Компетенция Европейского Союза. Разграничение компетенции между европейским союзом и государствами-членами

Компетенция — общеправовая категория, обозначающая сово­купность предметов ведения (предметная компетенция) и полномо­чий (прав и обязанностей) должностного лица, органа или органи­зации в целом.

Компетенция Европейского Союза имеет государственно-подоб­ный характер в том смысле, что включает в себя широкий спектр властных прерогатив по управлению обществом. К ним относится в том числе издание законодательных, административных и юрисдик-ционных (судебных) актов. Эти акты способны иметь обязательную силу не только для государств-членов, но и для их граждан, одновре­менно являющихся гражданами Союза в целом, а также для других физических и юридических лиц, которые проживают, находятся или занимаются какой-либо деятельностью в ЕС (о системе и видах пра­вовых актах Союза см. ниже, пункт 2.8 комментария).

С другой стороны, не будучи полноценным государством, Союз приобретает свою компетенцию не непосредственно от «европей­ского народа» (не существующего сегодня de jure и de facto), а за счет уступки в его пользу части суверенных прав государствами — члена­ми ЕС, которая оформляется посредством соглашений между ними (учредительных документов ЕС — «Договоров»).

Как показывает история Европейского Союза, эта уступка носит не разовый, одномоментный характер. Она совершается посте­пенно — по мере развития интеграции внутри ЕС и, соответственно, появления новых задач и проблем, требующих решения на европей­ском уровне.

С 50-х годов XX века, когда были созданы Европейские сообще­ства, предметная компетенция Союза прошла путь от узкоспециали­зированных сфер (создание общего рынка угля и стали в рамках ЕОУС) до общеэкономических проектов (общий рынок ЕЭС, допол­ненный сотрудничеством по вопросам мирного использования атом­ной энергии в рамках Евратома) и, наконец, до распространения на весь спектр общественных отношений, включая разработку общей внешней политики и политики безопасности с военным компонен­том и вопросы борьбы с преступностью (вторая и третья опоры со­временного — «старого» — Европейского Союза).

Дальнейшее расширение компетенции ЕС осуществляется главным образом посредством расширения и углубления его задач и полно­мочий в уже подведомственных Союзу сферах общественной жизни

97

и, в меньшей степени, путем признания за Союзом новых сфер ком­петенции. В частности, Лиссабонский договор 2007 г. вслед за про­ектом Европейской конституции 2004 г. признал за ЕС полномочия осуществлять политику и мероприятия в таких областях, как:

• службы общеэкономического значения;

• космос;

• спорт;

• туризм;

• энергия (помимо атомной, сохраняющейся в ведении Евратома);

• гражданская оборона;

• координация административного сотрудничества государств-чле­нов в области претворения в жизнь права Европейского Союза;

• координация мер по оказанию помощи государствам-членам, пострадавшим от террористических актов или катастроф;

• гуманитарная помощь третьим странам¹²⁰.

Уже в 2007 г., непосредственно при подготовке текста Лиссабон­ского договора, государства-члены согласились усилить роль ЕС в природоохранной и энергетической сферах, в частности примени­тельно к вопросам борьбы с изменением климата и другими глобаль­ными и региональными проблемами окружающей среды, интеграции энергетических систем.

Другой новеллой Лиссабонского договора 2007 г. стала новая клас­сификация предметов ведения и сфер деятельности Европейского Со­юза. В «старом» Союзе она строилась исходя из сложной для воспри­ятия «структуры трех опор» (см. выше, раздел 1 комментария). В «но­вом» ЕС в основу классификации положен более простой и логичный географический критерий:

1) Общественные отношения, которые складываются в пределах Европейского Союза, образуют предмет его внутренней (внутрипо­литической) компетенции. Все элементы этой компетенции — от со­здания и функционирования единого экономического пространства («внутреннего рынка» ЕС) до культуры и образования — служат пред­метом разделов, глав, отделов части третьей Договора о функциони­ровании Европейского Союза под названием «Внутренняя политика и деятельность Союза» (см. выше, пункт 2.1 комментария)¹²¹.

