Что такое Европейский совет ?

Европейский совет — это высший орган политической коорди­нации и планирования Европейского Союза². «Европейский совет дает Союзу импульсы, необходимые для его развития, и определяет его генеральные политические ориентиры» (ст. 4 Договора о Евро­пейском Союзе).

Членами данного органа по должности выступают руководители всех государств-членов и Председатель Европейской комиссии, ко­торых сопровождают министры иностранных дел и один из комисса­ров. Поскольку большинство стран Союза по форме правления явля­ются парламентарными республиками или монархиями, то в Евро­пейском совете их обычно представляют главы правительств (премьер-министры), реже — президент (например, Францию)³.

Сессии Европейского совета, по общему правилу, должны соби­раться не реже двух раз в год, на практике — дважды в полугодие. Председательствует на них руководитель страны, которая в соответ­ствующий период занимает пост Председателя Совета Европейского Союза (например, в первой половине 2004 г. — глава правительства Ирландии Б. Ахерн).

Каждая сессия Европейского совета продолжается два дня, на протяжении которых обсуждаются важнейшие проблемы развития Европейского Союза и мировой политики. По итогам сессии прини­мается итоговый политический документ под названием «заключения»

¹ Communication de la Commission: Une Constitution pour 1'Union. Bruxelles, Ie 17.09.2003. СОМ (2003) 548 final. P. 17.

² Европейский совет (англ. European Council; франц. Conseil europeen) не сле­дует путать с Советом Европы (англ. Council of Europe; франц. Conseil de 1'Europe). Первый — это орган Европейского Союза, второй — самостоятельная междуна­родная организация со своим собственным организационным механизмом (см. вопросы № 40 и № 70).

³ Таким образом, в зависимости от целей и характера принимаемых решений руководители стран Союза могут по должности входить как в Совет Европейского Союза (Совет в составе глав государств или правительств), так и в Европейский совет.

(англ., франц. conclusions). В этом документе излагаются общие оцен­ки и согласованные инициативы, подлежащие реализации на уровне Союза в целом и его государств-членов.

Европейский совет не издает правовых актов, за исключением «общих стратегий» в рамках ОВПБ (см. вопрос № 26). Он также вправе рекомендовать государствам-членам создать «общую оборо­ну», если возникнет такая необходимость (ст. 17 Договора о Евро­пейском Союзе).

Высокий состав и важность проблем, обсуждаемых на сессиях Европейского совета, обусловливают его характеристику в литерату­ре и средствах массовой информации как «встречи в верхах» или «саммита» Европейского Союза. По этой причине, хотя заключения Европейского совета не имеют юридически обязательной силы, на практике они обычно реализуются в жизнь.

Проект Конституции Союза предусматривает дальнейшее повы­шение роли Европейского совета в организационном механизме, в том числе признание его в качестве института Союза'. Планируется также ввести пост Председателя Европейского совета, работающего на постоянной осно.ве и избираемого самим Европейским советом на 2,5 года.

37. Каковы основные контрольные институты и органы Европей­ского Союза?

Отталкиваясь от опыта современных государств, в организацион­ном механизме Европейского Союза были учреждены специализиро­ванные институты и органы, которые осуществляют контрольную функцию. Важнейшие среди них — Счетная палата и Омбудсман.

Европейская счетная палата² создана в 1977 г. в качестве единого органа финансового контроля Европейских сообществ. В 1992 г. по­правками Договора о Европейском Союзе ее статус был повышен:

Счетная палата была признана в качестве пятого института Союза наряду с Европарламентом, Советом, Комиссией и Судом.

«Счетная палата обеспечивает контроль за счетами» (ст. 246 До­говора о Европейском сообществе) и с этой целью проверяет их в от­ношении «всей совокупности доходов и расходов Сообщества» (ст. 24S Договора о ЕС).

¹ Напомним, что категория «институты» считается более "важной частью орга­низационного механизма Союза, чем категория «органы», к которой ныне отно­сится Европейский совет (см. вопрос № 25).

² Полные официальные названия: Счетная палата Европейских сообществ или Европейская счетная палата, краткое — Счетная палата (франц. Cour de comptes). В англоязычных источниках именуется Палата аудиторов (Court of Auditors). 84

С этой целью Счетная палата проводит аудиторские проверки как на основе бухгалтерской документации, так и непосредственно на месте, в частности в помещениях других институтов и органов Сооб­щества, физических и юридических лиц, получающих средства из со­юзного бюджета.

