Правовые основы внешнеполитической деятельности Европейского Союза

Одним из ключевых направлений преобразований правовых устоев Европейского Союза в Лиссабонском договоре 2007 г., которое непосредственно затрагивает интересы России и других партнеров ЕС на международной арене, служит реформа его внешнеполитиче­ской компетенции.

Некоторые элементы этой реформы уже были названы и потому заслуживают здесь лишь краткого упоминания. Другие элементы, напротив, требуют более подробного рассмотрения.

К числу несомненных достижений Лиссабонского договора 2007 г. можно отнести признание единой правосубъектности Европейского Союза, в том числе на международной арене (за счет ликвидации Европейского сообщества и «структуры трех опор»). Этот шаг позво­лит «новому» Союзу заключать от собственного имени международ­ные соглашения по всем аспектам своей компетенции, за исключе­нием вопросов атомной энергетики, которые по-прежнему будут решаться институтами ЕС от лица Европейского сообщества по атомной энергии (см. выше, пункт 2.2 комментария).

Следует также отметить, что учредительные документы «нового» Союза восприняли расширительное толкование международной право­субъектности ЕС, сформулированное еще в 1970-е годы в прецедент­ном праве Суда Европейских сообществ. В соответствии с этим под­ходом, отныне закрепленном в учредительных документах (статья 216 Договора о функционировании ЕС), Союз вправе вступать в между­народные переговоры и заключать соглашения с иностранными госу­дарствами и международными организациями в четырех случаях:

• если это прямо предусмотрено в учредительных документах (напри­мер, тарифные и торговые соглашения);

• если это необходимо для реализации одной из целей Союза в рамках какого-либо направления его политики (например, соглашения об упрощении выдачи виз или об отмене визового режима в рамках политики ЕС по вопросам виз для краткосрочного пребывания);

156

• если это предусмотрено в юридически обязательном акте союза
(например, соглашения о порядке осуществления банковского
надзора в отношении транснациональных кредитных организа­
ций, возможность заключения которых предусмотрена в статье 39
Директивы 2006/48/ЕС Европейского парламента и Совета от
14 июня 2006 г. «О доступе к деятельности кредитных организаций
и ее осуществлении»);

• если этот шаг способен затрагивать общие правила, ранее уста­
новленные в законодательстве или иных правовых актах Союза (на­
пример, международные соглашения по вопросам товарных зна­
ков или других интеллектуальных прав, урегулированных в зако­
нодательстве ЕС об интеллектуальной собственности).

В последних двух случаях компетенция Союза заключать между­народные соглашения носит исключительный характер, то есть госу­дарства-члены лишаются права заключать по соответствующим во­просам международные соглашения от своего собственного имени. К исключительной компетенции Союза относится и заключение лю­бых международных соглашений, необходимых для реализации его внутриполитической компетенции (параграф 2 статьи 3 Договора о функционировании ЕС). Общая торговая (внешнеторговая) полити­ка, в рамках которой ЕС традиционно заключает наибольшее число соглашений экономического характера, также целиком отнесена к исключительной компетенции Союза (пункт «е» параграфа 1 упомя­нутой статьи).

Политически обусловленным, но с юридической и практической точек зрения более спорным и неоднозначным шагом является со­хранение Лиссабонским договором 2007 г. сложившегося дуализма внешней политики Союза:

• деятельность Союза в отношении «общеполитических» проблем международной жизни, включая вопросы международного мира, безопасности и военного сотрудничества, будет, как и ранее, осу­ществляться в рамках общей внешней политики и политики без­опасности (ОВПБ). ОВПБ перестает служить отдельной «опорой» ЕС, но сохраняет за собой качество особого направления внеш­неполитической деятельности Союза, регулируемого его базовым (учредительным документом (Договором о Европейском Союзе); • остальные, в том числе все экономические аспекты международной деятельности Союза, относившиеся ранее к ведению Европей­ского сообщества, будут выступать отныне предметом специаль­ных правил Договора о функционировании Европейского Союза (см. выше, раздел 1 и пункт 2.1 комментария). Для ОВПБ, формирование которой относится в 1970-м годам, характерен акцент на традиционных межправительственных формах

157

сотрудничества государств-членов, стремящихся выработать общий подход на основе единогласия и со слабым привлечением наднаци­ональных элементов (ограниченность полномочий Комиссии, Ев­ропейского парламента, отсутствие юрисдикции у Суда Европейских сообществ, в дальнейшем — Суда Европейского Союза).

