конституционного Суда ФРГ, выступали полными «владыками Договоров», то есть мог­ли вносить в них с общего согласия любые изменения. Для этого государствам-членам, как правило, требовалось провести межпра­вительственную конференцию, подписать по ее итогам ревизионный договор и обеспечить ратификацию последнего в соответствии со своими собственными конституционными процедурами.

Позиция в этих вопросах институтов ЕС, выражающих общий «европейский» интерес, имела лишь консультативное значение и

никак не связывала руки государствам. В «новом» Европейском Союзе ситуация несколько меняется. С одной стороны, каждое из государств-членов по-прежнему сохра­няет за собой право вето на внесение поправок в учредительные до­кументы. С другой стороны, аналогичное право по общему правилу (в рамках «обычной процедуры пересмотра») впервые может приобре­сти независимый от государств представительный институт ЕС — Европейский парламент, избираемый напрямую гражданами Евро­пейского Союза. Указанная новелла связана с тем, что отныне для любых крупно­масштабных изменений «Договоров» вводится дополнительный этап — созыв и проведение Конвента, состоящего из представителей не только национальных законодательных и исполнительных орга-

⁵⁵ О законодательстве и правовых актах ЕС см. ниже, пункт 2.8 комментария. Источниками вторичного права Европейского Союза также выступают его «международные соглашения» — договоры, заключаемые ЕС с иностранными государствами (третьими странами) и международными организациями. О международной правосубъектности и внешней политике ЕС см. ниже, пункты 2.2 и 2.9 комментария.

нов (парламентов и глав государств или правительств стран ЕС), но и аналогичных институтов Европейского Союза в целом (Европей­ского парламента и Комиссии)⁵⁶.

В задачу Конвента входит изучение проектов пересмотра «Дого­воров» и подготовка по этому поводу рекомендации для межправи­тельственной конференции государств-членов. Рекомендация кон­вента должна приниматься консенсусом, что предполагает согласие всех групп его членов, включая представителей Европарламента и Комиссии.

Конвент разрешается не созывать в случае, если масштаб плани­руемых изменений «Договоров» является незначительным. Но и в этом случае решение о несозыве Конвента должно получить предва­рительное одобрение Европейского парламента.

Кроме «обычной процедуры пересмотра» статья 48 Договора о Европейском Союзе предусматривает также «упрощенные процедуры пересмотра», которые носят по определению менее сложный и дли­тельный характер (не требуют созыва Конвента, межправительствен­ной конференции или ратификации во всех государствах-членах).

В зависимости от вида упрощенных процедур пересмотра участие Европарламента в них будет носить либо полноценный (с правом абсолютного вето), либо совещательный (консультативный) харак­тер. Однако следует учитывать, что такие процедуры могут быть за­действованы лишь в ограниченных пределах (изменение внутрипо­литической компетенции ЕС или совершенствование законодатель­ных процедур ЕС в сторону дальнейшего сокращения права вето государств-членов и расширения прерогатив Европарламента).

Особенностью Европейского Союза, свойственной далеко не всем многонациональным государствам и международным организациям, является широкое многообразие официальных языков учредительных документов («языков Договоров»). Договор о Европейском Союзе и Договор о функционировании Европейского Союза подписаны в 23 языковых редакциях, которые охватывают государственные языки всех государств — членов ЕС (в некоторых странах они полностью или частично совпадают, например в Германии и Австрии). То же самое относится к Хартии Европейского Союза об основных правах и к самому Лиссабонскому договору 2007 г.

Перечень «языков Договоров», которые также являются офици­альными языками институтов Союза и издаваемых ими правовых актов, содержится в статье 55 Договора о Европейском Союзе. Все

⁵⁶ Указанная модель уже была использована на практике: Конвент по подготов­ке Хартии Европейского Союза об основных правах, работавший в 1999— 2000 гг., и Европейский конвент, разработавший в 2002—2003 гг. проект Евро­пейской конституции. См. выше, раздел 1 комментария.