По результатам проверок Счетная палата представляет доклады (специальные и ежегодные), а также выносит заключения. Правом са­мостоятельно наказывать нарушителей она не обладает.

Счетная палата ежегодно представляет Европарламенту и Совету заверительную декларацию в отношении бухгалтерской документа­ции, относящейся к исполнению общего бюджета Европейского Союза.

Двадцать пять членов Счетной палаты (по одному от каждого го­сударства-члена) назначаются на должность Советом Европейского Союза после консультации с Европейским парламентом, сроком на шесть лет. Из своего состава они избирают Председателя Счетной палаты (на три года).

При осуществлении полномочий члены Счетной палаты полно­стью независимы и могут быть отрешены от должности только Судом Европейских сообществ.

Счетная палата функционирует на постоянной основе и располага­ет собственным аппаратом около 500 человек.

Европейский омбудсман'

Должность специального парламентского уполномоченного по контролю за административными органами появилась в средневеко­вой Швеции, а в XX в. была заимствована большинством современ­ных государств, в том числе Россией. В 1992 г. аналогичный пост вве­ден и в Европейском Союзе.

Европейский омбудсман — единоличный орган, который избира­ется Европарламентом сроком на пять лет (выборы всегда альтерна­тивные). В своей деятельности Омбудсман полностью независим, в том числе от самого Европарламента. Его полномочия могут быть досрочно прекращены лишь в судебном порядке (Судом Европей­ских сообществ).

Задача Омбудсмана — расследовать дела по жалобам на «случаи нарушения порядка управления в деятельности институтов или орга-

' Термин «омбудсман» (Ombudsman) является исторически первым наимено­ванием парламентского уполномоченного по контролю за публичной админист­рацией. Применительно к Европейскому омбудсману данное слово используется в скандинавских и английском языках (отсюда нередко употребление транскрип­ции «омбудсмен»). В других официальных языках Европейского Союза рассмат­риваемый орган называется иначе, с учетом национальных традиций. Во фран­цузском языке — Mediateur, т.е. «посредник».

nuD \-,иииш,^1оа", J^puJvic ^.удсимыл (^т. iyJ договора u е^,г.»-. жало-бами к Омбудсману могут обращаться граждане Союза, а равно лю­бое юридическое или физическое лицо, проживающее (имеющее ме­стонахождение) на его территории. Омбудсман вправе проводить расследования также по собственной инициативе.

Институты и органы ЕС должны предоставлять Омбудсману лю­бые необходимые сведения, а их сотрудники могут быть приглашены для дачи показаний. Обязанность предоставлять информацию Ом­будсману распространяется и на все государства-члены (кроме сведе­ний, которые в соответствии с законодательством страны носят сек­ретный характер).

Если в ходе рассмотрения.жалобы подтвердится, что конкретный институт или орган допустил нарушение, то Омбудсман сначала пы­тается достичь «полюбовного урегулирования» (франц. solution a 1'amiable), которое позволит устранить нарушение и удовлетворить справедливые требования лица, обратившегося с жалобой².

Когда достичь примирения сторон не удается, Омбудсман подго­тавливает доклад, содержащий проекты критических рекомендаций³. Институт или орган, в адрес которого направлен доклад, обязан в те­чение трех месяцев дать на него свой ответ Омбудсману (подробное заключение) с возможным указанием мер, принятых во исполнение критических рекомендаций.

Если ответ института/органа признан Омбудсманом неудовле­творительным, то он направляет специальный доклад Европейскому парламенту. Этот доклад завершает рассмотрение жалобы. В даль­нейшем Европарламент может принять соответствующие меры в рамках своих полномочий.

Срок давности для направления жалобы Европейскому омбудс-ману — два года с момента, когда лицу стало известно о фактах, по­служивших ее основанием. Подаче жалобы должно предшествовать обращение к заинтересованному институту или органу. С целью об-

⁾ На основании данной статьи Европейский парламент с согласия Совета Ев­ропейского Союза издал 9 марта 1994 г. Решение «О статусе и общих условиях осу­ществления функций Омбудсмана». Процедура рассмотрения дел Омбудсманом детально регулируется положениями, которые Омбудсман 16 октября 1997 г. ут­вердил во исполнение данного решения. Дальнейшие цитаты производятся по этому акту (Decision du Mediateur europeen portant adoption de dispositions d'executiton).