¹²⁰ Меры в указанных областях эпизодически осуществлялись и ранее. Однако
они не имели под собой специальной правовой основы в учредительных доку­
ментах и проводились на базе дополнительных (резервных) полномочий ЕС
(см. ниже). Лиссабонский договор 2007 г. впервые включил в учредительные
документы «нового» Союза отдельные главы, отделы или статьи, посвященные
этим областям (см. выше, пункт 2.1 комментария).

¹²¹ К внутриполитической компетенции ЕС относятся и вопросы, связанные с
пересечением его внешних границ людьми, товарами и капиталами (таможен-

98

2) Отношения Европейского Союза в целом с государствами, не
входящими в его состав (третьими странами/третьими государ­
ствами), а также с международными организациями, образуют пред­
мет его внешней (внешнеполитической) компетенции.

Общие принципы реализации этой компетенции, а также поло­жения о неэкономических аспектах внешней политики (общая внеш­няя политика и политика безопасности) содержатся в разделе V До­говора о Европейском Союзе: «Общие положения о внешнеполити­ческой деятельности Союза и специальные положения об общей внешней политике и политике безопасности».

Остальные положения о внешнеполитической деятельности Со­юза закреплены в части пятой Договора о функционировании ЕС «Внешнеполитическая деятельность Союза» (см. пункты 2.1 и 2.9 комментария).

3) Промежуточное положение между внутренней и внешней по­
литикой Союза занимают его мероприятия в области взаимоотно­
шений с рядом островных территорий, находящихся под суверени­
тетом государств-членов (как правило, бывших колониальных вла­
дений), но не вошедших вместе с ними в состав ЕС — «заморскими
странами и территориями» (Гренландия, Новая Каледония, Фолк­
лендские острова и т.д.). Эта сфера деятельности ЕС, называемая
ассоциацией с заморскими странами и территориями, предусмотрена
в одноименной части Договора о функционировании ЕС, которая
структурно расположена между правилами его внутриполитической
и внешнеполитической деятельности: часть четвертая «Ассоциация
с заморскими странами и территориями» (см. выше, пункт 2.1 ком­
ментария).

Столь широкий предметный охват компетенции Европейского Союза не означает, что государства-члены уступили ему абсолютно все суверенные права в вышеназванных сферах. Объем полномочий, предоставленных Союзу, неодинаков в разных областях его ведения: от очень широкого, включающего весь комплекс законодательных, административных и судебных мер (например, в вопросах обеспече­ния свободы конкуренции на внутреннем рынке ЕС), до крайне ограниченного, сводящегося, в основном, к рекомендательным и поощрительным мерам (например, в области культуры).

Такая неоднородность достигается за счет особого механизма на­деления Союза полномочиями, который был установлен еще в 1950-е годы при учреждении Европейских сообществ и сохранится в «новом» ЕС. Его сущность состоит во включении в упомянутые части и разделы учредительных документов специальных уполномо-

ный союз, визовая, иммиграционная политика, политика предоставления убежища и др.).

99

чивающих статей, которые определяют, по каким конкретным во­просам, в каких целях, в каком порядке, через какие институты и посредством какого рода мер Союз вправе осуществлять свое вме­шательство в подведомственные ему сферы.

Иными словами, разные области общественной жизни переданы в ведение Союза не целиком, а лишь применительно к отдельным их аспектам, прямо предусмотренным в уполномочивающих статьях «Договоров». Например, по различным вопросам социальной поли­тики, перечисленным в статье 153 Договора о функционировании Европейского Союза, последний вправе устанавливать только поощ­рительные меры и минимальные предписания. Одну их часть утверж­дают совместно Европейский парламент и Совет (например, в отно­шении условий труда). Другую принимает единолично Совет (напри­мер, по вопросам социального обеспечения и социальной защиты работников). При этом во втором случае за представителями госу­дарств-членов в Совете сохранено право вето.

