Что представляет собой бюджетная процедура?

Наряду с основными правотворческими процедурами большое значение имеет процедура принятия бюджета Европейского Союза. Она изложена в ст. 272 Договора о ЕС. Специфика бюджетной про­цедуры предопределена разделением бюджетных расходов на обяза­тельные и необязательные.

Предварительный проект бюджета составляется Комиссией и на­правляется в Совет, где проходит утверждение квалифицированным большинством голосов и в качестве окончательного проекта бюджета направляется в Европейский парламент на одобрение не позднее 5 октября года, предшествующего году исполнения бюджета.

Если Европейский парламент в течение 45 дней после получения проекта одобрит или не рассмотрит проект бюджета, то бюджет счи­тается принятым. Европейский парламент также может простым большинством голосов внести поправки в статьи необязательных расходов бюджета и/или абсолютным большинством голосов пред­ложить модификации статей обязательных расходов.

После этого в течение 15 дней Совет может согласиться с поправ­ками и модификациями Европейского парламента или даже в опре­деленных случаях не рассматривать их и утвердить бюджет.

Однако возможен и другой вариант. Совет квалифицированным большинством может модифицировать поправки Европейского парла­мента и/или, в зависимости от того, ведут ли модификации Европей­ского парламента к увеличению расходов института или нет, не прини­мать такие модификации (что равносильно отклонению) или квалифи­цированным большинством отвергнуть их, а также изменить их.

При последнем варианте развития событий проект бюджета воз­вращается обратно в Европарламент. Европейский парламент в тече­ние 15 дней может изменить или отклонить модификации Совета 132

большинством в 7s голосов или не рассматривать проект бюджета и утвердить его.

Европейский парламент может также отклонить бюджет в целом большинством в Уз голосов, как указывает ст. 272 Договора о ЕС, «руководствуясь важными аргументами».

Как видно, процедура принятия бюджета в Европейском Союзе отличается от других законодательных процедур, что характерно и для бюджетных процедур в государствах-членах. Другое дело — бюд­жетные процедуры демократических государств, предоставляющие органам, непосредственно избираемым гражданами, широкие воз­можности влиять на структуру расходов в процессе обсуждения. Бюджетная процедура в Европейском Союзе не предоставляет таких возможностей Европейскому парламенту в полном объеме.

Гармоничное прохождение бюджетной процедуры сегодня во многом предопределено реализацией положений Межинституцион­ного соглашение от 6 мая 1999 г. между Европейским парламентом, Советом и Комиссией о бюджетной дисциплине и совершенствова­нии бюджетной процедуры, которое предусматривает консультации сторон как заранее, так и в рамках бюджетного процесса.

76. Как заключаются соглашения Европейского Союза с иностран­ными государствами и международными организациями?

В Европейском Союзе существуют две специальные правотворче-ские процедуры, оформляющие процесс присоединения Союза к меж­дународным договорам. Первая процедура применяется при заклю­чении международных соглашений Европейским сообществом, т.е. в рамках полномочий по первой опоре. Вторая — при заключении ме­ждународных договоров для реализации целей и задач общей внеш­ней политики и политики безопасности, а равно сотрудничества по­лиций и судов в уголовно-правовой сфере, т.е. при реализации пол­номочий по второй и третьей опоре.

Описанию процедуры заключения международных договоров Европейским сообществом посвящена ст. 300 Договора о ЕС. Она применяется в случаях, когда Договор предусматривает возможность заключения соглашений между Сообществом и одним или несколь­кими государствами или международной организацией.

Процедура инициируется Комиссией с предоставлением Совету рекомендаций относительно заключения международного соглаше­ния. Рассмотрев рекомендации, Совет уполномочивает квалифици­рованным большинством голосов Комиссию на ведение перегово­ров. Комиссия проводит соответствующие международные перего­воры, консультируясь в их процессе со специальными комитетами, назначенными Советом для выполнения этой задачи.

По окончании переговоров Совет заключает международный до­говор. По общему правилу используется процедура консультаций. 133

При этом Совет в зависимости от срочности вопроса может устано­вить срок для дачи заключения Европейским парламентом. Пропуск срока позволяет Совету действовать в отсутствие такого заключения. Совет утверждает решение о заключении договора квалифицирован­ным большинством голосов, кроме случаев заключения соглашений, учреждающих ассоциацию, и соглашений, охватывающих сферу, в которой необходимо единогласие для принятия внутренних норм. В таком случае в Совете требуется единогласие.