40

перечисленные в этой статье языки имеют равный статус, то есть изданные на них документы наделены одинаковой юридической си­лой, являются равно аутентичными.

Кроме того, в «новом» Европейском Союзе впервые предусмот­рена возможность подготовки официальных копий «Договоров» на язы­ках национальных меньшинств, к которым могли бы быть отнесены например, баскский, каталонский, галисийский в Испании, русский в странах Балтии. Подготовка таких копий должна проводиться по инициативе и силами заинтересованного государства-члена, при условии, что язык национального меньшинства имеет официальный статус хотя бы на части его территории (параграф 2 статьи 55 Дого­вора о Европейском Союзе).

Структура учредительных документов имеет комплексный, много­уровневый характер. Ее первичным элементом являются статьи⁵¹.

Статьи, содержащие несколько нормативных положений, под­разделяются на:

• параграфы, обозначаемые цифрами 1, 2, 3 и т.д. (например, пара­граф 1 статьи 31 Договора о Европейском Союзе);

• пункты, обозначаемые латинскими буквами а, Ь, с и т.д. (напри­мер, пункт «Ь» параграфа 2 статьи 107 Договора о функциониро­вании Европейского Союза)⁵⁸;

• подпункты, обозначаемые символами i, ii, Ш и т.д. (например, подпункт «i» пункта «Ь» статьи 25 Договора о Европейском Со­юзе);

• тире, обозначаемые на тексте знаком «—» (например, четвертое тире параграфа 2 статьи 167 Договора о функционировании Ев­ропейского Союза);

• абзацы, не имеющие цифрового или иного обозначения (напри­мер, третий абзац статьи 1 Договора о Европейском Союзе). Общей чертой «Договоров» является наличие у каждого из них

собственной преамбулы. В преамбулах, с одной стороны, указаны государства и их уполномоченные представители, которые участво-

⁵⁷ При подготовке Лиссабонского договора 2007 г. статьям базового учредитель­
ного документа ЕС — Договора о Европейском Союзе — планировалось при­
своить заголовки (например, статья 1 «Учреждение Союза», статья 2 «Ценности
Союза» и т.д.). В окончательном тексте Договора о Европейском Союзе, как и
Договора о функционировании Европейского Союза в «лиссабонской» редак­
ции, заголовки у статей отсутствуют.

⁵⁸ В болгарской редакции учредительных документов и других источников права
ЕС в аналогичных случаях употребляется кириллица (пункт «б» и т.п.). В пе­
реводе основополагающих актов Европейского Союза на русский язык, тем не
менее, сохранены латинские обозначения, поскольку они традиционно ис­
пользуются в международных договорах с участием Российской Федерации,
в том числе в аутентичном тексте Устава ООН на русском языке.

41

вали в подписании соответствующего документа⁵⁹. С другой сторо­ны, преамбулы в торжественных формулировках называют причины и цели, ради которых заключен каждый из «Договоров» (так называ­емые «мотивировочные положения»). Следует отметить, что преам­булы учредительных документов почти не подвергались изменению Лиссабонским договором 2007 г.⁶⁰

Как указывалось выше, при подготовке Лиссабонского договора 2007 г. распределение правовых основ Европейского Союза между двумя учредительными документами производилось исходя из стрем­ления подготовить один краткий «мини-договор» и другой подроб­ный, детализирующий предписания первого.

Эта логика в целом соблюдена в окончательных текстах Договора о Европейском Союзе и Договора о функционировании Европей­ского Союза, вытекающих из Лиссабонского договора 2007 г. Однако от нее имеются некоторые отступления, которые будут упомянуты ниже при характеристике структуры каждого из «Договоров» в от­дельности⁶¹.

Структура Договора о Европейском Союзе складывается из шести разделов, один из которых, посвященный внешней политике, разбит на две главы.

