Политические институты Европейского Союза

Наиболее серьезные преобразования механизма управления Ев­ропейского Союза в Лиссабонском договоре 2007 г. связаны с рефор­мой правового статуса политических институтов ЕС, а именно тех

¹⁴⁰ Регламент (ЕС) № 58/2003 Совета от 19 декабря 2002 г. о статусе исполнитель­ных агентств, ответственных за некоторые задачи, относящиеся к управлению программами Сообщества//JO L 11 du 16.1.2003, р. 1.

руководящих инстанций, совместными усилиями которых осуще­ствляется разработка и претворение в жизнь политики Союза по всем ее направлениям — Европейского парламента (А), Европейского со­вета и Совета (Б), Европейской комиссии (В)¹⁴¹.

А. Европейский парламент

Европейский парламент — институт Союза, представляющий на­роды ЕС, вместе взятые. Парламент ведет свое происхождение от Ассамблеи Европейского объединения угля и стали (с 1958 г. — Ас­самблея Европейских сообществ, после 1987 г. — Европейский парламент)¹⁴².

С 1979 г. члены Европарламента избираются всеобщим прямым го­лосованием сроком на пять лет. При этом каждый гражданин Союза может голосовать или баллотироваться кандидатом в любом госу­дарстве-члене, где он проживает (статьи 20 и 22 Договора о функцио­нировании Европейского Союза; статья 39 Хартии Европейского Союза об основных правах).

Численный состав Европарламента в «новом» Союзе не претерпит существенных изменений. Парламент не должен насчитывать более 751 депутата (вместо 785 в 2004-2009 гг.), а количество парламента­риев, избираемых в каждом государстве-члене, зависит от численно­сти его населения.

Ранее это количество определялось по системе квот, прямо за­фиксированных в учредительных документах «старого» Союза (в До­говоре об учреждении Европейского сообщества). В «новом» Союзе вводится более гибкий порядок: квоты государств-членов должно определять специальное решение, издаваемое Европейским советом по инициативе Европарламента и с его согласия (параграф 2 статьи 14 Договора о Европейском Союзе).

Величина новых квот будет устанавливаться согласно методу «убывающей пропорциональности», в силу которого соотношение меж­ду представительством в Европарламенте более населенных и менее населенных государств-членов должно быть меньше соотношения между численностью их населения (разница между государствами-членами в стенах Европарламента тем самым частично нивелирует­ся). При этом независимо от количества избирателей в каждом госу-

¹⁴¹ В европейской доктрине «политические» институты обычно противопостав­
ляют «неполитическим» — Суду Европейского Союза, Счетной палате и, в из­
вестной мере, Европейскому центральному банку.

¹⁴² Термин «Европейский парламент» стал официально использоваться с 1962 г.,
однако получил юридическое закрепление в учредительных документах ЕС
лишь в соответствии с поправками Единого европейского акта 1986 г., всту­
пившего в силу в 1987 г. (см. выше, раздел 1 комментария). Сокращенное на­
именование «Европарламент» является неофициальным.

114

дарстве-члене должно избираться минимум 6 депутатов, но не более 96 (данное условие особенно важно для самых малочисленных госу­дарств-членов, таких как Мальта и Люксембург, но способно огра­ничивать квоты крупнейших государств — членов ЕС, прежде всего Германии).

Проект «Решения Европейского совета, фиксирующего состав Европейского парламента», был подготовлен последним в октябре 2007 г. и получил предварительное одобрение всех государств-членов при подписании Лиссабонского договора¹⁴³. В соответствии с этим документом метод убывающей пропорциональности планируется установить как совокупность трех признаков:

• во-первых, соблюдение максимального (96) и минимального (6) количества мест как жесткого диапазона, в пределах которого должна определяться квота любого государства-члена;

• во-вторых, «чем больше численность населения государ­ства-члена, тем на большее число мест оно имеет право»;

• в-третьих, «чем больше численность населения государства-члена, тем больше количество жителей, которое представляет каждый из его европейских депутатов».

Численность населения государств-членов первоначально будет определяться на основании данных статистической службы Евро­пейской комиссии («Европейское статистической ведомство — Ев-ростат»), которые основываются на фактически проживающих в каждом государстве-члене лицах. В будущем (с 2014 г.) Европейский парламент предлагает рассмотреть возможность перехода к системе, основывающейся на подсчете только количества граждан Союза, являющихся жителями конкретной страны ЕС (без учета прожива­ющих в ней граждан третьих стран и лиц без гражданства).