Уполномочивающие статьи учредительных документов ЕС («До­говоров») именуются в европейской доктрине и судебной практике «правовыми базами» (франц.: bases juridiques; англ.: legal bases)¹²². Об­щее число «правовых баз» измеряется многими десятками и продол­жает увеличиваться с каждой очередной реформой учредительных документов ЕС. Однако даже при подобном многообразии возника­ет риск того, что новые проблемы, возникающие в ходе европейской интеграции, окажутся не охваченными имеющимися «правовыми базами» и, как следствие, будут требовать все новых и новых попра­вок в «Договоры».

Чтобы скорректировать эту жесткую схему, в учредительные до­кументы ЕС изначально были включены специальные «статьи-ла­зейки» (термин неофициальный), закрепляющие дополнительные (резервные) полномочия Союза. Данными полномочиями можно вос­пользоваться в случае отсутствия специальной уполномочивающей статьи («правовой базы») по конкретному вопросу. Подобные «ста­тьи-лазейки» присутствуют и в новой («лиссабонской») редакции учредительных документов ЕС.

Одна из них уже упоминалась при характеристике содержания и структуры «Договоров» (пункт 2.1 комментария). Она содержится в

¹²² Ссылки на «правовые базы» обязательны в преамбуле каждого правового акта ЕС по следующей формуле: «Европейский парламент и Совет (или Совет, или Комиссия и т.д.), руководствуясь Договором о функционировании Европей­ского Союза (ранее — Договором об учреждении Европейского сообщества) и, в частности, его статьей (статьями)... принял(и) настоящий Регламент/насто­ящую Директиву и т.д....». Отсутствие подобной ссылки или неправильная (неполная) ссылка влечет отмену правового акта Судом Европейского Со­юза.

главе «Сближение законодательств» части третьей последнего доку­мента (глава 3 раздела VII «Общие правила о конкуренции, налого­обложении и сближении законодательств») и позволяет ЕС осуще­ствлять сближение законодательств государств-членов по любым вопросам, необходимым для нормального функционирования еди­ного внутреннего рынка — статья 114 Договора о функционирова­нии ЕС.

Указанная статья, однако, не может применяться к вопросам, затрагивающим налоги, свободное передвижение лиц, а также пра­ва и интересы наемных работников. Дополнительное сближение законодательств в этих вопросах может производиться на основании другой «статьи-лазейки» Договора о функционировании ЕС — статьи 115.

Наличие двух отдельных «статей-лазеек» обусловлено различием в порядке принятия решений на уровне Европейского Союза: в пер­вом случае (статья 114) нормативные акты принимаются по более простой и демократической процедуре, с правом абсолютного вето Европейского парламента, но без аналогичного права вето у отдель­ных государств-членов, во втором случае (статья 115) — с большим уважением к суверенным правам государств-членов, при сохранении за представителями их правительств в Совете права вето, но с огра­ниченными (консультативными) прерогативами Европарламента.

Наиболее широкой по своему потенциалу из числа «статей-лазе­ек» является статья 352, расположенная в последней части Догово­ра о функционировании ЕС (часть седьмая «Общие и заключитель­ные положения»)¹²³. В своей новой редакции, установленной Лисса­бонским договором 2007 г., статья 352 позволяет Союзу принимать в контексте различных направлений его политики любые законода­тельные акты и другие меры, если они признаны необходимыми для достижения целей ЕС, а учредительные документы не предусмотре­ли специальных полномочий.

Примерами использования данной «статьи-лазейки» в «старом» Союзе является учреждение в рамках ЕС координационного меха­низма в области гражданской обороны¹²⁴ (напомним, что Союз будет прямо уполномочен принимать меры в этой сфере только после вступления в силу Лиссабонского договора) или создание в 2007 г.

¹²³ В проекте Европейской конституции 2004 г. эту статью планировалось озагла­
вить «Условие гибкого подхода» (дословно: «Клауза гибкости»). Ввиду отсут­
ствия заголовков у статей «Договоров» указанное понятие сохранилось только
в доктрине.

¹²⁴ Решение 2007/779/ЕС, Евратом Совета от 8 ноября 2007 г. об учреждении ме­
ханизма Сообщества в области гражданской обороны (JO L 314 du 1.12.2007,
р. 1), заменившее более раннее Решение 2001/792/ЕС, Евратом от 23 октября
2001 г. по аналогичному вопросу (JO L 297 du 15.11.2001, р. 7).