Существуют также исключения из общего правила об использо­вании процедуры консультаций при заключении международных со­глашений ЕС. В ряде случаев применяется процедура санкциониро­вания (позитивная). Такими случаями являются:

— заключение соглашений, учреждающих ассоциацию;

— заключение других соглашений, устанавливающих особые институциональные рамки путем организации процедур сотрудниче­ства;

— заключение соглашений в рамках общей торговой политики;

— заключение соглашений, имеющих важное бюджетное значе­ние для Сообщества;

— заключение соглашений, влекущих внесение поправок в акт, утвержденный на основе процедуры совместного принятия решений.

Срок получения согласия Европейского парламента может быть специально оговорен Советом и самим Европейским парламентом.

Процедура заключения международных договоров ЕС допускает несколько факультативных стадий. Первая такая стадия имеет место в случае, когда заключаемое соглашение влечет за собой внесение поправок в Договор о ЕС. До заключения соглашения такие поправ­ки должны быть приняты в соответствии с процедурой, применяе­мой для внесения изменений в учредительные акты Союза и изло­женной в ст. 48 Договора о Европейском Союзе.

Другая факультативная стадия имеет место, когда Совет, Комис­сия или государства-члены обращаются в Суд за заключением о том, является ли намечаемое соглашение совместимым с положениями Договора о ЕС. В случае отрицательного заключения Суда соглаше­ние может вступить в силу только в соответствии со ст. 48 Договора о Европейском Союзе.

Примечательной особенностью процедуры заключения междуна­родных соглашений ЕС является то, что она включает в себя другие правотворческие процедуры. Специфика присоединения к междуна­родным договорам выступает в качестве своего рода надстройки для одной из общих процедур, используемых в зависимости от конкрет­ного случая.

Процедура заключения международных договоров Европейско­го Союза в сферах ОВПБ и СПСО закрепляется в ст. 24 Договора о 134

Европейском Союзе. Она осуществляется следующим образом. Со­вет единогласно предоставляет председательствующему государст­ву-члену полномочия начать переговоры о заключении необходи­мого соглашения. Председательствующее государство-член при со­действии Комиссии проводит соответствующие переговоры. По окончании международных переговоров председательствующее го­сударство-член представляет Совету рекомендацию о заключении международного договора. Совет, основываясь на этой рекоменда­ции, решением, принятым единогласно, заключает такой договор.

Следует отметить, что если международные договоры Европейско­го сообщества безоговорочно обязательны для всех институтов Сооб­щества и государств-членов (§ 7 ст. 300 Договора о ЕС), то междуна­родные соглашения Союза в сферах ОВПБ и СПСО могут применять­ся к государствам-членам с исключениями. Во-первых, представитель государства-члена в Совете может заявить, что он должен подчиняться собственным конституционным процедурам, и тогда соглашение не будет являться обязательным для представляемого им государст­ва-члена. Во-вторых, другие члены Совета в этом случае могут согла­ситься с тем, что соглашение применяется к ним временно.

Следует обратить внимание на то, что Европейский парламент не принимает участия в процедуре заключения международных согла­шений в сферах ОВПБ и' СПСО, а Совет занимает доминирующее положение. Роль Комиссии в этом случае незначительна.

77. Посредством каких процедур в Европейском Союзе издаются акты делегированного законодательства?

Аналогично ситуации в современных государствах, законода­тельные институты Союза (Европейский парламент и Совет) не в со­стоянии справиться с колоссальным объемом правотворческой дея­тельности, которую осуществляет данная организация. В этой связи получила широкое распространение практика делегирования нормо-творческих полномочий «правительству» ЕС — Комиссии.

На основании указанных полномочий Комиссия издает акты де­легированного законодательства (например, регламенты «о примене­нии» Таможенного кодекса ЕС). Нередко ей даже разрешается вно­сить поправки в тексты нормативных актов, утвержденных Европар-ламентом и Советом.