Раздел I «Общие положения» — самый фундаментальный раздел внутри не только Договора о Европейском Союзе, но и «Договоров» в целом. Он закрепляет юридический факт учреждения Европейского Союза как интеграционной организации и фиксирует ее правовые основы (статья 1).

Далее в разделе I определяются ценности (статья 2), основные цели (статья 3), принципы, регулирующие взаимоотношения ЕС с государствами-членами (статья 4), базовые принципы, относящиеся к компетенции ЕС (статья 5), гарантии основных прав на уровне Ев­ропейского Союза (статья 6).

⁵⁹ Поскольку Договор о Европейском Союзе и Договор о функционировании
Европейского Союза в первоначальном виде были заключены в 1992 и 1957 гг.
соответственно, наименования и количество указанных в преамбуле государств
и должностных лиц соответствуют историческим реалиям на момент подпи­
сания каждого из «Договоров»: шесть государств-членов для Договора о функ­
ционировании Европейского Союза, бывшего Договора об учреждении Евро­
пейского [экономического] сообщества 1957 г., и двенадцать государств-членов
для Договора о Европейском Союзе 1992 г.

⁶⁰ Единственной серьезной новеллой является фраза («Получая вдохновение от
культурного, религиозного и гуманистического наследия Европы...», которая
была перенесена в преамбулу Договора о Европейском Союзе из преамбулы
проекта Европейской конституции 2004 г.

⁶¹ Характеристика важнейших положений «Договоров» с точки зрения содержа­
ния приводится в следующих пунктах раздела 2 комментария (пункты 2.2-
2.9).

4S

Последние две статьи раздела I предусматривают возможность приостановления прав государств-членов, нарушающих основопо­лагающие ценности Союза (статья 7), и — впервые в его истории — необходимость установления «привилегированных отношений» меж­ду ЕС и соседними государствами, к числу которых, вне всяких со­мнений, относится и наша Россия (статья 8)⁶².

Раздел II «Положения о демократических принципах» развивает статьи первого раздела путем определения основных начал (принци­пов) демократического функционирования Европейского Союза: демократического равенства (статья 9), представительной демокра­тии (статья 10) и принципа, который обеспечивает привлечение граждан и общественных объединений к процессу подготовки законодательных актов и других мер на европейском уровне (статья И)⁶³.

Одна из принципиальных новелл последнего принципа, также перенесенная в Договор о Европейском Союзе из проекта Европей­ской конституции 2004 г., состоит в признании по образцу некоторых государств так называемой «гражданской инициативы» — права граждан Союза в количестве не менее 1 млн человек выступать с ини­циативой разработки и принятия новых правовых актов на европей­ском уровне.

Завершающая статья раздела II, включенная Лиссабонским дого­вором 2007 г. (в прежней редакции Договора о Европейском Союзе и в проекте Европейской конституции 2004 г. ее не было), впервые определяет основные принципы участия парламентов государств-членов в деятельности Европейского Союза (статья 12). Принципы, изложенные в этой статье, конкретизированы в специальных прото­колах к учредительным документам, в частности в новом Протоколе о роли национальных парламентов в Европейском Союзе.

Раздел III «Положения об институтах» (статьи 13—19) устанавли­вает систему руководящих органов (институтов) Европейского Союза и определяет основы правового статуса важнейших из них: Европей­ского парламента, Европейского совета, Совета Европейского Со­юза, Европейской комиссии, Суда Европейского Союза.

⁶² Положения этой статьи, которая перенесена в новую редакцию Договора о
Европейском Союзе из проекта Европейской конституции 2004 г., de facto уже
начали реализовываться в жизнь с 2004 г. в рамках нового специфического
направления деятельности ЕС — «европейской политики соседства» (франц.:
politique européenne de voisinage; англ.: European Neighbourhood Policy) — явля­
ющейся одним из аспектов внешней политики Европейского Союза.