101

Агентства Европейского Союза по основным правам — нового уч­реждения ЕС, не предусмотренного в учредительных докумен­тах¹²⁵.

Ограничения на использование статьи 352 вытекают прежде все­го из достаточно сложного порядка принятия решений на ее основе (единогласное принятие меры Советом, что предполагает поддержку правительств всех государств-членов, плюс одобрение со стороны Европейского парламента)¹²⁶.

В результате мы наблюдаем логически вполне оправданную вза­имосвязь: чем больше «гибкости» допускается для принятия акта «без правовой базы», тем более «жесткой» и сложной предусматривается процедура его принятия и оформления.

Кроме того, статья 352 не может применяться в рамках общей внешней политики и политики безопасности, а также для обхода норм учредительных документов, запрещающих проводить гармо­низацию (сближение) национального законодательства по отдель­ным вопросам, например в сферах образования или культуры.

В целях более четкого разграничения компетенции и ответствен­ности между европейским (союзным) и национальным (внутригосу­дарственным) уровнями публичной власти Лиссабонский договор 2007 г. по образцу многих федеративных государств включил в учре­дительные документы ЕС специальный раздел, посвященный опре­делению разных категорий компетенции Союза — раздел I «Категории и сферы компетенции Союза» части первой Договора о функциони­ровании ЕС¹²⁷.

Категории компетенции Союза различаются между собой объ­емом полномочий, предоставленным ЕС, и соотношением этих пол­номочий с теми, которые сохраняются за государствами-членами.

Самые широкие полномочия Союза и, соответственно, наиболее значительные ограничения суверенных прав государств-членов при-

¹²⁵ В 1960-е — 1990-е годы аналогичная норма (статья 235, с 1 мая 1999 г. —
статья 308 Договора об учреждении Европейского (экономического) сообще­
ства) широко применялась для освоения новых сфер общественной жизни, не
отнесенных в то время к компетенции ЕС, например для принятия законода­
тельства о качестве вод и других мер в рамках экологической политики, нор­
мативных актов о защите потребителей и др. Эта же статья послужила основой
для учреждения организационно-правовых форм европейских юридических
лиц («европейское акционерное общество» и др.), для переименования в 1997 г.
единой денежной единицы ЕС из «ЭКЮ» в «евро».

¹²⁶ Ранее Европейский парламент имел здесь только консультативные полномо­
чия.

¹²⁷ Содержание соответствующих статей широко обсуждалось при подготовке
проекта Европейской конституции 2004 г. и почти в неизменном виде перене­
сено из него в Лиссабонский договор 2007 г.

сущи исключительной компетенции ЕС¹²⁸. В рамках этой категории компетенции национальные власти полностью лишены права при­нимать решения, если только они специально не уполномочены на это Европейским Союзом или не действуют во исполнение принятых им правовых актов (параграф 1 статьи 2 Договора о функционирова­нии ЕС).

Количество сфер исключительной компетенции Союза относи­тельно невелико — пять (статья 3 Договора о функционировании ЕС). К ним относятся:

• установление пошлин общего таможенного тарифа и другие во­просы «таможенного союза» в рамках ЕС;

• установление правил конкуренции, необходимых для функцио­нирования единого внутреннего рынка ЕС (запрет согласованных действий предприятий, нарушающих конкуренцию, злоупотреб­ления доминирующим положением, правила оказания государ­ственной помощи предприятиям в ЕС и др.);

• денежная политика в отношении государств-членов, перешедших на «евро»;

• определение квот на рыболовство и другие вопросы сохранения морских биологических ресурсов в рамках общей политики по вопросам рыболовства как особого направления общей сельско­хозяйственной политики ЕС;

• общая торговая (внешнеторговая) политика, включая установле­ние антидемпинговых пошлин и других защитных мер в отноше­нии продукции из третьих стран.