Вполне очевидно, что подобная деятельность Комиссии не долж­на носить бесконтрольный характер, подменять волю законодателя. Данная проблема наиболее остро проявляется во взаимоотношениях Комиссии и Совета, так как первая выражает «общие интересы» ЕС, а члены второго (национальные министры) служат защитниками ин­тересов отдельных государств-членов.

Не приведет ли делегирование нормотворческих полномочий Комиссии к тому, что она станет пренебрегать мнениями стран Сою-135

за, действовать без учета их позиций? Чтобы исключить такую воз­можность, был изобретен особый процедурный механизм, который в западной доктрине называют «комитология» (англ. comitoligy; франц. comitologie).

Суть его в следующем: всякий раз, когда Совет предоставляет Ко­миссии определенное полномочие, он образует специальный комитет, состоящий из национальных экспертов (по одному от каждого государ­ства-члена). Всего функционирует около 200 подобных комитетов.

Прежде чем издать правовой акт, Комиссия должна внести его проект в соответствующий комитет, который дает свое согласие или отказывает в таковом. Заключение комитета утверждается квалифи­цированным большинством с использованием метода «взвешенного голосования», аналогичного тому, которое применяется в Совете (см. вопрос № 35).

Дальнейшие события могут развиваться по разным сценари­ям—в зависимости от того, к какому типу относится созданный ко­митет:

— если для контроля за Комиссией создан консультативный ко­митет (франц. comite consultatif), то его мнение имеет рекомендатель­ный характер, не препятствует Комиссии принять необходимое ре­шение;

— если образован управленческий комитет (франц. comite de gestion), то Комиссия также может действовать по собственной воле. Однако в данном случае Совет вправе отменить решение Комиссии, изданное вопреки негативному заключению управленческого коми­тета, и заменить его своим собственным;

— когда образуется регулирующий комитет (франц. comite de reglementation), Комиссия должна заручиться его согласием. В про­тивном случае право принятия решения переходит к Совету.

Классификация комитетов и соответствующих процедур уста­новлена специальным Решением Совета Европейского Союза от 28 июня 1999г. «Об установлении порядка осуществления исполнитель­ных полномочий, возлагаемых на Комиссию». Заложенные в нем прин­ципы применяются при издании Комиссией не только нормативных, но и многих индивидуальных актов.

Например, генетически измененные продукты питания допуска­ются на рынок ЕС лишь при наличии специального разрешения, да­ваемого в каждом отдельном случае Европейской комиссией по предложению Европейского органа по безопасности продуктов пита­ния (одно из агентств ЕС). Перед тем как дать свое разрешение, Ко­миссия должна заручиться поддержкой Постоянного комитета по продовольственной цепочке и здоровью животных. Данный комитет состоит из представителей государств-членов и относится к типу ре­гулирующих комитетов. 136

Раздел IX. КОМПЕТЕНЦИЯ И СФЕРЫ ПРАВОВОГО _____ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

78. В каких источниках закрепляется компетенция Европейского Союза?

Источниками, в которых закреплена компетенция Европейского Союза, служат его учредительные документы: Договор об учрежде­нии Европейского сообщества 1957 г. (Договор о ЕС), Договор об уч­реждении Европейского сообщества по атомной энергии 1957 г. (До­говор о Евратоме) и Договор о Европейском Союзе 1992 г. (см. во­прос № 15).

Подавляющее большинство вопросов, входящих в компетенцию данной организации, содержатся в первом источнике, т.е. е Договоре о ЕС 1957 г. Подписанный одновременно с ним Договор о Евратоме носит узкоспециальный характер и закрепляет полномочия надна­циональных институтов в сфере атомной энергетики.

В Договоре о Европейском Союзе 1992 г. устанавливаются его пол­номочия по вопросам общей внешней политики и политики без­опасности (ОВПБ), сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (СПСО), т. е. в рамках второй и третьей опор.

Таким образом, в настоящее время компетенция Европейского Союза содержится в трех основных источниках:

— в Договоре о ЕС 1957 г., прежде всего в его части третьей «По­литика Сообщества»;

— разделах V и VI Договора о Европейском Союзе: в положени­ях об ОВПБ и СПСО;

— разделе втором Договора о Евратоме 1957 г. «Положения по содействию прогрессу в области атомной энергии».