В соответствии с упомянутыми правилами распределение мест в Европейском парламенте на легислатуру 2009—2014 гг. предположи­тельно будет зафиксировано следующим образом¹⁴⁴:

¹⁴³ См. в разделе IV настоящего издания «Декларацию о политическом согласии
Европейского совета в отношении проекта решения о составе Европейского
парламента» (Декларация № 5), а также «Декларацию о составе Европейского
парламента» (Декларацию № 4), согласно которой квота Италии должна быть
увеличена на одного депутата по сравнению с первоначально предложенной.
Проект «Решения Европейского совета, фиксирующего состав Европейского
парламента» содержится в «Резолюции Европейского парламента от 11 октяб­
ря 2007 года о составе Европейского парламента». См.: Résolution du Parlement
européen du 11 octobre 2007 sur la composition du Parlement européen. Doc.
2007/2169 (INI).

¹⁴⁴ Для удобства восприятия государства-члены приводятся в порядке убывания
их численности населения и, соответственно, квот. В официальных докумен­
тах, в том числе публикуемых в настоящем издании, перечни государств-чле­
нов устанавливаются в алфавитном порядке, в соответствии с названиями

_____________ Государство-член _______________ | Число депутатов Европейского парламента

Германия 96

Франция _____________________________________________________ 74___________________

Великобритания ________________________________________________ 73___________________

Италия 73

Испания __________________ 54___________________

Польша 51

Румыния _____________________________________________________ 33___________________

Нидерланды ___________________________________________________ 26___________________

Греция ______________________________________________________ 22___________________

Португалия __________________ 22___________________

Бельгия 22

Чехия _______________________________________________________ 22___________________

Венгрия 22

Швеция ______________________________________________________ 20___________________

Австрия ______________________________________________________ 19___________________

Болгария 18

Дания _______________________________________________________ 13___________________

Словакия _____________________________________________________ 13___________________

Финляндия __________________________________________________ 13___________________

Ирландия _____________________________________________________ 12___________________

Литва _______________________________________________________ 12___________________

Латвия ______________________________________________________ 9___________________

Словения ___________________ 13___________________

Эстония 6

Кипр _________________________________________________________ 6___________________

Люксембург 6

Мальта 6

Как и в настоящее время, общие принципы избирательной проце­дуры, подлежащей применению к выборам в Европарламент, после вступления в силу Лиссабонского договора будет определять специ­альный нормативный акт — «Акт об избрании членов Европейского парламента всеобщим прямым голосованием», принятый в 1976 г. и вступивший в силу в 1979 г. (в редакции 2003 г.).

Этот документ, в частности, устанавливает: • тип избирательной системы, по которой должны избираться де­путаты во всех государствах-членах (система пропорционального представительства);

государств-членов на их национальных языках: Бельгия (Belgique/België), Бол­гария (България), Чешская Республика (Ceskâ Republika) и т.д.

• возможность введения заградительного пункта, то есть минималь­
ного процента голосов, при недостижении которого партии не
допускаются к распределению мандатов (не свыше 5% поданных

голосов);

• правила о несовместимости должностей (запрет депутату Евро-парламента являться членом или сотрудником других институтов и органов Союза, правительств или парламентов государств-чле­нов);

• временные интервалы для проведения голосования по вы&орам депутатов Европарламента (с четверга по воскресенье одной не­дели, на практике — последняя неделя июня). Детализацию указанных правил производят государства-члены в

своем национальном законодательстве. Учредительные документы «нового» Европейского Союза не исключают при этом введения пол­ностью одинаковой (единой) избирательной процедуры на всей тер­ритории ЕС. Однако, аналогично «старому» Союзу, для установления такой процедуры (то есть для принятия нового Акта о выборах в Ев­ропарламент или для пересмотра действующего Акта 1976 г.) по-прежнему требуется одобрение со стороны всех государств-членов через их представителей в Совете Европейского Союза с последу­ющей ратификацией согласно национальным конституционным правилам (статья 223 Договора о функционировании ЕС).

В механизме управления «нового» ЕС Европейский парламент призван осуществлять четыре функции, первые две из них — со­вместно с Советом Европейского Союза, две другие - самостоятель­но (параграф 1 статьи 14 Договора о Европейском Союзе):

1) Законодательная функция — издание законодательных актов Европейского Союза в форме регламентов, директив, а также реше­ний (см. ниже, пункт 2.8. комментария).

Законодательные акты «нового» ЕС в большинстве случаев долж­ны издаваться совместно Европарламентом и Советом по предложе­нию Комиссии в рамках «обычной законодательной процедуры» (па­раграф 1 статьи 289 Договора о функционировании ЕС). Последняя выступает аналогом процедуры совместного принятия решений, ис­пользовавшейся в «старом» Союзе с 1993 г. (бывшая статья 251 Дого­вора об учреждении Европейского сообщества).