К исключительной компетенции ЕС также отнесено заключение международных соглашений по вопросам, вытекающим из реализа­ции его внутриполитической компетенции (так называемая доктри­на «параллелизма» внутренней и внешней компетенции ЕС, сфор­мулированная еще в 1970-е годы Судом Европейских сооб­ществ)¹²⁹.

Своеобразной противоположностью исключительной компетен­ции Союза является категория его компетенции, названная «компе­тенцией осуществлять деятельность, направленную на поддержку, координацию или дополнение деятельности государств-членов» (па­раграф 5 статьи 2 Договора о функционировании ЕС), или, более кратко, «поддерживающая, координирующая или дополняющая деятель­ность» ЕС.

¹²⁸ Термин «исключительная компетенция» ЕС появился в учредительных доку­
ментах еще 1 ноября 1993 г. (со дня вступления в силу Договора о Европейском
Союзе). Однако сущность и сферы данной компетенции четко не определя­
лись, что создавало неудобства и для Союза, и для государств-членов.

¹²⁹ Подробнее см. ниже, пункт 2.9 комментария.

Сферы этой деятельности (всего их семь) перечислены в статье 6 Договора о функционировании ЕС:

• здравоохранение;

• повышение конкурентоспособности промышленности;

• культура;

• туризм;

• образование, профессиональное обучение, молодежь и спорт;

• гражданская оборона;

• координация административного сотрудничества государств-чле­нов при реализации права Европейского Союза.

В этих сферах государства-члены сохраняют за собой всю полно­ту законодательной власти, а Союз лишен права осуществлять гар­монизацию (сближение) правовых норм, принятых на национальном уровне (кроме отдельных исключений в сфере здравоохранения). Роль ЕС сводится здесь к поддержке (в том числе финансовой из союзного бюджета) и различным формам координации или допол­нения мероприятий государств-членов (рекомендации, программы, обсуждение общих проблем, координирующие инстанции и др.), что и дало название этой категории его компетенции.

Остальные сферы ведения Европейского Союза отнесены к кате­гории его совместной компетенции с государствами-членами (пара­граф 2 статьи 2 Договора о функционировании ЕС). Перечень этих сфер зафиксирован в параграфе 2 статьи 4 Договора о функциони­ровании ЕС (внутренний рынок, пространство свободы, безопасно­сти и правосудия, энергия и т.д.), но он является не исчерпывающим (примерным). В соответствии с параграфом 1 той же статьи к со­вместной компетенции ЕС отнесены любые вопросы его ведения, которые не входят в число сфер исключительной компетенции либо сфер его поддерживающей, координирующей и дополняющей дея­тельности¹³⁰.

Правовой режим совместной компетенции Европейского Союза похож на правовой режим предметов совместного ведения Россий­ской Федерации и субъектов Федерации, предусмотренный действу­ющей Конституцией России 1993 г. Как и в нашей стране, в сферах совместной компетенции ЕС правом издавать законодательство и

по Отсюда следует, что к совместной компетенции Союза и государств-членов могут быть отнесены общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ), а также координация на уровне ЕС экономической, социальной по­литики и политики занятости государств-членов. Однако, поскольку эти на­правления деятельности предусмотрены в отдельных параграфах статьи 2 До­говора о функционировании ЕС (параграфы 3 и 4), а также в статье 5 этого Договора, существуют определенные основания рассматривать указанные на­правления деятельности в качестве специфических категорий компетенции Союза.

другие юридически обязательные акты обладают и Союз, и отдель­ные государства-члены. Однако государства могут делать это лишь в том случае, если Союз не воспользовался своей компетенцией или прекратил ее осуществление¹³¹. В случае противоречия националь­ного закона и правового акта Союза по конкретному вопросу пре­имущественную силу имеет акт ЕС, что вытекает из принципа вер­ховенства (примата) его права в целом (см. выше, пункт 2.3).

Наряду с положениями о категориях компетенции ЕС Лиссабон­ский договор 2007 г. осуществил систематизацию основных принципов компетенции Союза, регулирующих вопросы ее приобретения и реа­лизации в жизнь. Эти принципы теперь объединены в специальную статью, которая занимает одно из первых мест в новой редакции До­говора о Европейском Союзе — статья 5¹³².