⁶³ В проекте Европейской конституции последний принцип носил название
«принцип демократии, основанной на участии граждан» (дословно: «принцип
партиципативной демократии»).

43

В этом же разделе определены порядок замещения и функции должностных лиц, которые будут выступать в качестве основных ру­ководителей «нового» Европейского Союза: Председателя Европей­ского совета, Председателя Европейской комиссии и Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасно­сти.

Раздел IV «Положения о продвинутом сотрудничестве» предусмат­ривает возможность осуществления в рамках Европейского Союза дифференцированной (разноскоростной) интеграции государств-членов («Европа двух, трех и т.д. скоростей»).

В дополнение к мероприятиям, которые согласно «Договорам» проводятся в отношении всего ЕС, заинтересованные государства-члены в количестве не менее девяти от их общего числа вправе пору­чать институтам Союза осуществление дополнительных мер интегра­ционного характера. Между этими государствами-членами тем самым реализуется «продвинутое сотрудничество». Решения, принимаемые институтами ЕС в рамках «продвинутого сотрудничества», имеют обя­зательную силу только для участвующих в нем государств.

Комментируемый раздел IV о продвинутом сотрудничестве — са­мый лаконичный в структуре Договора о Европейском Союзе. Он состоит из одной-единственной статьи (статьи 20), где в общих чер­тах определена сущность механизма продвинутого сотрудничества в рамках ЕС. Детальные правила об этом механизме включены во вто­рой учредительный документ — Договор о функционировании Ев­ропейского Союза (см. ниже).

Раздел V «Общие положения о внешнеполитической деятельности Союза и специальные положения об общей внешней политике и полити­ки безопасности» (статьи 21—46) является наиболее сложным и объ­емным в структуре комментируемого Договора и потому заслужива­ет более обстоятельных пояснений.

В силу особенностей процесса формирования Европейского Со­юза (см. выше, раздел 1 комментария) его внешняя политика, то есть политика по отношению к государствам, не входящим в состав ЕС («третьим странам», или «третьим государствам»), исторически раз­вивалась по двум самостоятельным векторам.

Первый вектор получил развитие с 1950-х годов в рамках Евро­пейских сообществ, прежде всего Европейского сообщества (быв­шего ЕЭС). Он охватывал те сферы внешнеполитической деятель­ности, которые прямо или косвенно связаны с экономикой: общая торговая (внешнеторговая) политика, политика оказания помощи развивающимся странам планеты («сотрудничество в поддержку раз­вития»), иные виды «экономического, финансового и технического сотрудничества с третьими странами».

44

Вышеперечисленные направления внешней (внешнеэкономиче­ской) политики осуществлялись на основании Договора об учреж­дении Европейского сообщества 1957 г., а институты ЕС обладали в их рамках весьма широкими полномочиями.

С другой стороны, с 1970-х годов получил развитие второй вектор внешней политики ЕС, получивший в Маастрихтском договоре 1992 г. название «общая внешняя политика и политика безопасности» (ОВПБ)⁶⁴. Предметом ОВПБ стали общеполитические (преимуще­ственно неэкономические) аспекты внешней политики, такие как поддержание мира и безопасности в Европе и на планете в целом. С конца 1990-х годов начала активно развиваться военная составля­ющая ОВПБ, получившая название «общая (или европейская) по­литика безопасности и обороны»⁶⁵.

Вопросы, которые входят в предмет ОВПБ, включая ее военную составляющую, имеют принципиальное значение для государствен­ного суверенитета. По этой причине государства-члены изначально отказались от использования в этой области наднациональных ин­теграционных механизмов и сделали выбор в пользу традиционного межправительственного сотрудничества.