Подобный механизм ОВПБ, как показывает практика, часто не позволяет сформулировать единую позицию Союза по ключевым аспектам международных отношений. Наглядным примером «сбоев» общей внешней политики и политики безопасности Союза стали разногласия вокруг военной операции США против Ирака, по отно­шению к которой разные государства-члены занимали подчас диа­метрально противоположные позиции.

Отсюда следует вывод, что стремление Союза усилить свою ин­дивидуальность на международной арене в первую очередь требует усовершенствования правовых механизмов ОВПБ, которая высту­пает своеобразной ахиллесовой пятой всей внутренней и внешней компетенции этой интеграционной организации.

Реформа правовых механизмов внешнеполитической деятельности и особенно общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ) поэтому стала одним из приоритетных вопросов при подготовке про­екта Европейской конституции 2004 г. Инициированные ею ново­введения в дальнейшем были восприняты Лиссабонским договором 2007 г. в виде поправок в учредительные документы ЕС. Важнейши­ми итогами этой реформы являются следующие:

1) В качестве правовых актов, которыми станут оформляться ме­роприятия по вопросам ОВПБ, в «новом» Союзе будут служить ре­шения, имеющие в полном объеме юридически обязательную силу (см. выше, пункт 2.8 комментария). Решения отныне должны высту­пать правовой формой всех мероприятий Союза по вопросам этой политики, для которых ранее использовались специфические пра­вовые инструменты, такие как «общие стратегии», «общие позиции» и «общие акции». Издание законодательных актов в рамках ОВПБ не допускается.

2) Институтами ЕС, ответственными за разработку общей внеш­ней политики и политики безопасности, остаются Европейский совет и Совет Европейского Союза. Эти межправительственные институты (см. выше, пункт 2.7 комментария) сохраняют прерогативы по при­нятию в рамках ОВПБ всех решений — по стратегическим вопросам (Европейский совет) или в отношении текущих проблем внешней политики (Совет).

3) Несмотря на предложения, высказывавшиеся еще при подго­товке проекта Европейской конституции 2004 г., в качестве общего правила принятия решений по вопросам ОВПБ сохранено единогла-

сие представителей государств-членов в Европейском совете и Совете (параграф 1 статьи 31 Договора о Европейском Союзе). Даже в тех ситуациях, когда допускается использование квалифицированного большинства (параграф 2 статьи 31 Договора о Европейском Союзе), государствам-членам через своих представителей в Совете оставлена возможность налагать вето на проект решения, ссылаясь на «жиз­ненно важные соображения национальной политики».

Вследствие этого резонно предполагать, что ОВПБ «нового» Со­юза, как и ранее, может быть парализована в случае возникновения серьезных разногласий между его государствами-членами.

4) Сохраняя за государствами-членами суверенные права в отно­шении мероприятий ОВПБ, разработчики проекта Европейской кон­ституции 2004 г. и затем Лиссабонского договора 2007 г., постарались одновременно максимально усовершенствовать механизм подготовки и претворения в жизнь внешнеполитических актов Союза.

Наиболее важным нововведением проекта Европейской консти­туции 2004 г. в этой области стало учреждение поста «Министра ино­странных дел Союза», который по требованию Великобритании был переименован Лиссабонским договором в Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности (кратко: Вер­ховный представитель)¹⁹⁰.

В соответствии с новой редакцией Договора о Европейском Со­юзе (статья 18) Верховный представитель должен сконцентрировать в своих руках основные нити подготовки и реализации всех меро­приятий Союза на международной арене — как в рамках ОВПБ, так и по другим направлениям внешней политики Союза, включая внеш­неэкономические связи.

Для этого Договор о Европейском Союзе в «лиссабонской» ре­дакции, с одной стороны, включает Верховного представителя в со­став Европейской комиссии в ранге вице-председателя¹⁹¹.

¹⁹⁰ Дословно: «Высокий представитель» (франц.: haut; англ.: high). Однако в дан­
ном случае уместно использовать традиционный в России перевод «верхов­
ный», поскольку рассматриваемое должностное лицо приобретает весьма ши­
рокие и самостоятельные возможности по представительству ЕС на междуна­
родной арене.