Первый принцип получил название «принцип наделения компетен­цией» (параграф 2 статьи 5). Он впервые четко обозначен в учреди­тельных документах ЕС, хотя фактически действовал изначально. В соответствии с этим принципом, указывающим на договорное про­исхождение Союза, компетенция ЕС проистекает от государств-чле­нов. Именно государства-члены «предоставляют компетенцию Со­юзу» (или, в другой формулировке, «наделяют Союз компетенцией»), делая это посредством учредительных документов («Договоров»), которые заключаются и изменяются с их общего согласия.

Из рассматриваемого принципа следует, что в своей деятельности Союз не должен выходить за рамки компетенции, предоставленной ему государствами-членами, и обязан следовать целям, которые эти государства зафиксировали в «Договорах». Кроме того, как и в боль-

|

шинстве федераций (в том числе в России), любая остаточная ком­петенция, то есть компетенция, не закрепленная за Союзом в его учредительных документах, сохраняется за государствами-чле­нами. Второй принцип служит отражением политической концепции, в соответствии с которой распределение компетенции и ответствен­ности между разными уровнями политической власти должно стро­иться «снизу вверх», а не наоборот. Все проблемы, которые могут эффективно решаться на местном (локальном) уровне, должны на­ходиться в ведении муниципальных властей, наиболее близких к

¹³¹ В специальном протоколе, подготовленном непосредственно при работе над
Лиссабонским договором 2007 г. («Протокол об осуществлении совместной
компетенции»), уточняется, что в рамках совместной компетенции государ­
ства-члены сохраняют за собой права нормотворчества по всем аспектам («эле­
ментам»), не урегулированным правовыми актами Союза.

¹³² В первоначальном проекте Лиссабонского договора 2007 г. эту статью плани­
ровалось озаглавить «Основные принципы в отношении компетенции».

гражданам. Лишь в случае, если общественные проблемы имеют ре­гиональный, общегосударственный или «европейский» масштаб, то их решение должно быть отнесено к компетенции более крупных ад­министративно-территориальных образований (субъектов федерации в федеративных государствах), государства в целом (национальных властей) или наднациональных инстанций Европейского Союза.

Иными словами, компетенция вышестоящих и более отдаленных от граждан уровней политической власти должна служить дополне­нием к компетенции ее нижестоящих уровней, приближенных к на­селению. Отсюда название второго рассматриваемого принципа — «принцип субсидиарности (дополнительности)».

В настоящее время принцип субсидиарности получил прямое или косвенное закрепление в ряде европейских конституций (Германия, Италия, Франция, Польша и др.), а также в Европейской хартии местного самоуправления, подготовленной в рамках Совета Европы. В своем широком значении он закрепляется и в статье 1 Договора о Европейском Союзе, согласно которой принятие решений в рамках ЕС должно быть как можно более приближено к гражданам.

В узком (тесном) смысле слова принцип субсидиарности отражен в комментируемой статье 5 Договора о Европейском Союзе (пара­граф 3 статьи 5). Речь в данном случае идет о применении вышеупо­мянутой концепции к тем сферам общественной жизни, в которых государства-члены предоставили Союзу компетенцию неисключи­тельного характера.

Прежде всего имеются в виду сферы совместной компетенции ЕС и государств-членов. Напомним, что в рамках этой самой широкой по предмету категории компетенции Союза законодательство и дру­гие обязательные правовые акты могут издавать как европейские, так и внутригосударственные органы политической власти. При этом акты последних не должны противоречить документам Европейского Союза, имеющим верховенство (примат) над внутригосударствен­ным правом.

Однако, кто в конкретных случаях должен принимать решения, например в случае необходимости разработки новых мер в сфере за­щиты потребителей или охраны окружающей среды? Принцип суб­сидиарности, как он закреплен в параграфе 3 статьи 5 Договора о Европейском Союзе, устанавливает в качестве ответа следующий критерий: Союз может воспользоваться своими полномочиями лишь тогда, когда цели соответствующего мероприятия не могут быть до­статочным образом достигнуты государствами-членами самостоя­тельно (усилиями центральных, региональных или местных органов власти), но в силу масштабов или последствий мероприятия могут быть лучше реализованы на уровне Союза в целом.