Именно в данных источниках сосредоточены уполномочивающие статьи, т.е. положения, наделяющие институты Союза полномочия­ми принимать меры по конкретным вопросам общественной жизни. Ссылки на эти статьи обязательны в преамбуле каждого правового акта Союза.

После принятия Конституции нормы указанных разделов будут ко­дифицированы в ее третьей части «Политика и функционирование Сою­за», которая станет единым источником компетенции Союза во всех сферах жизни, кроме атомной энергетики. Последняя, как и ныне, бу­дет подчиняться правилам Договора о Евратоме (см. вопрос № 17).

79. Каковы сущность и происхождение компетенции Европейского Союза?

По своей сущности компетенция Союза является властной, так как включает в себя полномочия издавать нормативные и индивиду-137

альные акты, обладающие юридически обязательной силой на его территории.

Осуществляемые Союзом властные прерогативы появились за счет добровольной уступки государствами-членами своих суверен­ных прав во многих областях (в западной доктрине пишут также о «слиянии суверенитетов»). По своему происхождению компетенция Европейского Союза, таким образом, является производной, или деле­гированной, т.е. полученной от государств-членов.

Из данного признака, который возведен проектом Конституции в разряд принципа — принципа делегирования (франц. prihcipe d' attribution), вытекает важное следствие: за государствами-членами сохраняется остаточная компетенция, т.е. полномочия принимать решения по всем вопросам, не отнесенным к ведению Союза. На­против, институты и органы последнего могут действовать тогда и только тогда, когда соответствующая компетенция предусмотрена в его учредительных документах.

Упомянутый признак (или принцип) на практике подвергается определенной корректировке с учетом динамичного характера инте­грационного процесса:

— во-первых. Договор о ЕС содержит особые «статьи-лазейки», разрешающие Сообществу издавать нормативные акты по вопросам, которые прямо не отнесены к его ведению, но важны для нормально­го функционирования внутреннего рынка (ст. 94, 95) или, шире, для достижения целей ЕС (ст. 308).

Например, 3 июня 2003 г. в соответствии со ст. 94 Совет издал Директиву «По вопросам налогообложения доходов от сбережений в форме процентных платежей». Эта Директива относится к сфере прямого налогообложения, хотя Договор о ЕС прямо уполномочил Совет законодательствовать только в сфере косвенных налогов и сборов (НДС, акцизы и т.п.).

Другим примером могут служить директивы Европейского пар­ламента и Совета о порядке введения летнего времени (изданы на ос­новании ст. 95). Специальных полномочий по этому вопросу учреди­тельные договоры также не предусматривают;

— во-вторых, уполномочивающие нормы Договора о ЕС обыч­но подвергаются расширительному толкованию со стороны Суда Ев­ропейских сообществ, решения которого носят характер прецедента.

«Отвергнув традиционные каноны толкования международного права... Суд предпочел обеспечить себе возможность исходить из ам­бициозных целей Договора, в одних случаях давая расширительное толкование положениям о компетенции Сообщества, в дру­гих — осуществляя внимательный контроль за тем, как государст­ва-члены используют свои прерогативы»'.

' Dehoiisse R. La Cour de justice des Communautes europeennes. P. 56. 138

Что такое «политика Союза»?

Политика Союза — это комплекс мероприятий, проводимых им в отношении конкретных сфер общественной жизни.

Поскольку таких сфер существует ныне свыше 20, в учредитель­ных документах термин «политика» используется во множественном числе (англ. policies; франц. politiques). В частности, так именуется третья часть Договора о ЕС (дословно: «Политики Сообщества»). Так же будет именоваться третья часть будущей Конституции (дословно:

«Политики и функционирование Союза»).

В некоторых случаях учредительные документы вместе со словом «политика» используют прилагательное общая с целью подчеркнуть стремление к выработке единого политического курса в определен­ной сфере: «общая торговая политика», «общая политика в сфере транспорта», «общая политика в сферах сельского хозяйства и рыбо­ловства» и т.д.

Напротив, в тех областях, где деятельность Сообщества и Союза сводится в основном к дополнению и поддержке (в том числе финан­совой) мер, осуществляемых на уровне отдельных государств-чле­нов, учредительные договоры обычно употребляют более осторож­ные формулировки: «содействие научным исследованиям и техноло­гическому развитию», «вклад в образование и качественное обучение, а также в расцвет культур государств-членов» и т.п.