Перевод «верховный» в то же время является ошибочным в отношении сущес­твовавшего в «старом» Союзе поста «Высокого представителя по общей внеш­ней политике и политике безопасности». Это должностное лицо было уполно­мочен только «помогать» государству — председателю Совета. Именно послед­нее выступало официальным (верховным) представителем «старого» Союза за рубежом по вопросам ОВПБ (см. выше, подпункт 2.7.2 комментария).

¹⁹¹ Ранее (в «старом» Союзе) в составе Комиссии имелся особый пост «Комисса­
ра по внешним сношениям», функции которого отчасти пересекались с функ­
циями «Высокого представителя по ОВПБ», являвшегося одновременно Гене­
ральным секретарем (руководителем аппарата) Совета Европейского Союза.

159

С другой стороны, Верховный представитель становится отныне председателем (по должности) «формации» Совета Европейского Союза, ответственной за выработку внешней политики ЕС — «Сове­та по иностранным делам». Верховный представитель, образно вы­ражаясь, как бы «занимает два кресла», принадлежа к руководству сразу двух политических институтов Союза¹⁹².

Роль Верховного представителя усиливает то обстоятельство, что учредительные документы «нового» Союза наделяют его правом еди­нолично инициировать принятие решений в сфере ОВПБ (статья 27 До­говора о Европейском Союзе). При этом Верховный представитель может действовать независимо от Комиссии или только «при под­держке» последней (статья 30 Договора о Европейском Союзе). Ши­рокую автономию Верховного представителя подчеркивает и фор­мулировка параграфа 2 статьи 22 Договора о Европейском Союзе, которая уполномочивает Комиссию и Верховного представителя вносить «совместные предложения Совету».

К Верховному представителю Союза по иностранным делам и политике безопасности переходят также полномочия по исполнению актов, принятых в рамках ОВПБ, во взаимодействии с государства­ми-членами. С этой целью он, в частности, обеспечивает претворе­ние в жизнь внешнеполитических решений, принятых Европейским советом и Советом (статьи 18 и 24 Договора о Европейском Союзе), координирует действия государств-членов в рамках международных организаций и на международных конференциях, получает инфор­мацию от государств-членов о работе международных инстанций, в том числе Совета Безопасности ООН (статья 34 Договора о Евро­пейском Союзе). В свою очередь, на Верховного представителя возлагается обязанность проводить консультации с Европейским парламентом и информировать его о развитии общей внешней по­литики и политики безопасности Союза (статья 36 Договора о Евро­пейском Союзе).

В качестве члена Комиссии Верховный представитель может быть отправлен Европарламентом в отставку в случае вынесения ей воту­ма недоверия.

В «новом» Союзе пост «Комиссара по внешним сношениям» должен быть лик­видирован или поставлен в подчинение Верховному представителю как вице-председателю Комиссии, ответственному за вопросы внешней политики. То же самое относится к комиссарам, которые курировали отдельные направления внешнеполитической деятельности ЕС (общую торговую политику или сотруд­ничество с развивающимися странами). ¹⁹² При подготовке проекта Европейской конституции 2004 г. широко употребля­лось выражение «двойная фуражка» (франц.: double casquette; англ.: double hat), приблизительным эквивалентом которого в переводе на русский язык служит выражение «занимать два кресла».

5) С введением поста Верховного представителя связана также реформа представительства Союза на международной арене, в том чис­ле дипломатического представительства в третьих странах.

Вследствие дуализма внешней политики «старого» Союза его пред­ставляли в международных отношениях, с одной стороны, Комиссия (в рамках Европейского сообщества и Евратома), с другой — Предсе­датель Совета, которому помогал Генеральный секретарь Совета, од­новременно занимавший пост Высокого представителя по общей внешней политике и политике безопасности (в рамках ОВПБ).

На важнейших международных встречах указанные должностные лица образовывали так называемую «тройку» (слово заимствовано официальным лексиконом Европейского Союза из русского языка). Руководитель «тройки» (Председатель Совета) менялся каждые пол­года, что негативно сказывалось на последовательности внешнепо­литического курса Союза.

Предпринятая Лиссабонским договором 2007 г. реформа внешне­политических инстанций Европейского Союза призвана исправить эту ситуацию. Как отмечалось выше (см. подпункт 2.7.2 коммента­рия), государства-председатели Совета впредь утрачивают право официально представлять Европейский Союз в международных кон­тактах. Одновременно исчезает должность Высокого представителя по общей внешней политике и политике безопасности, являвшаяся дополнением к посту Генерального секретаря Совета.