106

Разумеется, указанная формулировка является весьма абстракт­ной и может допускать неоднозначное толкование. По этой причине в специальном протоколе к учредительным документам закреплены положения, направленные на ее конкретизацию и практическое осу­ществление («Протокол о применении принципов субсидиарности и пропорциональности»).

В частности, перед внесением любых законопроектов Европей­ская комиссия (главный исполнительный институт ЕС, который является почти монопольным субъектом законодательной инициа­тивы на европейском уровне) обязана проводить широкие консуль­тации, в том числе на предмет учета местных и региональных про­блем.

В законопроектах ЕС должно содержаться обоснование их соот­ветствия принципу субсидиарности и принципу пропорционально­сти. Эти проекты должны сопровождаться специальным пояснитель­ным документом («карточкой»), где указаны финансовые и юриди­ческие последствия принятия акта ЕС, а также иные качественные и количественные показатели, подтверждающие необходимость его принятия именно на уровне Союза.

Принципиально новой гарантией соблюдения принципа субси­диарности, включенной Лиссабонским договором 2007 г. в упомяну­тый Протокол, стало наделение парламентов государств-членов спе­цифическим правом вето на законопроекты ЕС, которое они могут осуществлять только на коллективной основе.

В целях реализации этого права каждому национальному парла­менту предоставлено два голоса. Если представительный орган стра­ны однопалатный, то оба голоса подаются от имени парламента в целом (например, Государственное Собрание Венгрии или Палата Депутатов Греции). В государствах-членах, имеющих двухпалатные парламенты, по одному голосу предоставлено каждой из палат в от­дельности, мнения которых могут и не совпадать друг с другом (на­пример, Национальное Собрание и Сенат Франции, Палата Общин и Палата Лордов Великобритании). Итак, общее количество голосов парламентов 27 государств — членов Союза в настоящее время со­ставляет 27 х 2 = 54.

Каким образом национальные парламенты (палаты) могут ис­пользовать указанные голоса и как должен осуществляется их под­счет? Согласно Протоколу о применении принципов субсидиарности и пропорциональности 2007 г. все национальные парламенты (пала­ты парламентов) уполномочены официально высказывать свои мне­ния, которые констатируют «несоблюдение» любым новым законо­проектом ЕС принципа субсидиарности. Высказывание таких мне­ний, оформляемых мотивированным заключением соответствующего

парламента (палаты), — право, а не обязанность представительных органов государств-членов.

Именно при подсчете количества отрицательных заключений на­циональных парламентов (палат) вступают в действие голоса, пре­доставленные им новым Протоколом о применении принципов суб­сидиарное™ и пропорциональности:

• в случае, если отрицательные заключения (то есть заключения о
несоответствии конкретного законопроекта ЕС принципу субси­
диарное™) вынесли национальные парламенты (палаты), кото­
рые представляют в совокупности одну треть и более от общего
числа голосов (54 х '/₃ = 18 голосов), то автор законопроекта обя­
зан провести его повторное изучение¹³³.

По итогам повторного изучения законопроект может быть изме­нен или отозван, но может быть и оставлен в прежнем виде (во всех случаях решение автора законопроекта должно быть мотивирован­ным);

• если законопроект относится к вопросам судебного или полицей­ского сотрудничества по уголовным делам (включая проекты по гармонизации уголовного и уголовно-процессуального права го­сударств-членов), то для наступления вышеуказанного послед­ствия достаточно одной четверти от общего числа голосов нацио­нальных парламентов или палат (54 х ^]/₄ = 14 целых голосов);

• наконец, для большинства законопроектов ЕС, которые будут приниматься по правилам «обычной законодательной процеду­ры» (законодательный акт издают совместно Европейский пар­ламент и Совет Европейского Союза по предложению Комиссии), Протокол о применении принципов субсидиарное™ и пропор­циональности предусматривает еще одну ситуацию¹³⁴.