Количество вопросов, к которым подлежит применению обычная законодательная процедура, существенно увеличено Лиссабонским договором 2007 г., что свидетельствует об очередном серьезном уси­лении позиций Европейского парламента в механизме управления

ЕС.

Тем не менее, для многих законопроектов Лиссабонский договор сохранил так называемую консультативную процедуру, или проце-

дуру консультаций (термин неофициальный, используется в док­трине): налогообложение, отдельные вопросы социальной политики, политики в сфере окружающей среды, ряд мер в области простран­ства свободы, безопасности и правосудия (например, законодатель­ство о семейных делах с трансграничными последствиями, о поли­цейском сотрудничестве по уголовным делам) и др.

В рамках консультативной процедуры законодательный акт ЕС принимается единолично Советом Европейского Союза «после кон­сультации» с Европейским парламентом. Мнение последнего здесь имеет лишь совещательный (консультативный) характер, а поправки и возражения Европарламента в лучшем случае могут выступить в роли отлагательного вето (за счет отсрочки принятия консультатив­ного заключения, которое Европарламент согласно прецедентному праву Суда Европейских сообществ должен вынести в «разумный срок», который на практике может достигать нескольких месяцев).

Консультативная процедура служит исторически первой формой участия Европейского парламента в законодательном процессе ЕС (существует с 1950-х годов). В «новом» Союзе она будет являться главной разновидностью «специальной законодательной процедуры» (параграф 2 статьи 289 Договора о функционировании ЕС).

Другими, реже встречающимися разновидностями специальной законодательной процедуры будет служить порядок, когда законо­дательный акт принимает единолично Европарламент, но после одобрения Советом, или, наоборот, единолично Совет после одоб­рения Европейского парламента. Этот порядок известен в доктрине как «процедура санкционирования», имеющая соответственно два варианта.

Первый вариант процедуры санкционирования («Европейский парламент после одобрения Совета принимает...») предусмотрен для издания законодательства о правовом положении депутатов Евро-парламента, об осуществлении Европарламентом следственных пол­номочий¹⁴⁵ и о статусе Европейского омбудсмана (параграф 2 статьи 223, статья 226, параграф 4 статьи 228 Договора о функциони­ровании ЕС).

Второй вариант процедуры санкционирования («Совет после одобрения Европейского парламента принимает...») будет приме­няться, например, при утверждении многолетнего финансового ра­мочного плана, которым определяются предельные величины рас­ходов Союза, при учреждении Европейской прокуратуры и в ряде других случаев (параграф 2 статьи 312, параграф 1 статьи 86 Догово­ра о функционировании ЕС).

¹⁴⁵ В данном случае Европарламент должен также получить одобрение Комис­сии.

После одобрения Европарламента также должны приниматься некоторые другие меры ЕС, не относящиеся к числу законодатель­ных актов, например договоры о присоединении новых государств-членов или соглашения о выходе действующих государств-членов из Европейского Союза, отдельные международные соглашения ЕС с третьими странами и международными организациями.

2) Бюджетная функция — принятие бюджета Европейского Союза и контроль за его исполнением.

С учетом особого предмета и значения бюджета ЕС (роспись до­ходов и расходов на предстоящий финансовый год) его разработка и принятие должны производиться в рамках особой «бюджетной про­цедуры» (статья 314 Договора о функционировании ЕС). Последняя сходна с обычной законодательной процедурой в том, что предусмат­ривает совместное утверждение бюджета Европейским парламентом и Советом (такой порядок был установлен еще в 1970-е годы).

В то же время Лиссабонский договор 2007 г. отменил ставшее уже архаическим деление расходов «старого» Союза на обязательные и необязательные (при утверждении первых больше прав имел Совет, при утверждении вторых — Европейский парламент)¹⁴⁶.

Предельные размеры бюджетных расходов фиксирует многолет­ний финансовый рамочный план, утверждаемый Советом после одобрения Европейского парламента (второй вариант процедуры санкционирования как разновидности «специальной законодатель­ной процедуры»). Срок действия финансового плана — не менее пяти лет (статья 312 Договора о функционировании ЕС).

Что касается контроля за исполнением бюджета, то права Евро­пейского парламента в данной области уже в настоящее время весь­ма широки и не подверглись изменениям. В частности, именно Ев­ропарламент по рекомендации Совета утверждает исполнение бюд­жета Европейской комиссией (см. ниже). Это полномочие, как показывает практика, служит весьма действенным инструментом в руках европейских депутатов по контролю за финансовыми опера­циями Комиссии.