Лицом, уполномоченным представлять Союз «по вопросам, от­носящимся к общей внешней политике и политике безопасности», отныне становится вышеупомянутый Верховный представитель (па­раграф 2 статьи 27 Договора о Европейском Союзе).

По остальным (в том числе социально-экономическим) аспектам внешней политики Союза право осуществлять его представительство на международной арене сохраняется за Европейской комиссией в це­лом (параграф 1 статьи 17 Договора о Европейском Союзе). Верхов­ный представитель, входящий в состав последней в ранге вице-пред­седателя, будет иметь право решающего голоса в разработке внешне­политических мероприятий Комиссии по этим вопросам.

Однако, в отличие от ОВПБ, в указанной сфере Верховный пред­ставитель не уполномочен действовать в индивидуальном качестве. Чтобы реализовать свои идеи и инициативы, ему потребуется зару­читься поддержкой других членов Комиссии, в которой Верховному представителю может быть и отказано.

Наконец, в качестве еще одного представителя Союза на междуна­родной арене Лиссабонский договор 2007 г. признает постоянного Председателя Европейского совета (см. выше, подпункт 2.7.2 коммен­тария). Полномочия этого должностного лица ограничиваются только

общей внешней политикой и политикой безопасности (второй абзац параграфа 6 статьи 15 Договора о Европейском Союзе). В то же время не установлено четкого содержания и объема соответствующих преро­гатив последнего, что может привести к возникновению трений и кон­фликтов между Председателем Европейского совета, с одной стороны, и Верховным представителем, а также Комиссией — с другой.

Итак, после вступления в силу Лиссабонского договора Европей­ский Союз по-прежнему будет располагать тремя высшими предста­вителями на международной арене, которые, при необходимости, смогут и далее выступать совместно в виде «тройки» (Верховный представитель, Председатель Европейской комиссии и Председатель Европейского совета).

В отличие от «старого» Союза, новый состав «тройки» будет иметь постоянный и более самостоятельный характер. Что особенно важно, каждый из ее элементов должен отражать в своей деятельности об­щие интересы всего Союза, а не позицию какого-либо государ­ства-члена в отдельности.

6) Особым аспектом в совершенствовании организационных и «представительских» механизмов внешней политики Союза (вклю­чая и ОВПБ, и остальные сферы международных отношений ЕС), является впервые предусмотренное Лиссабонским договором 2007 г. создание дипломатической службы ЕС.

Указанная служба получит официальное наименование «Европей­ская служба внешнеполитической деятельности» и будет комплекто­ваться из сотрудников аппарата Комиссии, Генерального секре­тариата Совета Европейского Союза и дипломатических служб государств-членов. Руководство Европейской службой внешнепо­литической деятельности возлагается на Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности (параграф 3 статьи 27 Договора о Европейском Союзе).

Одновременно с созданием дипломатической службы ЕС появ­ляется возможность учреждения постоянных или временных пред­ставительств («делегаций») Европейского Союза в иностранных госу­дарствах и при международных организациях (статья 221 Договора о функционировании ЕС). Эти представительства («делегации»), так­же подчиненные Верховному представителю, заменят собой создан­ные ранее делегации Европейской комиссии в третьих странах (в том числе в России)¹⁹³.

¹⁹³ Кроме делегаций Комиссии интересы Союза за рубежом в рамках «старого» Союза представляли посольства государств — председателей Совета. После создания дипломатической службы и учреждения представительств (делегаций) Союза в целом национальные посольства должны утратить данную функцию и будут представлять интересы только своего государства-члена.

Среди разных направлений внешней политики Союза все боль­шую актуальность приобретает в последние годы общая политика безопасности и обороны, призванная обеспечить Европейский Союз собственным военным потенциалом как для оборонительных целей, так и для осуществления миротворческих операций за его пределами (в том числе на других континентах земного шара)¹⁹⁴.

Правовые основы формирования указанной политики были за­ложены Маастрихтским договором 1992 г., а ее полноценное развитие началось уже в XXI веке (в частности, были созданы силы быстрого реагирования, выступающие с 2007 г. как совокупность «тактических групп» из военнослужащих одного или нескольких государств-чле­нов).