Сам термин «ОВПБ» может переводиться на русский язык не только как «общая», но и как «совместная» внешняя политика и по­литика безопасности (франц.: politique commune; англ.: common policy) — то есть политика, совместно разрабатываемая государ­ствами — членами Европейского Союза⁶⁶. Именно по этой причине в Маастрихтском договоре 1992 г. ОВПБ была признана в качестве особого элемента в структуре Европейского Союза — второй «опо­ры». Особенностью ее правового режима стала концентрация подго­товки и принятия решений в руках межправительственных органов ЕС при сохранении за каждым государством-членом права вето по основным вопросам.

Отражением указанных реалий и является способ закрепления правовых основ внешнеполитической деятельности ЕС в новой

⁶⁴ Первоначальное название — «Европейское политическое сотрудничество» (см.
выше, раздел 1 комментария).

⁶⁵ В настоящее время в рамках общей политики безопасности и обороны ЕС
проводятся не только военные (миротворческие) операции в третьих странах,
но и так называемые «гражданские миссии» (в том числе «полицейские мис­
сии»), преследующие аналогичные цели: установление или поддержание мира
и правопорядка, спасение людей и др.

⁶⁶ Сказанное относится и к другим направлениям «общей политики» ЕС (общая
сельскохозяйственная политика, общая транспортная политика и др.). Послед­
ние, однако, нередко сопровождаются существенным ограничением государ­
ственного суверенитета и централизацией нормотворческой деятельности на
уровне Европейского Союза. В частности, это относится к общей торговой
(внешнеторговой) политике ЕС.

45

(«лиссабонской») редакции его учредительных документов. Лисса­бонский договор 2007 г. ликвидировал деление ЕС на «опоры», но сохранил сложившийся дуализм внешней политики Европейского Союза в целом:

• ОВПБ как сфера интеграции, особо «чувствительная» для сувере­нитета государств-членов, стала единственным направлением деятельности Европейского Союза, который непосредственно регулируется Договором о Европейском Союзе (комментируемый раздел VII «Общие положения о внешнеполитической деятельно­сти Союза и специальные положения об общей внешней полити­ке и политике безопасности»);

• остальные направления и аспекты внешнеполитической деятель­ности ЕС включены в предмет Договора о функционировании Европейского Союза (часть пятая «Внешнеполитическая деятель­ности Союза»).

В структуре комментируемого раздела VII Договора о Европей­ском Союзе общей внешней политике и политике безопасности по­священа его глава 2, которая состоит из двух отделов: первый регу­лирует ОВПБ в целом (отдел 1 «Общие положения»), второй закреп­ляет правовые основы общей политики безопасности и обороны как военной составляющей ОВПБ (отдел 2 «Положения об общей поли­тике безопасности и обороны»).

Что касается главы 1 раздела VII, то в нее включены «общие по­ложения о внешнеполитической деятельности Союза», то есть осно­вополагающие цели и принципы, которые должны соблюдаться ЕС при осуществлении действий на международной арене по всем во­просам и направлениям (франц.: principes généraux; англ.: general principles)⁶⁷. К числу основополагающих принципов внешнеполити­ческой деятельности Союза относятся такие фундаментальные на­чала, как демократия, правовое государство, всеобщность и недели­мость прав человека и основных свобод и др. Особо указывается на необходимость соблюдения принципов, закрепленных в Уставе ООН и других источниках международного права (статья 21).

Завершая характеристику «внешнеполитического» раздела VII, необходимо высказать некоторые критические замечания. Включе­ние подобного раздела именно в Договор о Европейском Союзе, а не

⁶⁷ Таким образом, слово «общий», дважды употребляемое в названии раздела VII Договора о Европейском Союзе в русскоязычной версии, имеет разные значе­ния и в оригинале обозначается разными терминами: с одной стороны, общие принципы внешнеполитической деятельности как принципы общего, всеобъ­емлющего характера (франц.: général(-aux); англ.: general), с другой стороны, общая внешняя политика и политика безопасности (франц.: commun(e); англ.: common) как особое направление внешнеполитической деятельности ЕС, под­чиняющееся специальным правилам.

