Раздел XVII. Экологическое право Европейского

________________ СОЮЗА ________________

129. Какова компетенция Европейского Союза в области окружаю­щей среды?

Мероприятия в области окружающей среды осуществляются Ев­ропейским сообществом. Содействие высокому уровню защиты и улучшение качества окружающей среды сегодня являются одной из ключевых целей, стоящих перед Сообществом согласно ст. 2 Догово­ра о ЕС. Для ее выполнения в соответствии со ст. 3, наряду с другими направлениями деятельности, ЕС осуществляет деятельность по за­щите окружающей среды. Статья 6 Договора о ЕС идет еще дальше, закрепляя принцип экологической ориентированности деятельности ЕС: «Потребности окружающей среды должны быть интегрированы в определение и осуществление политики и деятельности Сообщест­ва, указанных в статье 3, особенно в целях содействия устойчивому развитию». Отсылочный характер нормы ст. 6 подчеркивает приори­тетное значение решения экологических задач Сообществом. Этому должна служить вся деятельность организации. Статья 6 устанавли­вает экологические пределы достижения экономических, социаль­ных и политических целей ЕС. Любая «общая политика» Европей­ского сообщества, любое направление интеграции должны исходить из учета потребностей окружающей среды.

Непосредственно определению компетенции в области окружаю­щей среды в Договоре о ЕС посвящены ст. 174—176 раздела XIX «Ок­ружающая среда», а также ст. 95.

Основные положения об экологической политике Сообщества содержатся в ст. 174 Договора о ЕС, в соответствии с которой поли­тика Сообщества в отношении окружающей среды имеет собствен­ные цели:

— сохранение, защиту и улучшение состояния окружающей среды;

— защиту здоровья людей;

— достижение разумного и рационального использования при­родных ресурсов;

— содействие на международном уровне мерам, относящимся к региональным и общемировым проблемам окружающей среды.

Параграф 2 ст. 174 указывает, что политика Сообщества в отноше­нии окружающей среды нацелена на «достижение высокого уровня за­щиты», и, таким образом, увязывает реализацию положений разде­ла XIX с достижением экологических целей, перечисленных в ст. 2 Договора о ЕС. Здесь же устанавливается важное положение о диффе­ренцированном характере деятельности ЕС по окружающей среде. 210

Экологическая политика проводится Сообществом с учетом специфи­ки проблем окружающей среды в каждом регионе Сообщества.

Статья 174 перечисляет принципы экологической деятельности ЕС — принцип превентивных действий, принцип предосторожности, принцип возмещения ущерба окружающей среде, принцип ответствен­ности загрязнителя (^загрязнитель платит»). В решении по делу Safety High-Tech Суд указал на то, что цели и принципы экологиче­ской политики ЕС, изложенные в ст. 174 Договора о ЕС, имеют нор­мативное значение. В соответствии с ними должно проводиться тол­кование нормативных актов Сообщества о защите окружающей сре­ды.

Параграф 3 ст. 174 закрепляет критерии, учитываемые при разра­ботке программ действий Сообщества в области окружающей среды.

В § 4 ст. 174 говорится и о внешних связях Сообщества в области экологии: «В рамках своей компетенции Сообщество и государст­ва-члены сотрудничают с третьими странами и международными ор­ганизациями». Договором Сообществу предоставляется возможность присоединяться к международным соглашениям по охране окружаю­щей среды, а также наряду с государствами-членами участвовать в экологической деятельности международных организаций.

«Уполномочивающей» статьей для действий по реализации поли­тики ЕС в отношении окружающей среды является ст. 175. Порядку принятия Сообществом экологических решений посвящены § 1—3. Положения о финансировании экологических мероприятий содер­жатся в § 4, 5 ст. 175 Договора о ЕС.

Положения раздела XIX о компетенции ЕС в области окружаю­щей среды дополняются нормами ст. 95 Договора о ЕС, которые пре­доставляют возможность Сообществу проводить мероприятия по сближению экологического законодательства государств-членов. Компетенция, предоставляемая ЕС согласно ст. 95, по своему харак­теру отличается от полномочий, предоставляемых Сообществу ст. 174 и 175.

С другой стороны, и ст. 95, и ст. 174 соответственно содержат по­ложения о том, что экологическая политика ЕС и деятельность Со­общества по сближению экологического законодательства госу­дарств-членов должны осуществляться в соответствии с экологиче­скими целями деятельности ЕС. Такую ситуацию можно обозначить как дуализм компетенции Европейского сообщества в области охраны окружающей среды.