² To есть Омбудсман выступает своеобразным посредником между сторонами дела, что и обусловливает название этого органа на французском языке — «евро­пейский посредник».

³ Если устранить нарушение уже невозможно или если оно не имеет «общих последствий», то вместо доклада Омбудсман вправе прекратить своим решением разбирательство по делу. Принятое Омбудсманом решение может содержать кри­тический комментарий в адрес института или органа ЕС.

легчить данную процедуру имоудсман утвердил /ниниоик у^,.,..^ жалобы, опубликованный в Официальном журнале Европейского Союза¹.

В 2000 г., исходя из потребности обеспечить более эффективную защиту прав личности при обработке институтами и органами Союза информации об их частной жизни, была введена должность специ­ального информационного омбудсмана, который официально име­нуется Европейский контролер по защите данных. Правовой статус этого нового органа Союза закреплен в Регламенте Европейского парламента и Совета от 18 декабря 2000 г. «О защите физических лиц в отношении обработки данных личного характера институтами и органами Сообщества и о свободном обращении таких данных».

38. Какими правоохранительными органами располагает Европей­ский Союз?

Органами, посредством которых Европейский Союз осуществля­ет координацию мероприятий государств-членов по борьбе с пре­ступностью, служат Европол и Евроюст. При Европейской комиссии также функционирует Европейское ведомство по борьбе с мошенни­чеством.

В последние годы активно обсуждается вопрос об учреждении Европейской прокуратуры; возможность ее создания прямо преду­смотрена проектом Конституции.

Европейское полицейское ведомство, или Европол (Europol)², — ор­ган Европейского Союза, который осуществляет координацию и оказывает помощь деятельности полицейских служб государств-чле­нов в сфере предотвращения и расследования тяжких преступлений, затрагивающих интересы двух и более стран.

Его статус закреплен в специальной конвенции между государст­вами-членами, заключенной на основании Договора о Европейском Союзе (подписана 26 июля 1995 г., вступила в силу 1 октября 1998 г.);

Конвенция «О создании Европейского полицейского ведомства» (краткое название: «Конвенции о Европоле»)³.

В настоящее время деятельность Европола концентрируется в ос­новном на информационной поддержке мероприятий по борьбе с

' См.: Que peut faire pour vous ie Mediateur europeen? Le Mediateur europeen: ie guide du citoyen. Luxembourg: Office des publications officielles des Communautes europeennes, 2002.

Оба названия — полное и краткое — являются официальными. Чаще ис­пользуется последнее (Европол).

³ Заключение конвенции было обусловлено тем, что в указанный период Союз не располагал полномочиями издавать нормативные акты в уголовно-пра-вовой сфере (в рамках третьей опоры). В настоящее время такие полномочия су­ществуют, поэтому Евроюст был создан в 2001 г. (см, ниже) на основании реше­ния Совета, не требующего ратификации государствами-членами.

преступностью путем cbopa, передачи и обработки соответствующих данных. Для этого в государствах-членах созданы национальные от­делы, отвечающие за контакты с Европолом, и каждое из них на­правляет в Европол своих офицеров по связи.

Двадцать восьмого ноября 2002 г. к Конвенции о Европоле были подписаны важные дополнения, которые:

— наделяют сотрудников Европола правом участвовать в совме­стных следственных группах, создаваемых государствами-членами;

— уполномочивают Европол обращаться к государствам-членам с запросами о возбуждении и расследовании уголовных дел, а также о координации друг с другом проводимых ими расследований. В слу­чае отказа государство-член обязано направить Европолу мотивиро­ванный ответ.

Главным внутренним органом Европола служит Административ­ный совет, состоящий из представителей государств-членов (собира­ется не реже двух раз в год). Текущее управление осуществляет ди­ректор, назначаемый на четыре года Советом Европейского Союза.

Осенью 2003 г. министры внутренних дел пяти крупнейших стран Европейского Союза (Великобритании, Германии, Испании, Ита­лии, Франции) выступили с предложением усилить полномочия Ев­ропола, что может со временем привести к преобразованию его в правоохранительное учреждение, подобное Федеральному бюро рас­следований США'.