46

в Договор о функционировании Европейского Союза служит оче­видным отступлением от изначальной предложенной логики распре­деления нормативных положений между двумя учредительными документами ЕС (первый — краткий «мини-договор», закрепля­ющий общие контуры устройства ЕС, второй — подробный источ­ник, регулирующий функционирование ЕС в разных областях).

Включение подобного раздела в Договор о Европейском Союзе также приводит к асимметрии правовых основ внешнеполитической и внутриполитической деятельности ЕС. Последние содержатся це­ликом в Договоре о функционировании Европейского Союза, кото­рый закрепляет для внутриполитической деятельности и общие принципы, и специальные правила в конкретных сферах ее осуще­ствления (см. ниже). Внешнеполитическая деятельность ЕС, напро­тив, оказалась юридически расколотой между двумя учредительными документами.

В итоге проигрывает наглядность изложения и возникает необхо­димость в обратных отсылках между обоими «Договорами», которые только усложняют восприятие их текстов.

Раздел VI «Заключительные положения» является последним в структуре Договора о Европейском Союзе. Его нормы дополняют раздел I «Общие положения» в части установления общих принципов статуса ЕС, а также общих правил применения и пересмотра учреди­тельных документов.

Речь идет о таких фундаментальных положениях, как: единая пра­восубъектность Европейского Союза (статья 47); процедуры пере­смотра учредительных документов (статья 48); условия и порядок вступления в Союз новых и выхода из него действующих государств-членов (статьи 49—50); признание протоколов и приложений состав­ной частью учредительных документов (статья 51); территориальная сфера применения последних (статья 52); неограниченный по вре­мени срок действия Договора о Европейском Союзе (статья 53)⁶⁸; порядок его ратификации и вступления в силу (статья 54)⁶⁹; «языки Договоров», на которых заключен и подлежит применению каждый из учредительных документов ЕС (статья 55)⁷⁰.

Структура Договора о функционировании Европейского Союза яв­ляется заведомо более сложной, чем у рассмотренного выше Дого-

⁶⁸ Указанное правило применяется и ко второму учредительному документу ЕС
(статья 356 Договора о функционировании Европейского Союза).

⁶⁹ Статья 54 имеет сугубо историческое значение. Она сохранена из первоначаль­
ной редакции Договора о Европейском Союзе, как он был подписан 7 февра­
ля 1992 г.

⁷⁰ Статья 55 говорит только о Договоре о Европейском Союзе. Однако ее поло­
жения распространяются и на Договор о функционировании Европейского
Союза в силу статьи 358 последнего.

47

вора о Европейском Союзе. Это обусловлено значительно большим объемом и более разнообразным предметом комментируемого доку­мента. Как следствие, статьи Договора о функционировании ЕС рас­пределены сначала по частям; внутри частей имеются разделы, гла­вы, отделы.

Часть первая «Принципы» (статьи 1—17) в первую очередь закреп­ляет предмет комментируемого Договора: «организует функциони­рование Союза и определяет сферы, границы и порядок осуществле­ния его компетенции» (статья 1). В этой же статье (параграф 2) воспроизведен принцип одинаковой юридической силы двух учре­дительных документов ЕС, содержащийся и в статье 1 Договора о Европейском Союзе (см. выше).

Остальные статьи части первой комментируемого Договора раз­биты на два раздела. Один из них определяет содержание разных «категорий компетенции» ЕС, различающихся соотношением с ком­петенцией государств-членов: исключительная, совместная компе­тенция и др. (раздел I «Категории и сферы компетенции Союза»).

Раздел II «Положения общего применения» фиксирует принципы деятельности, которые должны соблюдаться Союзом при осуще­ствлении мер в разных областях: обеспечивать согласованность раз­ных направлений своей политики, соблюдать и поощрять равенство женщин и мужчин, содействовать высокому уровню занятости и др. Фактически положения этого раздела служат детализацией и допол­нением базовых ценностей, целей и принципов, закрепленных в первых двух разделах Договора о Европейском Союзе.