Договор о ЕС в ряде своих положений наряду с полномочиями Сообщества определяет компетенцию государств-членов в области ок­ружающей среды. Параграф 4 ст. 175 устанавливает, что «государст­ва-члены финансируют и осуществляют политику в области окру­жающей среды» без ущерба для совместных мероприятий. Согласно 14--- 211

абзацу второму § 4 ст. 174 государства-члены могут независимо от деятельности ЕС на международной арене вести международные пе­реговоры и заключать международные соглашения в области окру­жающей среды.

Статья 176 Договора о ЕС позволяет государствам-членам вво­дить более строгие природоохранные меры, нежели предусмотрен­ные правом Сообщества, либо сохранять таковые, если они сущест­вовали до вступления государства в Европейский Союз (как, напри­мер, это имеет место в Австрии). Статья 176 ставит два условия, при которых подобные меры возможны, —• совместимость их с положе­ниями Договора и информированность о них Комиссии. Судебной практикой было выработано еще одно условие — данные меры не должны носить дискриминационный характер. Это положение отра­зилось в решении Суда по делу Danish Beer Cans (1987 г.).

То же касается других полномочий государств-членов в области окружающей среды. В соответствии с абзацем вторым § 2 ст. 174 го­сударства-члены могут вводить меры по неэкономическим причинам экологического характера, идущие вразрез с мероприятиями Сооб­щества в сфере гармонизации, при условиях, что возможность введе­ния данных мер должна быть предусмотрена законодательством Со­общества, а сами меры государств-членов должны носить временный характер и подлежать инспекции Сообщества.

Параграф 4 ст. 95 Договора о ЕС позволяет государствам-членам после принятия Сообществом мер по гармонизации сохранять поло­жения национального права в силе исходя из потребностей окру­жающей среды при условии уведомления об этом Комиссии. Пара­граф 5 ст. 95 идет еще дальше, говоря о том, что государство-член мо­жет вводить подобные положения и после проведения мер по сближению законодательства, но такие положения должны быть обоснованы новыми научными данными и специфическими пробле­мами конкретного государства-члена. Об этом также должна быть уведомлена Комиссия. И в первом и во втором случае Комиссия мо­жет не согласиться с мотивировкой и/или характером сохраняемых или вводимых мер и обратиться в Суд с иском к государству-члену.

Экологическое значение имеет также положение ст. 30 Договора, позволяющее государствам-членам вводить ограничения на импорт, экспорт, транзит в товарообороте по мотивам защиты здоровья жи­вотных и растений. Это было констатировано Судом в его решении по делу Danish bee (1998 г.).

130. Что представляет собой Шестая программа действий Евро­пейского сообщества в области окружающей среды?

Опираясь на положения конституирующих документов, практи­ческая деятельность ЕС в области экологии строится на основе спе­циальной среднесрочной программы действий в отношении окру-212

жающей среды. Программа действий Сообщества в области окружаю­щей среды — это политико-правовой документ, определяющий приоритетные мероприятия организации на ближайшую перспективу и устанавливающий конкретные цели и задачи, достигнуть и выполнить которые Сообществу под силу исходя из современной ситуации.

За все время проведения Сообществом экологической политики было принято шесть таких программ. Первая из них появилась в 1973 г. Последующие экологические программы действий принима­лись соответственно в 1977 г. (Вторая программа), в 1983 г. (Третья программа) и в 1987 г. (Четвертая программа).

Фундаментальной по содержанию явилась Пятая программа дей­ствий Сообщества в области окружающей среды, принятая в 1993 г. и получившая название «В направлении устойчивости». Пятая про­грамма действий по окружающей среде взяла на вооружение ЕС кон­цепцию устойчивого развития, ставшую официальной стратегией ООН по выходу человечества из экологического кризиса после про­ведения Конференции ООН по окружающей среде и развитию 1992 г. в Рио-де-Жанейро (РИО-92).

Современная Шестая программа действий Сообщества в области окружающей среды была утверждена решением Европейского парла­мента и Совета № 1600/2002/ЕС от 22 июля 2002 г.

Утверждение новой программы определено было провести на ос­нове решения Европейского парламента и Совета, а не на основе ре­золюции Совета и представителей государств-членов, как это имело место при утверждении предыдущих экологических программ ЕС.

В целом принятие новой экологической программы ЕС заняло около полутора лет.

Как и планировалось, Шестая программа учреждена сроком на 10 лет, что отличает ее от предыдущих программ, которые охватывали меньший период времени. Первоначально планировалось ввести но­вую программу до 2010 г., однако из-за задержки принятия в оконча­тельном тексте было определено, что программа действует в течение 10 лет начиная с 22 июля 2002 г., т.е. до 21 июля 2012 г.