Евроюст (Eurojust) — новый орган Европейского Союза, создан­ный для координации работы национальных прокуратур и иных ве­домств государств-членов, которые осуществляют уголовное пресле­дование и/или расследование уголовных дел. Компетенция Еврою-ста распространяется на более широкий круг противоправных деяний, чем компетенция Европола (к ней дополнительно отнесена, например, экологическая преступность).

Правовой статус данного органа закреплен в Решении Совета от 28 февраля 2002 г. «О создании Евроюста в целях усиления борьбы, с тяжкой преступностью».

В соответствии с указанным Решением в состав Евроюста входят по одному «национальному члену, откомандированному каждым государ­ством-членом... и являющемуся по должности прокурором, судьей или офицером полиции с аналогичными прерогативами» (ст. 2).

Национальные члены выступают уполномоченными представите­лями своих стран. Они обеспечивают постоянное взаимодействие органов уголовного преследования разных государств — членов Союза.

См.: Le G5 veut faire d'Europol un FBI europeen // Le Figaro, ie 21 octobre 2003.

В содержание полномочий национальных членов входит право обращаться к компетентным органам своего и других госу­дарств-членов с ходатайствами о начале расследования или возбуж­дении уголовного преследования, о создании совместных следствен­ных групп, передача запросов о правовой помощи по уголовным де­лам и др.

В то же время каждое государство самостоятельно определяет ха­рактер и объем судебно-правовых полномочий своего национально­го члена на собственной территории (например, может ли он давать обязательные распоряжения местным правоохранительным органам, обладает ли правом доступа к их банкам данных и т.д.).

В некоторых случаях, например когда расследование преступле­ния (преступлений) имеет значение для Союза в целом, Евроюст мо­жет действовать в лице коллегии, объединяющей всех национальных членов. Коллегия Евроюста избирает одного из национальных чле­нов Председателем, которого затем утверждает в должности Совет Европейского Союза.

Для текущего управления Евроюстом коллегия назначает адми­нистративного директора.

Европейское ведомство по борьбе с мошенничеством, сокращен­но — OLAF (от франц. Office europeen de la lutte anti-fraude)' было уч­реждено в 1999 г. Европейской комиссией в целях «усиления борьбы с мошенничеством, коррупцией и любой иной противоправной деятельно­стью, посягающей на финансовые интересы Сообществ...» (ст. 2 Реше­ния Комиссии от 26 мая 1999 г. «Об учреждении Европейского ве­домства по борьбе с мошенничеством»).

Кроме указанного решения статус OLAF регулируют специальный Регламент Европейского парламента и Совета «О расследованиях, осуществляемых Европейским ведомством по борьбе с мошенничест­вом (OLAF)» и Межинституционное соглашение Европарламента, Совета и Комиссии «О внутренних расследованиях, осуществляемых OLAF».

Главным объектом усилий OLAF служит выявление противо­правных деяний, ведущих к непоступлению средств в бюджет Евро­пейского Союза или, напротив, к незаконному их использованию. Объектом проверок OLAF могут выступать и органы Союза, обла­дающие автономным бюджетом (например, Европейский централь­ный банк).

Расследования, проводимые OLAF, подразделяются на внутренние и внешние. Первые осуществляются в рамках институтов и органов Сою­за, вторые — в отношении иных лиц и организаций, в частности тех, которые получают финансовую помощь за счет союзного бюджета.

* Данная аббревиатура используется во всех официальных языках Союза.

И те и другие расследования носят административный характер, однако по их итогам OLAF может направлять прокуратурам или иным компетентным органам государств-членов информацию на предмет возбуждения уголовного дела.

OLAF возглавляет директор, назначаемый Европейской комис­сией сроком на пять лет. В целях обеспечения подлинной независи­мости OLAF (в том числе от самой Комиссии, при которой состоит данный орган) образован Наблюдательный комитет в составе пяти независимых и компетентных лиц. Их назначают сроком на три года по общему согласию Европейский парламент, Совет и Комиссия.

39. Какие органы Европейского Союза осуществляют консульта­тивные функции?

Наиболее важными и авторитетными органами консультативно­го характера выступают Экономический и социальный комитет и Комитет регионов, функционирующие в рамках ЕС и Евратома (пер­вой опоры). Кроме того, у Союза имеется большое число специали­зированных консультативных органов, компетенция которых охва­тывает отдельные виды деятельности (например, Комитет по вопро­сам занятости).