Особое место в этом разделе имеет статья 16, которая закрепляет право каждого лица на защиту относящихся к нему персональных данных и порядок регламентации и защиты этого права в законода­тельстве ЕС.

Часть вторая «Недискриминация и гражданство Союза» (статьи 18—25) в соответствии с ее названием содержит две группы положений:

• во-первых, нормы, запрещающие внутри ЕС дискриминацию между гражданами государств-членов (статья 18) и наделяющие институты Союза полномочиями вести борьбу с другими видами дискриминации — по признаку возраста, этнического происхож­дения и др. (статья 19);

• во-вторых, нормы, учреждающие гражданство Союза (параграф 1 статьи 20)⁷¹ и предусматривающие важнейшие права, приобрете­ние и осуществление которых, как правило, связано с обладани-

⁷¹ Понятие гражданства Союза в идентичной формулировке содержится и в До­говоре о Европейском Союзе (раздел II «Положения о демократических прин­ципах»: статья 9).

ем этим гражданством — свобода передвижения и проживания на

всей территории ЕС и др. (параграф 2 статьи 20 — статья 24).

Последняя статья части второй (статья 25) допускает возможность дальнейшего расширения каталога основных прав граждан Союза при условии, что соответствующие положения будут ратифицирова­ны всеми государствами-членами.

Как представляется, нормы части второй с точки зрения их пред­мета и значения более уместно было бы включить в базовый учреди­тельный документ, то есть в Договор о Европейском Союзе. Однако с практической точки зрения этот аспект не имеет существенного значения, поскольку, как отмечалось выше, положения Договора о функционировании Европейского Союза и Договора о Европейском Союзе имеют одинаковую юридическую силу⁷².

Часть третья «Внутренняя политика и деятельность Союза» (статьи 26—197) представляет собой наиболее крупный структурный элемент комментируемого Договора. Предмет этой части — внутри­политическая компетенция ЕС, то есть полномочия его институтов издавать правовые акты и принимать другие меры в разных сферах общественных отношений, которые складываются внутри террито­рии ЕС между государствами-членами, физическими и юридиче­скими лицами.

Количество сфер общественной жизни, отнесенных к внутрипо­литической компетенции ЕС, в настоящее время достаточно велико (более 20). Поэтому часть третья Договора разбита на двадцать четы­ре раздела. Каждый из них посвящен одному конкретному направ­лению или группе взаимосвязанных направлений внутренней поли­тики и деятельности Союза.

Первые разделы части третьей закладывают правовые основы внутреннего рынка Европейского Союза — единого экономического пространства ЕС, в рамках которого обеспечивается свободное пе­редвижение товаров, лиц, услуг и капиталов⁷³. В разделе I сформу-

⁷² Включение норм о недискриминации и гражданстве не в Договор о Европей­
ском Союзе, а в Договор о функционировании Европейского Союза служит
данью традиции, поскольку соответствующие правила ранее (в «старом» ЕС)
содержались в Договоре об учреждении Европейского сообщества 1957 г., но­
вой редакцией которого является комментируемый Договор о функциониро­
вании Европейского Союза.

⁷³ В первоначальной редакции Договора о функционировании Европейского
Союза (Договор о ЕЭС 1957 г.) для наименования единого экономического
пространства использовался термин «общий рынок». Понятие «внутренний
рынок» было введено в комментируемый Договор поправками Единого евро­
пейского акта 1986 г., однако до настоящего времени сосуществовало с терми­
ном «общий рынок». Лиссабонский договор 2007 г. полностью исключает по­
следний термин из учредительных документов Союза, оставив только понятие
«внутренний рынок» ЕС. Вместе с тем, в средствах массовой информации и