Основными проблемами в военной сфере являются, с одной сторо­ны, политические разногласия между государствами-членами и США по поводу «размежевания» европейских военных структур и трансат­лантических механизмов НАТО, в состав которой одновременно входят большинство стран Союза. С другой стороны, все больше критики вы­зывает техническое состояние вооруженных сил государств — членов ЕС, включая военное оборудование и планирование.

Стремясь найти решение этих проблем и обеспечить полноценное развитие военно-политического компонента европейской интегра­ции, при подготовке проекта Европейской конституции из членов Европейского конвента в 2002 — 2003 гг. была образована специаль­ная рабочая группа по военным вопросам (см. выше, раздел 1 ком­ментария). Результаты деятельности этой группы, подтвержденные и дополненные межправительственными конференциями 2003— 2004 и 2007 гг., позволили включить в Лиссабонский договор 2007 г. более развернутую и эффективную правовую основу деятельности Союза в военно-политической сфере:

1) Учредительными документами «нового» ЕС «общая политика безопасности и обороны» (ОПБО) признана в качестве юридически ав­тономного направления деятельности Европейского Союза. Хотя ОПБО и считается частью общей внешней политики и политики безопасно­сти (ОВПБ), в рамках последней она отныне получила особый право­вой режим, закрепленный в специальном отделе Договора о Европей­ском Союзе (отдел 2 «Положения об общей политике безопасности и обороны» главы 2 раздела V Договора о Европейском Союзе).

2) Лиссабонский договор 2007 г. расширил круг «миссий», которые Европейский Союз может осуществлять за рубежом, в том числе путем проведения военных операций (статья 43 Договора о Европейском Со-

¹⁹⁴ В правовых актах Союза используются также термины «европейская политика безопасности и обороны» или «европейская политика в сфере безопасности и обороны».

163

юзе). В частности, Союз отныне юридически уполномочен помогать третьим странам в борьбе с терроризмом «на их территории», что может иметь далеко идущие последствия¹⁹⁵.

3) После вступления в силу Лиссабонского договора в учреди­тельных документах ЕС впервые будет зафиксирован принцип кол­лективной самообороны государств-членов, то есть обязанность госу­дарств-членов оказывать помощь и содействие тому из них, которое станет жертвой вооруженной агрессии из-за рубежа (см. выше, пункт 2.4 комментария).

4) В целях развития технического оснащения вооруженных сил предусмотрено создание Европейского оборонного агентства (пара­граф 3 статьи 42 и статья 45 Договора о Европейском Союзе). Эта новелла проекта Европейской конституции 2004 г., воспринятая Лис­сабонским договором 2007 г., уже реализована на практике в 2004 г., а само оборонное агентство приступило к работе в 2005 г.¹⁹⁶

5) Наконец, Лиссабонский договор также впервые в истории Со­юза уполномочивает государства-члены осуществлять «постоянное организованное сотрудничество» в военной сфере (параграф 6 статьи 42, статья 46 Договора о Европейском Союзе и новый Протокол «О по­стоянном организованном сотрудничестве»). Участвовать в нем впра­ве государства-члены, обладающие достаточным военным потенциа­лом и готовые сообща развивать его в рамках Европейского Союза.

Завершая характеристику преобразований правовых основ внеш­неполитической деятельности Союза и других реформ, осуществлен­ных Лиссабонским договором 2007 г., следует еще раз отметить важ­ный для России факт юридического признания «европейской поли­тики соседства» как специфического направления взаимодействия ЕС с соседними государствами (см. выше, пункт 2.1 комментария).

Европейская политика соседства начала формироваться еще в «старом» Союзе и призвана вести к установлению «привилегирован­ных отношений» между ЕС и странами, граничащими с ним или географически расположенными поблизости от него. «Привилеги­рованные отношения», при необходимости, могут быть оформлены специальным международным соглашением (статья 8 Договора о Европейском Союзе).

Проведение такой политики, как представляется, выступает от­ныне не только правом, но и обязанностью «нового» Европейского Союза, и в первую очередь по отношению к его крупнейшему соседу на европейском континенте — Российской Федерации.

¹⁹⁵ Эти дополнительные миссии были ранее предусмотрены в «Европейской стра­
тегии безопасности», одобренной Европейским советом в качестве политиче­
ского документа в декабре 2003 г.

¹⁹⁶ См. примечание к параграфу 3 статьи 42 Договора о Европейском Союзе.