Экономический и социальный комитет — орган, состоящий из представителей разных классов и социальных групп Европейского Союза: наемных работников, работодателей, фермеров, ремесленни­ков и т.д. Их работа в данном Комитете дает возможность «различ­ным социально-экономическим составляющим организованного гражданского общества» Европы (ст. 257 Договора о ЕС) оказывать большее влияние на политику наднациональных институтов.

Это влияние осуществляется путем вынесения Экономическим и социальным комитетом консультативных заключений по законопроек­там ЕС, а также по иным актуальным вопросам общественной жиз­ни. Комитет может давать их как по собственной инициативе, так и по запросу со стороны политических институтов Союза (чаще всего, Ко­миссии).

Во многих областях Договор о ЕС предусматривает обязательную консультацию с Экономическим и социальным комитетом (аграр­ная, социальная политика, охрана окружающей среды, здравоохра­нение и др.). Правовые акты по этим вопросам могут быть изданы лишь «после консультации» с Комитетом, которому дается месячный срок (как минимум) на подготовку своего заключения.

Непроведение консультации с Экономическим и социальным комитетом, когда таковая обязательна, представляет собой сущест­венное нарушение процедурных требований и может послужить ос­нованием для отмены регламента или иного правового акта судами Европейского Союза. 90

Экономический и социальный комитет включает 317 членов, из­бираемых на четыре года Советом Европейского Союза из списка' кандидатов, которые представляют каждое государство-член. Подоб­но Европарламенту, здесь предусмотрены национальные квоты, раз­личающиеся в зависимости от численности населения разных стран Союза.

Несмотря на это обстоятельство, члены Экономического и соци­ального комитета «осуществляют свои функции полностью незави­симо, в общих интересах Сообщества» (ст. 258 Договора о ЕС). Внут­ри Комитета они объединяются в группы в зависимости от их соци­ального происхождения: группа I «Наемные работники», группа II «Работодатели» и группа III «Прочие виды деятельности» (предста­вители ремесленников, ассоциаций потребителей и т.п.).

Наиболее многочисленной в составе Комитета является первая группа, объединяющая в основном представителей профессиональ­ных союзов, большинство из которых входят в Европейскую конфе­дерацию профессиональных союзов (см. вопрос № 9).

Представитель каждой из этих групп поочередно избирается на пост Председателя Экономического и социального комитета, пред­ставители двух других — соответственно вице-председателями. Кол­легиальным руководящим органом Комитета выступает Бюро, изби­раемое также на паритетных началах из членов разных групп. Срок полномочий всех этих внутренних органов — два года.

В целях более эффективной работы в структуре Комитета образо­ваны специализированные секции в соответствии с направлениями политики ЕС (по транспорту, сельскому хозяйству и др.); допускает­ся учреждение подкомитетов.

Экономический и социальный комитет работает в сессионном порядке.

Комитет регионов состоит из представителей территориальных и местных коллективов, т.е. административно-территориальных обра­зований внутри государств-членов на разных уровнях (области, про­винции, коммуны и т.п.).

Согласно Договору о ЕС (ст. 263) в качестве этих представителей могут выступать либо «обладатели выборного мандата в рамках тер­риториального или местного коллектива» (например, депутаты го­родского совета), либо должностные лица, «политически ответствен­ные перед избираемой ассамблеей» (например, мэр города, назна­ченный местным советом).

Благодаря Комитету регионов, таким образом, обеспечивается привлечение низовых звеньев публичной власти к решению общих дел в рамках Европейского Союза. Так же как и рассмотренный выше Экономический и социальный комитет, данный орган выно­сит консультативные заключения по законопроектам и иным до-91

кументам, принимаемым институтами Союза. Во многих случаях та­кая консультация обязательна (сферы культуры, здравоохранения, образования и др.)¹.

Состав (317 человек), порядок формирования (назначение Сове­том на четыре года) и правовой статус членов Комитета регионов сходны с Экономическим и социальным комитетом. Похожи также организация работы (сессионная) и внутренняя структура обоих ко­митетов: Председатель, вице-председатели (в Комитете регионов они назначаются по принципу «один вице-председатель от каждого госу­дарства-члена»), Бюро, специальные комиссии.

С учетом особенностей состава Комитета регионов его члены объединяются в политические группы — фракции (в этом он сходен с Европарламентом), а также в национальные делегации (объединяют членов Комитета — выходцев из одного государства).