С точки зрения своего предмета политика Союза подразделяется на внутреннюю и внешнюю. Первая обращена к общественным отно­шениям, складывающимся на территории Союза между его государ­ствами-членами, гражданами и юридическими лицами. Внешняя по­литика имеет своим предметом отношения Европейского Союза с государствами, не входящими в его состав (с «третьими странами»), а также с международными организациями.

81. На какие виды (категории) подразделяется компетенция Евро­пейского Союза?

Сообразно модели федеративных государств компетенция Союза подразделяется на две основные категории — в зависимости от ее со­отношения с компетенцией государств-членов.

Первая категория — исключительная компетенция — охватывает вопросы, решение которых полностью изъято из ведения госу­дарств-членов и должно осуществляться только Союзом в лице своих институтов и органов.

Примером служит установление пошлин общего таможенного тарифа в отношении продукции, импортируемой в ЕС из третьих стран, а также другие мероприятия в рамках общей торговой (внеш­неторговой) политики Сообщества. К исключительной компетенции 139

ЕС относится и разработка денежной политики в пределах «зоны евро».

Подавляющее большинство вопросов, подведомственных Евро­пейскому Союзу, образуют его совместную компетенцию с государст­вами-членами. По этим вопросам последние не лишаются возмож­ности принимать собственные правовые акты и другие меры на на­циональном уровне. Однако эти меры должны соответствовать законодательству, изданному институтами Союза, и в случае проти­воречия последнее имеет приоритет.

Осуществление Союзом совместной компетенции подчиняется принципу субсидиарности, в соответствии с которым он не должен вмешиваться в проблемы, способные эффективно решаться в рамках отдельных государств-членов (см. вопрос № 23). Напротив, если конкретная проблема имеет транснациональные масштабы, то Союз не только может, но и должен предпринять необходимые шаги.

Хотя термины «исключительная» и «совместная» применительно к компетенции Союза употребляются в его действующих учредитель­ных документах (например, ст. 5 и 133 Договора о ЕС), определения данных терминов они не содержат.

Указанный пробел будет устранен в Конституции Союза, проект которой посвящает несколько статей установлению и разграничению его разных категорий компетенции (франц. categories de competence). Наряду с «исключительной» и «совместной» компетенцией в отдель­ную группу выделены «сферы деятельности, направленной на под­держку, координацию или дополнение» (защита здоровья, культура и др.). Это те сферы общественной жизни, в которых Союз не должен стремиться проводить унификацию или гармонизацию националь­ного права, но может координировать деятельность государств-чле­нов или помогать им.

В качестве особых категорий компетенции в проекте Конститу­ции указаны координация Союзом экономической политики и по­литики занятости государств-членов, общая внешняя политика и по­литика безопасности.

82. Планируется ли дальнейшее расширение компетенции Европей­ского Союза?

Да. Речь идет о таких новых сферах, как космос (европейская кос­мическая политика) и спорт. Проект Конституции также расширяет круг задач Союза в некоторых других, уже осуществляемых им видах деятельности: защита населения от катастроф (гражданская защита), энергетика, туризм и др.

В основном же будущая Конституция ориентируется не столько на дальнейший рост имеющейся у Союза компетенции, которая и 140

так достаточно широка (не следует забывать о наличии «статей-лазе­ек»), сколько на повышение эффективности процесса ее реализации.

Главными средствами выступают, с одной стороны, дальнейшее сокращение количества вопросов, в которых государства-члены распо­лагают правом вето (при голосовании их министров в Совете Евро­пейского Союза), с другой стороны, развитие «продвинутого сотруд­ничества» в тех областях, где отдельные страны Союза желают разви­вать интеграцию более быстрыми темпами (см. вопрос № 15). Подобное сотрудничество в рамках Европейского Союза планирует­ся установить, в частности, в рамках оборонной политики.

Дополнительным механизмом для увеличения эффективности функционирования Союза служит учреждение новых органов и по­стов, таких как министр иностранных дел. Председатель Европей­ского совета и прокуратура.