Новая программа экологических действий в целом направлена на обеспечение трех условий проведения экологических мероприятий Сообщества:

1) интеграции потребностей окружающей среды в различные направления деятельности ЕС и имплементации принципа экологи­ческой обусловленности деятельности Сообщества, изложенного в ст. 6 Договора об учреждении ЕС;

2) продолжения мероприятий, направленных на обеспечение устойчивого развития;

3) проведения экологических мероприятий с расчетом на теку­щее и будущее расширение Европейского Союза, т.е. вступление в него новых государств.

Программа концентрирует внимание на четырех приоритетных сферах действий Сообщества на ближайшие годы, к которым отно­сятся:

— изменение климата;

— природа и биологическое разнообразие;

— окружающая среда, здоровье и качество жизни;

— природные ресурсы и отходы.

Шестая программа определяет как общие цели, задачи, принци­пы и стратегические подходы экологической деятельности ЕС на ближайшие 10 лет, так и конкретные цели, задачи и ключевые меро­приятия в упомянутых выше сферах. Программа также определяет основные задачи организации в сфере международного сотрудниче­ства по проблемам экологии и устанавливает критерии формулиро­вания экологической политики на основе обработки соответствую­щей информации и получения новых данных.

Программа учреждает специальные политико-правовые инстру­менты, на основе которых будут проводиться те или иные мероприя­тия в четырех приоритетных сферах, — тематические стратегии. Та­кие тематические стратегии должны содержать описание предложе­ний по решению тех задач Программы, ради которых они учреждены, и меры по их реализации.

Шестая программа намечает серьезную законотворческую рабо­ту, которую предстоит провести Сообществу и ее государствам-чле­нам в области окружающей среды.

В этой связи при определении Программой стратегических под­ходов к решению экологических задач делается специальный акцент на необходимости обновления соответствующего законодательства Сообщества, а также имплементации и обеспечения принудительной силой экологического законодательства ЕС. Последнее предусмат­ривает:

— совершенствование мер по повышению уважения экологиче­ских правил Сообщества и пресечение нарушений экологического законодательства;

— содействие совершенствованию процедур правопринужде-ния, инспекции, мониторинга экологического законодательства в государствах-членах;

— систематический обзор применения экологического законо­дательства в государствах-членах;

— обмен информацией о наилучшей практике по имплемента­ции законодательства ЕС.

Среди этих же подходов Программа особо выделяет необходи­мость становления законодательства ЕС об экологической ответст­венности и скорейшей ратификации Сообществом и государства­ми-членами Орхусской конвенции 1998 г. 214

К важнейшим законодательным мероприятиям, предусмотрен­ным Шестой программой экологических действий ЕС, в четырех приоритетных сферах можно отнести следующие.

В сфере изменения климата меры, заложенные в Шестой програм­ме, направлены на реализацию Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата 1992 г.

В сфере природы и биологического разнообразия Шестая програм­ма предполагает дальнейшую реализацию положений Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г. и, в частности, Картахенского протокола о биологической безопасности к ней. Также предусматри­вается имплементация морских конвенций о защите морской среды от загрязнения и расширение применения Хабитат-директивы и Ди­рективы о защите птиц, в том числе и путем введения их положений в государствах-кандидатах.

В сфере окружающей среды, здоровья и качества жизни Программа предусматривает необходимость:

— учета во всех сферах законодательства Сообщества результа­тов оценки вредности химикатов;

— анализа эффективности применения законодательства, опре­деляющего правовые рамки использования пестицидов;

— ратификации международных конвенций об устойчивых ор­ганических загрязнителях, опасных химикатах и пестицидах и изме­нения в связи с этим Регламента Совета по экспорту и импорту неко­торых опасных химикатов;

— совершенствования применения положений Рамочной вод­ной директивы и Директивы о качестве воды для купания;

— совершенствования законодательства по шумовому загрязне­нию.

В сфере природных ресурсов и отходов Шестая программа специ­ально подчеркивает необходимость пересмотра законодательства об отходах, которое уже давно нуждается в кодификации, включая зако­нодательство о сточных нечистотах, биодеградировавших отходах, об упаковке, батарейках и перевозке отходов, а также дополнения Ра­мочной директивы об отходах 1975 г.

Шестая программа действий Сообщества в области окружающей среды является центральным документом в области экологии на ев­ропейском континенте на ближайшее десятилетие. Учитывая мас­штабы предусматриваемых мероприятий и характер деятельности ЕС, в соответствии с Программой будут координироваться меро­приятия в сфере охраны окружающей среды не только госу­дарств-членов ЕС, но и государств-кандидатов, а также других стран Европы и европейских международных экологических организаций. Нет сомнений, что данный документ имеет большое значение и для 215

России как участника европейских процессов в природоохранной сфере.