Эта ситуация может иметь место, когда заключения о несоблю­дении законопроектом ЕС принципа субсидиарности отражают по­зицию свыше половины всех национальных парламентов (палат), то есть простое большинство предоставленных им голосов (54 х '/₂ + + 1 = 28 голосов).

В подобных обстоятельствах, если Комиссия как автор законо­проекта не согласится с мнением национальных представительных органов и оставит проект («предложение») в неизменном виде, то

из Автором законопроектов в ЕС, как уже отмечалось, в подавляющем большин­стве случаев выступает Европейская комиссия. По некоторым вопросам право законодательной инициативы также могут осуществлять Европейский парла­мент, Суд, Европейский центральный банк, Европейский инвестиционный банк, а также группа государств-членов.

¹³⁴ Включена в Протокол непосредственно при подготовке Лиссабонского дого­вора 2007 г. В проекте Европейской конституции 2004 г. она отсутствовала.

108

она должна, как и в предыдущих ситуациях, обосновать свою пози­цию.

В дополнение к этому законодательные институты ЕС (Европей­ский парламент и Совет) в ходе первого чтения будут обязаны про­вести специальное изучение вопроса о соответствии проекта Комис­сии принципу субсидиарности. Если любой из них сочтет на этом этапе, что принцип субсидиарности не соблюден, то дальнейшее рассмотрение законопроекта прекращается.

Сказанное показывает, что коллективное право вето националь­ных парламентов на законопроекты ЕС, не соответствующие по мне­нию части из них (У₃, У₄ или большинства) принципу субсидиарно­сти, не имеет абсолютного характера. Субъекты законодательной процедуры Европейского Союза вправе не согласиться с этим мне­нием и принять искомый акт.

Однако явное пренебрежение мнением национальных парламен­тов может быть нецелесообразным по политическим причинам. По­этому, вероятно, в случае возникновения упомянутых ситуаций за­конопроекты ЕС будут, как минимум, подвергаться пересмотру с целью учесть позицию представительных органов государств-чле­нов.

Кроме того, Протокол о применении принципов субсидиарности и пропорциональности дает в руки национальных парламентов (па­лат) еще один правовой механизм, позволяющий контролировать соблюдение законодательными институтами ЕС принципа субсиди­арности. Каждый из национальных парламентов и любая из его палат (в случае двухпалатных парламентов) впервые в истории ЕС получа­ют право инициировать обращение в Суд Европейского Союза с ис­ками об аннулировании законодательных актов ЕС, противореча­щих, по их мнению, принципу субсидиарности. Данное право носит индивидуальный характер и не зависит от позиций представительных органов других государств — членов Европейского Союза.

Систему основных принципов компетенции ЕС завершает принцип пропорциональности (соразмерности), закрепленный в параграфе 4 статьи 5 Договора о Европейском Союзе¹³⁵. Применительно к реали-

¹³⁵ В качестве общеправового принцип пропорциональности применяется и по другим аспектам функционирования ЕС на основании сложившейся ранее судебной практики (прецедентного права) Суда Европейских сообществ. В частности, данный принцип распространяет действие на государства-члены, когда последние применяют разрешенные правом Европейского Союза огра­ничения на права и гарантии, установленные его учредительными документа­ми и законодательством (например, ограничивают свободы передвижения товаров или лиц в ЕС по соображениям общественного порядка). Подобные ограничения, как указывает Суд Европейских сообществ, должны быть про­порциональны (соразмерны) цели, которая перед ними ставится.

зации компетенции Союза этот общеправовой принцип требует, что­бы действия ЕС по содержанию, форме и интенсивности предприни­маемых мер не выходили за рамки того, что является необходимым для достижения его целей (являлись «пропорциональными», «сораз­мерными» сформулированным в учредительных документах целям).

Аналогично принципу субсидиарное™ контроль за соблюдением принципа пропорциональности при реализации законодательной компетенции институтами ЕС отныне вправе осуществлять нацио­нальные парламенты. Законопроекты Союза должны мотивировать­ся на соответствие обоим этим принципам, как указано в рассмот­ренных выше положениях Протокола о применении принципов субсидиарное™ и пропорциональности 2007 г.