Выше, при характеристике структуры и содержания учредитель­ных документов (см. пункт 2.1 комментария), отмечалось, что Лис­сабонский договор 2007 г. также не затронул права Европарламента в области источников доходной части бюджета Европейского Союза. Хотя ЕС еще с начала 1970-х годов перешел на финансирование из

¹⁴⁶ В настоящее время обязательные расходы — это, в основном, расходы на фи­нансовую поддержку сельского хозяйства (в рамках общей сельскохозяйствен­ной политики ЕС). Их доля в бюджете составляет примерно 40% и постепенно сокращается. Большинство остальных расходов относятся к категории необя­зательных.

7 7S

«собственных ресурсов», категории этих ресурсов определяет специ­альный нормативный акт Совета (решение о системе собственных ресурсов).

Упомянутый акт может вступить в силу только после ратифика­ции государствами-членами. Роль Европарламента в его подготовке является чисто консультативной (второй абзац статьи 311 Договора о функционировании ЕС).

3) Функция политического контроля — одно из важнейших направ­
лений деятельности всех парламентов, вытекающее из их демокра­
тической природы.

Европейский парламент в качестве представительного института ЕС осуществляет политический контроль, прежде всего за Европей­ской комиссией. Результатом этого контроля может стать вынесение Комиссии вотума недоверия — важная прерогатива, которой Евро-парламент обладал изначально, но еще ни разу не воспользовался, не в последнюю очередь, из-за сложной процедуры, сохраненной и в «новом» Европейском Союзе (статья 234 Договора о функциони­ровании ЕС)¹⁴⁷.

Важными контрольными прерогативами Европарламента, суще­ствующими в настоящее время и сохраненными Лиссабонским до­говором 2007 г., являются его право обращаться с вопросами к Ко­миссии и Совету, а также право учреждать из своего состава след­ственные комиссии для расследования злоупотреблений в ходе применения права Европейского Союза.

В контексте взаимоотношений Европарламента с Европейской комиссией весьма серьезным рычагом воздействия в руках европей­ских депутатов служит право избирать Председателя Комиссии. Это право в силу его особой политической важности указано вместе с основными функциями Европарламента (параграф 1 статьи 14 До­говора о Европейском Союзе). Отдельного вотума доверия со сторо­ны Европарламента требует и утверждение состава Комиссии в целом (см. ниже).

4) Консультативная функция — старейшая из функций Европей­
ского парламента, посредством которой он участвует в обсуждении
и принятии решений на уровне ЕС, но с правом совещательного го­
лоса (в форме консультативных заключений и/или юридически не­
обязательных резолюций).

С начала 50-х годов и до начала 70-х годов XX века консультатив­ная функция и одноименная процедура были единственной формой участия Европарламента в законодательном процессе Европейских

¹⁴⁷ В частности, для принятия вотума недоверия необходимо ²/_ъ поданных голосов, представляющих одновременно абсолютное большинство от общего состава депутатов Европарламента.

7РО

сообществ, а также в принятии других решений на европейском уровне. Сохранение консультативной функции Лиссабонским дого­вором 2007 г., хотя и в более ограниченных масштабах, свидетель­ствует о том, что «дефицит демократии» в «новом» Союзе не будет преодолен в полной мере.

Совещательные (консультативные) полномочия сохранятся за Европейским парламентом, в частности в отношении следующих

вопросов:

• принятие законодательных актов Европейского Союза в рамках консультативной процедуры (см. выше);

• издание иных правовых актов Союза в тех случаях, когда учреди­тельные документы требуют предварительного проведения кон­сультации с Европейским парламентом.

Примером таких актов могут служить регламенты Совета о при­менении правил, касающихся государственной помощи предприяти­ям, или решения Совета о создании совместных предприятий (статьи 109 и 188 Договора о функционировании ЕС). В обоих случаях Совет Европейского Союза перед изданием соответствующего акта обязан запросить мнение (консультативное заключение) Европарламента, которое имеет для него рекомендательный характер;

• формирование некоторых органов, члены которых назначаются
совместно государствами-членами или другими институтами Со­
юза после консультации с Европарламентом.
Консультативными полномочиями Европарламент располагает,

например, при назначении Дирекции, в том числе Председателя Ев­ропейского центрального банка, членов Счетной палаты;

• большинство мероприятий в сфере внешней политики Союза,
в том числе заключение соглашений с третьими странами и меж­
дународными организациями (кроме важнейших международных
соглашений ЕС, которые требуют предварительного одобрения
Европейского парламента).